地方治理

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分權(quán)治理和善治理論是當(dāng)前社會(huì)科學(xué)的前沿理論之一。1989年，世界銀行首次使用“治理危機(jī)”(crisisingovernance)一詞，此后，治理便被廣泛運(yùn)用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來(lái)描述后殖民地和發(fā)展中國(guó)家的政治狀況。所謂治理，按照全球治理委員會(huì)的定義，是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理并不必需由代表權(quán)威的政府和國(guó)際組織排他性的加以實(shí)施，私人公司、公司聯(lián)合體和非政府組織都可參與其中。[1]換言之，“現(xiàn)在政府的一些治理職能，正在由非源自政府的行為體所承擔(dān)”。[2]而所謂“善治”(goodgovernance)，則是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化狀態(tài)。衡量善治的標(biāo)準(zhǔn)可以概括為合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效性等六個(gè)方面。[3]無(wú)疑，這種新的政治治理模式和衡量治理成效的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)為分析中國(guó)當(dāng)代政治發(fā)展、地方治理提供了可資利用的學(xué)術(shù)資源和理論框架，提供了一個(gè)比較性的參照系數(shù)。本文試圖描繪在此理論觀照下的中國(guó)地方治理圖景，并在此基礎(chǔ)上探討該理論的使用邊界和適用性問(wèn)題。

一

隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變遷，尤其是單位體制的逐步解體，社會(huì)流動(dòng)性的增加，在行政化力量束縛下的社會(huì)逐漸浮出水面，這表現(xiàn)為私人經(jīng)濟(jì)、私人部門和各種民間組織力量的日益發(fā)展壯大并發(fā)揮愈來(lái)愈大的作用，陌生人的社會(huì)關(guān)系逐步被“關(guān)系社會(huì)”所代替。就地方治理而言，作為行政主導(dǎo)或地方治理主體的地方政府在逐步轉(zhuǎn)變自己的角色、定位，以與新的社會(huì)現(xiàn)狀和情勢(shì)相適應(yīng)。由此，在政治國(guó)家與公民社會(huì)、公共部門和私人部門之間形成一種相對(duì)獨(dú)立、相互合作的新型結(jié)構(gòu)關(guān)系模式。當(dāng)體制外因素對(duì)地方公共事務(wù)與活動(dòng)的參與、滲入增加時(shí)，對(duì)地方政府主導(dǎo)型的社會(huì)制度變遷模式無(wú)疑是提供了參考性、建設(shè)性的多向選擇，也為地方治理方式和治理過(guò)程注入多元的、更為合理的因子。

何增科在《治理、善治與中國(guó)政治發(fā)展》一文中總結(jié)了當(dāng)代中國(guó)在社會(huì)治理中取得的巨大成就。按照善治的標(biāo)準(zhǔn)，作者逐項(xiàng)列舉了這些成就。比如，在合法性方面，作者列舉了有基層村委會(huì)選擇制，地方農(nóng)村黨支部“兩票制”選舉，甚至有些地方實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的民主選舉；在透明性方面講到了村務(wù)、鎮(zhèn)務(wù)、廠務(wù)、警務(wù)、檢務(wù)公開，人大會(huì)議旁聽(tīng)制度，政府上網(wǎng)工程等；在責(zé)任性方面列舉了對(duì)行政機(jī)關(guān)各種監(jiān)督機(jī)制的逐步完善；在回應(yīng)性上列舉了一些地方開通了市長(zhǎng)熱線，警務(wù)系統(tǒng)110，干部接待日，下訪制度等；在參與性方面列舉了各種制度化參與渠道；在有效性方面則有機(jī)構(gòu)改革、審批制度改革等。[4]總之，依照善治標(biāo)準(zhǔn)，作者認(rèn)為中央政府和地方政府在政治治理過(guò)程和行政管理體制改革方面取得了重要進(jìn)展。但這篇文章的一個(gè)突出特點(diǎn)是以政府作主導(dǎo)性的敘述對(duì)象來(lái)描繪中國(guó)的政治治理和政治發(fā)展。而且，作者更多的是一種靜態(tài)化的描述與刻劃。但治理或善治，絕不應(yīng)該僅僅是單方面行為，而應(yīng)該是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程?！爸卫聿皇且徽滓?guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！盵5]

與上述對(duì)中國(guó)政治治理或善治的樂(lè)觀態(tài)度不同，古德曼在一篇文章中對(duì)中國(guó)的地方治理提出了質(zhì)疑。他這篇文章主要是對(duì)解釋中國(guó)政治變遷的“中心——邊緣”框架提出質(zhì)疑，主張關(guān)注中國(guó)自身的幅員、規(guī)模、多樣性的問(wèn)題，但文中對(duì)中國(guó)的地方治理問(wèn)題，也明確認(rèn)為，“省級(jí)政治掮客既不屬于中央，也不屬于地方”、“各省利益主要不是通過(guò)社會(huì)，而是通過(guò)國(guó)家形成的”、對(duì)那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)家(本有可能造就新的地方勢(shì)力)，“要么都有黨國(guó)社會(huì)背景，要么基本上被納入了黨國(guó)活動(dòng)范圍之內(nèi)……他們一般都與地方政府建立緊密合作關(guān)系”。[6]作者表明，中國(guó)的政治治理或者說(shuō)地方化過(guò)程是有限的，中國(guó)的公共事務(wù)依然是圍繞中央政府或者說(shuō)圍繞一個(gè)中心單面的進(jìn)行，而不是多元化的分擔(dān)和共同參與過(guò)程，各種體制外力量依然必須被納入到體制內(nèi)才能展現(xiàn)其力量和身份，更不用說(shuō)各個(gè)行為主體平行化的治理參與了。

那么，在現(xiàn)當(dāng)代的中國(guó)語(yǔ)境下，中國(guó)的地方治理或地方化過(guò)程究竟發(fā)生了怎樣的變化?出現(xiàn)了怎樣的景況?這種變化和景況具有怎樣的中國(guó)特色?是否就意味著中國(guó)的地方治理是朝著善治的模式在進(jìn)行?如果不是，問(wèn)題出在哪兒?進(jìn)一步講，可利用的空間或者說(shuō)限度有多大?

二

馬丁·利普塞特在比較了二戰(zhàn)后世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展的關(guān)系后，指出，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖只是民主化的因素之一，但顯然是舉足輕重的一部分。如果說(shuō)我們還不能假定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)鼓勵(lì)政治多元是機(jī)械的決定性，我們也應(yīng)承認(rèn)，國(guó)家如果能夠提高公民生活水平和教育程度，便為民主結(jié)構(gòu)打下了基礎(chǔ)，使?fàn)幦∶裰鞯呐χ贫然秃戏ɑ目赡苄栽黾??！盵7]治理和善治理論意味著政府與公民之間積極而有效的合作，意味著公民促使政府并與政府一起共同形成公共權(quán)威和公共秩序。因此，民主政治是治理和善治理論的題中應(yīng)有之意。沒(méi)有民主政治作基礎(chǔ)，善治與否是要打折扣的。

隨著中國(guó)市場(chǎng)化發(fā)展和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，中國(guó)地方政府的合法性基礎(chǔ)的確發(fā)生了相應(yīng)變化。地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為政府合法化、正當(dāng)性的來(lái)源之一?！霸谛碌臍v史條件下，地方政府逐漸轉(zhuǎn)向通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為地方人民提供廣泛的社會(huì)福利，來(lái)獲得地方人民的支持與認(rèn)可，形成所謂的‘政績(jī)型合法性’，作為國(guó)家機(jī)器的重要組成部分的地方政府和地方社會(huì)之間逐漸由強(qiáng)制性的統(tǒng)屬關(guān)系轉(zhuǎn)化為交換性‘社會(huì)契約’關(guān)系。”[8]這種合法性基礎(chǔ)的改變不僅意味著垂直控制模式和管理架構(gòu)下地方政府作為中央政府人角色向地方利益代表的巨大轉(zhuǎn)變，也表明地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織團(tuán)體逐步擁有自己的自由活動(dòng)空間，有了相對(duì)獨(dú)立的身份與地位。如此一來(lái)，中國(guó)的政治體制及作為其運(yùn)作基礎(chǔ)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生深刻變化：一方面，這些以市場(chǎng)為導(dǎo)向的新興力量會(huì)要求新的規(guī)則和制度結(jié)構(gòu)，以保護(hù)和擴(kuò)展自己的利益；他們逐步形成獨(dú)立的存在空間和力量，為民主政治秩序的基礎(chǔ)提供了可能。另一方面，在地方?jīng)Q策中，這些力量的存在可能使公共政策的制定和執(zhí)行模式發(fā)生了基本變化，由互動(dòng)的相互調(diào)整的模式取代單向的、垂直命令式模式。

然而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷并不意味著中國(guó)具備了善治的基本條件。從一定意義上講，“善治”理論是一種擴(kuò)展性概念。它不僅意味著治理主體和治理范圍的擴(kuò)大，治理方式和手段的多元化，它也表明一種價(jià)值取向上的變化或者說(shuō)治理理念上的變化。因?yàn)樗鼉?nèi)含著對(duì)“權(quán)力歸屬政府”的假定的否定或者說(shuō)質(zhì)疑。因?yàn)椤吧浦巍弊鳛閷?duì)國(guó)家失效和市場(chǎng)失效的補(bǔ)充的一種治理機(jī)制，是在政府與市民社會(huì)間相互合作達(dá)成共識(shí)的一種狀態(tài)。其中體現(xiàn)的參與與合作不是一般的民主機(jī)制理念中所包含的以政府為主導(dǎo)的、對(duì)社會(huì)多樣性成分的吸納、接收，而毋寧是平行的、各以主體身份而存在的合作與對(duì)話機(jī)制和模式。這里體現(xiàn)的哲學(xué)理?yè)?jù)有點(diǎn)類似于哈貝馬斯的公共領(lǐng)域概念。即，各個(gè)平行主體就某項(xiàng)共同關(guān)切的公共利益或公共事務(wù)彼此協(xié)商、對(duì)話與合作，在公開、公正、平等、開放的原則下參與和管理公共事務(wù)，以期達(dá)成共識(shí)。[9]換言之，它要求各個(gè)主體性力量的成長(zhǎng)與自主，特別是要求市民社會(huì)(civilsociety)的出現(xiàn)。[10]“沒(méi)有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治?！盵11]然而，在現(xiàn)當(dāng)代的中國(guó)，市民社會(huì)的發(fā)育與成熟與否是受到質(zhì)疑的。

20世紀(jì)90年代初，鄧正來(lái)和景躍進(jìn)最早把西方的市民社會(huì)理論系統(tǒng)的引入到中國(guó)的知識(shí)界中。然而就他們對(duì)此理論的引介而言，也只是從西方本土化的內(nèi)在規(guī)定性以及中國(guó)引進(jìn)此概念的學(xué)理資源意義角度以及國(guó)家和市民社會(huì)在未來(lái)的發(fā)展中如何實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)進(jìn)行的梳理、論證和展望，[12]至于此理論在中國(guó)語(yǔ)境下的具體量化分析、追尋并對(duì)應(yīng)和觀照中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，則并不在他們的討論之列或者說(shuō)議論較少。這在一定程度上反映了中國(guó)市民社會(huì)力量的有限和不成熟狀態(tài)。從這一角度講，中國(guó)在實(shí)現(xiàn)地方治理過(guò)程中，是否已在朝向“善治”化過(guò)程發(fā)展，是否是有意識(shí)的將其作為政府失效和市場(chǎng)失靈的一種補(bǔ)充機(jī)制是可疑的。

不僅在于中國(guó)市民社會(huì)的不成熟，按照善治的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的地方治理或自治的阻力和困難還來(lái)自于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系演化過(guò)程及現(xiàn)狀。在現(xiàn)代中國(guó)，國(guó)家與社會(huì)分權(quán)的路向不同于西方。在西方，其分權(quán)首先是國(guó)家政府與社會(huì)間的分權(quán)，表現(xiàn)為一部分政治權(quán)力向非政治權(quán)力轉(zhuǎn)化，弱化政權(quán)而加強(qiáng)民權(quán)。通過(guò)這種分權(quán)，政府與社會(huì)相分離，政府站在市場(chǎng)之外，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供服務(wù)和作出一定的規(guī)范(這種模式緣于社會(huì)對(duì)國(guó)家、政府強(qiáng)制性權(quán)力的警惕和戒心，在西方政治哲學(xué)的發(fā)展傳統(tǒng)中就有這樣的自覺(jué)意識(shí))。隨著市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)，國(guó)家被框定在“合理干預(yù)”范圍內(nèi)，這樣就出現(xiàn)再次分權(quán)——政府內(nèi)部分配權(quán)力問(wèn)題。即，在縱向上中央權(quán)力向地方的下放；橫向上權(quán)力在每一個(gè)層級(jí)、職能部門的分享。這種分權(quán)的結(jié)果是形成相對(duì)分化的權(quán)力主體和獨(dú)立的自組織身份，為各個(gè)行為主體參與公共事務(wù)提供社會(huì)基礎(chǔ)和權(quán)威基礎(chǔ)。[13]

但是，中國(guó)與西方的進(jìn)路不同，中國(guó)的分權(quán)過(guò)程沒(méi)有先社會(huì)同國(guó)家分權(quán)，后政府內(nèi)部分權(quán)的過(guò)程，毋寧說(shuō)中國(guó)的分權(quán)過(guò)程是兩個(gè)分權(quán)過(guò)程的同時(shí)進(jìn)行或者說(shuō)是一個(gè)彼此拉動(dòng)的過(guò)程。在中國(guó)的現(xiàn)當(dāng)代，沒(méi)有經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)與國(guó)家、政府相分離、形成自主化的階段或過(guò)程。社會(huì)在一開始就是融入國(guó)家的。甚至本就是一個(gè)社會(huì)不斷被政治化的過(guò)程——廣泛而高度的社會(huì)動(dòng)員、長(zhǎng)期存在的單位體制，即為明證。相對(duì)于國(guó)家、政府的獨(dú)立社會(huì)或者說(shuō)民間力量就沒(méi)有成長(zhǎng)的空間和機(jī)會(huì)。因而，在公共事務(wù)上政府主導(dǎo)就成為理所當(dāng)然、不言而喻的了。要參與社會(huì)活動(dòng)或公共事務(wù)，就必須通過(guò)進(jìn)入體制內(nèi)系統(tǒng)，以政府身份或代表來(lái)進(jìn)行，正如古德曼所提到的，“企業(yè)的所有者一般都要與地方政府建立日益繁密的合作關(guān)系……他們被當(dāng)作模范企業(yè)家而大肆宣傳，經(jīng)常被選為省人大代表和全國(guó)人大代表。毫無(wú)疑問(wèn)，這可以看成是以其他形式成為黨國(guó)的一員?！盵14]在中國(guó)，隨著市場(chǎng)的發(fā)育成長(zhǎng)，建構(gòu)一個(gè)公共空間的意義和可能性日益突出，中國(guó)迫切需要一個(gè)自主的健全的社會(huì)，與國(guó)家形成適度平衡和建設(shè)性互動(dòng)關(guān)系的社會(huì)。羅伯特·達(dá)爾指出：多重獨(dú)立的社會(huì)組織的存在，可以直接促進(jìn)社會(huì)主體的自主性和自覺(jué)性，從而形成一種相互約束又相互和諧的社會(huì)控制體系，抑制國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張和腐敗。[15]顯然，在中國(guó)，作出“多重獨(dú)立的社會(huì)組織的存在”這樣一種情狀的判斷是要大打折扣的。從而，治理理論更進(jìn)一步失去了依存的條件與土壤。

另外，就中央與地方關(guān)系而言，在中國(guó)形成了延續(xù)三十年之久的中央高度集權(quán)、地方缺乏必要的自主權(quán)和獨(dú)立權(quán)的一體化格局。改革二十年，雖然出現(xiàn)了一定程度的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)與行政性分權(quán)，中央與地方關(guān)系也有了一定程度的松動(dòng)和改觀；但另一方面，由于此間的分權(quán)是在體制外圍進(jìn)行的，中央下放給企業(yè)的許多權(quán)力被地方截留，“分權(quán)化的改革客觀上把高度統(tǒng)一的政治經(jīng)濟(jì)一體化分解成許多分散的政治經(jīng)濟(jì)一體化”。[16]即而言之，這樣的分權(quán)仍然是在高度一體化的社會(huì)體制框架內(nèi)進(jìn)行，政治經(jīng)濟(jì)一體化的局面沒(méi)有發(fā)生根本改變。因而，整個(gè)社會(huì)表現(xiàn)為在每一個(gè)層級(jí)上和每一個(gè)部門都存在著各自的權(quán)力中心，就像一塊塊積木，形成排他性的封閉性格局。中央與地方的分權(quán)的結(jié)果不是彼此的分工合作、行政效率的提高，反而是權(quán)力的分散。這樣的結(jié)果自然不是地方分權(quán)，而是地方保護(hù)主義；地方治理也就成了諸侯鼎立了。

三

在現(xiàn)當(dāng)代的中國(guó)，就學(xué)術(shù)研究和探討而言，在引介西方理論和與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)結(jié)合或者說(shuō)本土化過(guò)程中，無(wú)疑是有一個(gè)內(nèi)在張力的。由于意識(shí)形態(tài)的淡化、學(xué)習(xí)借鑒的自覺(jué)、創(chuàng)新改造的本土化使命，源于西方的各種元理論、分析框架、概念范疇以及在中國(guó)發(fā)生的各種具體情景和事態(tài)表現(xiàn)出以全面迅疾、龐雜多元的姿態(tài)呈現(xiàn)于公共視野和論說(shuō)空間的態(tài)勢(shì)。顯然，這是學(xué)界的理論自覺(jué)和現(xiàn)實(shí)關(guān)懷相結(jié)合的一個(gè)產(chǎn)物。這種情形有點(diǎn)兒類似于“五四”前后的中國(guó)所面臨的學(xué)說(shuō)復(fù)雜多元、各種理論路徑和選擇聚訟紛紜、甚囂塵上的狀態(tài)。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，就像一個(gè)大熔爐，各種理論、思想、觀點(diǎn)，各種現(xiàn)實(shí)的景觀、面相都競(jìng)相在這里碰撞、交融和共存。在這樣的情形下，我們?cè)撟龊芜x擇，或者說(shuō)我們有無(wú)選擇?換言之，我們?cè)诮栌玫睦碚摵陀^照的現(xiàn)實(shí)之間，其相關(guān)性有多大，其解釋力有多強(qiáng)?這是我們?cè)谠噲D引介理論和觀照現(xiàn)實(shí)時(shí)首先應(yīng)該有的意識(shí)前提。

就本文所討論的地方治理而言，無(wú)論是政府主導(dǎo)，還是依循市場(chǎng)邏輯進(jìn)行，或是在“善治”模式下進(jìn)行決策都是不徹底、不完善的；進(jìn)一步講，這幾種模式可能呈現(xiàn)一種膠著狀態(tài)，各種模式都無(wú)法獨(dú)力來(lái)承擔(dān)這樣一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)操作。這種暫時(shí)性、偶在性、非常態(tài)正反映了中國(guó)現(xiàn)階段的“轉(zhuǎn)型”特點(diǎn)。這種轉(zhuǎn)型一方面表明了中國(guó)社會(huì)在進(jìn)行著一種偉大變遷，另一方面也凸現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)各種事態(tài)的不確定性。各種引介和理論可能是一種選擇，卻非主導(dǎo)性的取向。

無(wú)疑，治理和善治理論為我們描繪了這樣一幅全新的政治畫面：政府和國(guó)家機(jī)器治理國(guó)家和社會(huì)的方式經(jīng)歷著由統(tǒng)治(government)向治理(governance)的一個(gè)過(guò)渡。并且，“它打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)家社會(huì)……它力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)，它強(qiáng)調(diào)管理就是合作?！盵17]

然而，就中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型而言，并不意味著政府的簡(jiǎn)單退出和政府功能的弱化。大市場(chǎng)、大社會(huì)并不必然要求小政府。在維持有效的市場(chǎng)運(yùn)作、提供規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)秩序和公共產(chǎn)品、維護(hù)社會(huì)公正等方面，國(guó)家和政府仍然具有其不可替代的作用。此外，正如古德諾所指出的，“無(wú)論如何，對(duì)中國(guó)未來(lái)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，它的幅員、規(guī)模和多樣性所產(chǎn)生的后果始終都是關(guān)注的焦點(diǎn)”。[18]換言之，中國(guó)有其自身特定歷史和現(xiàn)實(shí)背景，這是中國(guó)政治發(fā)展和地方治理的重要先決條件。我們無(wú)法跨越這種前提，在某一規(guī)范和基準(zhǔn)的參照下，作亦步亦趨的跟隨和復(fù)制。

不僅如此，我們還應(yīng)該看到，治理和善治理論本身具有的局限和存在的危險(xiǎn)性。在第三世界的政治發(fā)展中，阿爾蒙德和鮑威爾曾經(jīng)指出，第三世界的政治發(fā)展有一個(gè)根本性的矛盾，即發(fā)展的邏輯與發(fā)展的政治之間的矛盾。[19]一方面，國(guó)家建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展按理應(yīng)先于政治參與和物質(zhì)分配。另一方面，第三世界的政治又面臨著人們對(duì)參政和分配的要求和期望。但由于政治結(jié)構(gòu)的脆弱和缺乏制度保障，這類國(guó)家往往又無(wú)法如治理理論所要求的那樣，讓政府之外的機(jī)構(gòu)來(lái)分享民主、參與決策。此外，在全球化的語(yǔ)境下，治理和善治理論的危險(xiǎn)性還在于，它可能為“新干涉主義”、“新殖民主義”等提供辯護(hù)與借口。因?yàn)椤爸卫砝碚撚绕涫侨蛑卫砝碚摚⒃谡淖饔煤蛧?guó)家的主權(quán)無(wú)足輕重、民族的疆界模糊不清這一前提上，強(qiáng)調(diào)治理的跨國(guó)性和全球性。其危險(xiǎn)性就在于，削弱國(guó)家主權(quán)和主權(quán)政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際治理中的重要作用，客觀上為強(qiáng)國(guó)和跨國(guó)公司干涉他國(guó)內(nèi)政、推行國(guó)際霸權(quán)政策提供理論上的支撐”。[20]

四

從中央抽身，進(jìn)入地方社區(qū)，由以中央為導(dǎo)向和依托的模式轉(zhuǎn)向以立足地方、打造地方為基礎(chǔ)的行為模式，這在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)地方政府在地方治理和政治發(fā)展中體現(xiàn)明顯，比如，地方領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，以獲取自身政績(jī)的籌碼；努力構(gòu)建和營(yíng)造一個(gè)地方特色社會(huì)，使地方社會(huì)成員形成自我的一個(gè)確認(rèn)與定位，從而具備了地方與外界交往的一個(gè)自立形象和獨(dú)立主體等等。另一個(gè)方面，各種市場(chǎng)化的自主性力量逐步滲入社會(huì)層面，使社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，相對(duì)擴(kuò)展了社會(huì)民間性力量的活動(dòng)空間。鄉(xiāng)村里的村民自治、民營(yíng)企業(yè)的擴(kuò)張與成長(zhǎng)等正是這種力量的體現(xiàn)。但正如上述所言，這種政府性角色和功能的轉(zhuǎn)化與社會(huì)性力量的成長(zhǎng)和自主能否導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)和方式的制度性變化，如同治理和善治理論所要求的那樣，則是存疑的。

就地方治理而言，20世紀(jì)30年代有梁漱溟的“鄉(xiāng)村建設(shè)”理論。[21]主張中國(guó)式的地方自治應(yīng)以鄉(xiāng)村為基本單位。構(gòu)建集政治、經(jīng)濟(jì)與文化功能于一體的鄉(xiāng)村自治共同體；實(shí)行經(jīng)濟(jì)合作化和文化道德化。這種方案的提出是以30年代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)——自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，道德化的傳統(tǒng)禮治社會(huì)——為判斷基準(zhǔn)的，因此，梁漱溟主張，在鄉(xiāng)村創(chuàng)辦“鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校”來(lái)實(shí)行政教合一的賢人政治理想。這種理想的未能實(shí)現(xiàn)由其當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況所決定，但其意識(shí)，即地方治理需要一定的文化教育作基礎(chǔ)卻是值得借鑒的。

就當(dāng)代中國(guó)的地方治理和政治發(fā)展而言，一方面需要各種政治結(jié)構(gòu)和制度的穩(wěn)定與堅(jiān)固，另一方面，也需要在各個(gè)社會(huì)主體性力量之間達(dá)成某種意識(shí)和共識(shí)，從而為“善治”治理打下堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

收稿日期：2002-06-30

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