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地方債務(wù)審計

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地方債務(wù)審計

目前,我國的地方債務(wù)(即地方政府債務(wù))問題比較突出,在局部已形成高風(fēng)險區(qū),如不積極防范和及時化解,將對國家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴峻威脅。因此,有必要對地方債務(wù)的構(gòu)成、現(xiàn)狀以及形成原因等方面進行分析,并提出相應(yīng)的對策,才能防范于未然。

一、地方債務(wù)的構(gòu)成及特點

地方債務(wù)由直接債務(wù)和或有債務(wù)兩個部分構(gòu)成。直接債務(wù)是由地方政府出面直接舉借的或為法律、合同所確認的政府負債,是在任何情況下都會發(fā)生的償債義務(wù),因而具有確定性;或有負債是由于經(jīng)濟、社會中公共風(fēng)險可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的,是由某一個別的事情引起的,而這件事可能發(fā)生也可能不發(fā)生,因此具有不確定性,有顯性與隱性之分。

雖然或有負債目前還不是地方政府的直接債務(wù),但它是潛在風(fēng)險很大的債務(wù),因為或有顯性債務(wù)在借款人無法償還的情況下,或有隱性債務(wù)在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔(dān)還債責(zé)任的情況下,都會變成政府直接顯性債務(wù),這將會引發(fā)地方政府局部性債務(wù)向全局性債務(wù)風(fēng)險的演變。

二、地方債務(wù)的現(xiàn)實狀況及高負債的危害

資金短缺始終是困擾地方經(jīng)濟發(fā)展的長期性問題。因此,各級地方政府和企業(yè)利用一切機會,采取多種方式招商引資。在這種環(huán)境中,政府國外貸款和國內(nèi)社會資金的品種與金額逐年增加,在各個地區(qū)和行業(yè)發(fā)揮著積極的作用,有力地促進了社會經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展。但是,由于地方長期舉債,鋪攤子、上項目、搞形象工程,寅吃卯糧,地方債務(wù)尤其是基層負債,已成為影響地方經(jīng)濟發(fā)展和基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的一個突出問題。

(一)直接債務(wù)數(shù)目龐大

1、從國家有關(guān)部門已公開的資料來看,地方負債是普遍的,債務(wù)是很沉重的。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中央地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計,我國目前地方政府債務(wù)至少在10000億元以上,其中,地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元。對鄂豫川晉吉五省縣鄉(xiāng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),四川省2009年末僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額就達195.71億元,相稱于當(dāng)年全省地方財政預(yù)算內(nèi)收入的83.7%,比2009年增幅高達24.64%;當(dāng)年全省有負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達4172個,占實際建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的82.56%.河南省2009年債務(wù)規(guī)模超過1000萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)179個,2009年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務(wù)42.49億元,相稱于當(dāng)年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的72%,90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有政府債務(wù)。

2、從審計結(jié)果來看,地方負債高企的現(xiàn)象是不容忽視的。去年,我們對西北兩家省會城市的財力情況調(diào)查發(fā)現(xiàn),地方的債務(wù)余額已大大超過地方政府的可支配財力。如,截止2009年底,甲市本級的負債余額為595392萬元,其中國債轉(zhuǎn)貸資金占總債務(wù)的10%、國內(nèi)外貸款占總債務(wù)的75%、基建拖欠款占總債務(wù)的3%、其他債務(wù)余額占總債務(wù)的12%,是市本級可用財力的1.31倍、可用建造資金的4.75倍;乙市本級的負債余額為368887萬元,是市本級可用財力的1.38倍、可用建造資金的5.39倍。假如上述兩市的財力增長在未來的兩年內(nèi)沒有較大的快速增長,那么在2009年的還債高峰期可能出現(xiàn)沒有資金用于城市建造和正常維護的尷尬局面。

(二)或有債務(wù)總量不清,但規(guī)模驚人,潛在風(fēng)險很大

由于政府任期制,地方政府往往從政績出發(fā),認為或有債務(wù)不需要本屆政府償還,因而有意不披露或有負債。再加上目前政府的債務(wù)統(tǒng)計只限于直接債務(wù),未包括或有債務(wù),致使中央政府至今無法把握地方或有債務(wù)的真實規(guī)模,但有關(guān)專家估計,地方或有負債的金額并不在直接債務(wù)之下。

我國的地方債務(wù)風(fēng)險一旦形成并引發(fā)地方財政支付危機,一方面將會大大限制地方政府對公共產(chǎn)品的投入,使經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境難以改善,延緩地方經(jīng)濟發(fā)展;另一方面國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、下崗人員生活費和離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口,不僅會影響政權(quán)運轉(zhuǎn)、群眾生活,嚴峻的將會使國家金融和經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定等遭受巨大的沖擊。從國內(nèi)看,廣東的國投事件就是或有負債顯性化的一個很好的例證;從國外看,80年代至90年生的拉美債務(wù)危機、墨西哥金融危機、東南亞金融危機、俄羅斯金融危機以及巴西金融危機、阿根廷經(jīng)濟破產(chǎn)都表明,財政是社會經(jīng)濟安全的最后一道防線,發(fā)生財政支付危機是導(dǎo)致經(jīng)濟危機和社會危機直接或重要的原因。

當(dāng)然,本文并不是要反對地方舉債,畢竟適量的債務(wù)有利于地方經(jīng)濟的發(fā)展,但不贊成地方政府靠“借債過日子”(僅指過度舉債),以免引發(fā)地方乃至國家經(jīng)濟危機和社會危機。

三、地方債務(wù)的形成原因

造成地方舉債的因素很多,既有促進地方經(jīng)濟發(fā)展的主觀一面,又有配合國家推行積極財政政策客觀的一面;既有改善人們物質(zhì)生活水平的經(jīng)濟原因,又有盲目追求政績的政治動機。歸納起來,大概可以分為以下三個主要方面:

(一)求發(fā)展或顯政績是地方舉債的根本原因。

自1992年以來,以鄧小平的南方講話為契機,以及在其后的財政、計劃、物價等一系列市場化、分權(quán)化的改革和趕超戰(zhàn)略的驅(qū)動下,開始自主地發(fā)揮資源配置的功能。這時候,互相攀比以及追求政績成為地方領(lǐng)導(dǎo)人全面介入經(jīng)濟領(lǐng)域的一種動力。在預(yù)算內(nèi)財力無法滿足支出的情況下,地方政府就開始大量舉債進行建造。舉債初期,在宏觀經(jīng)濟處在需求較旺的前提下,取得比較明顯的成效,培植了財源,改善了投資環(huán)境,推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。但在2009年亞洲金融危機以后,通貨緊束、消費不足成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。由于舉債的慣性和中央積極財政政策的實施,地方債務(wù)日益嚴峻的問題開始凸顯出來。

(二)收支不平衡是地方債務(wù)產(chǎn)生的主要原因。

1、財政收入增長乏力。主要表現(xiàn)在:一是新的稅源培育緩慢,財源不足。二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理,調(diào)動未到位,尚未普遍形成技術(shù)含量高、附加值大的產(chǎn)業(yè)鏈。服務(wù)業(yè)的整體水平也有待于進一步提高。三是能源緊缺,加大了生活、生產(chǎn)的成本,阻礙了地方經(jīng)濟的前進步伐。

2、地方財政支出壓力逐漸加大。主要表現(xiàn)在:一是財政供養(yǎng)人口增多。二是國債項目要求地方資金限期配套到位,在許多“吃飯財政”的地方無疑又平添了一項硬性支出。三是國企改革遺留問題負擔(dān)重。如糧食流通體制的改革,形成了巨額的糧食企業(yè)財務(wù)掛賬,給地方政府背上了沉重的包袱。去年對東部某經(jīng)濟強省的糧食風(fēng)險基金籌集和治理使用情況進行審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn),1992年4月至2009年5月的新增糧食財務(wù)掛帳和其他不合理占用貸款97.34億元、2009年6月至2009年5月的糧食企業(yè)財務(wù)掛帳總額48.61億元。

(三)體制改革不到位是導(dǎo)致地方債務(wù)增加的直接原因。

1、財政體制改革不徹底。2009年實行分稅制時,并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進行實質(zhì)性調(diào)動。此后,雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進行過調(diào)動,但總的趨勢是事權(quán)向地方下放,而財權(quán)往中央集中。據(jù)統(tǒng)計,2009年以來分稅制的實施,使得中央財政收入占全部財政收入比重由1993年的22%上升到2009年的51%.假如以這兩年中央財政與地方財政按照收入“六四分成”的比例計算,中央財政的比重應(yīng)在60%以上。與此同時,省政府對基層政府也是實行事權(quán)逐步下放財權(quán)不斷上收的做法,自2009年以來,每年省級政府對縣鄉(xiāng)級財政的集中程度平均提高2%.這種事權(quán)與財權(quán)劃分的不對稱,并沒有通過中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付予以糾正,必然造成地方債務(wù)逐漸增加。

2、行政治理體制不科學(xué)。一是中央政府在制定政策時往往采取“一刀切”的措施,無法因地制宜。地方財政由于沒有稅收自主權(quán),財政支出制度由中央統(tǒng)一制定,因而無法符合經(jīng)濟發(fā)展不平衡的各地的實際支出能力和需求,導(dǎo)致落伍地方的財政入不敷出。二是尚未建立科學(xué)完整的績效考評體系,人事任免缺乏與干部功過直接掛鉤。由于我國的干部任免制度,地方政府官員都熱衷于追求政績,即便是貧困的縣鄉(xiāng),也致力于爭投資上項目大搞政績工程。地方政府盲目的短期行為不僅不利于經(jīng)濟的發(fā)展而且浪費了大量的財力、加重了地方負債。黨的“十六大”在加強對權(quán)力的制約中要求審計部門發(fā)揮監(jiān)督作用,審計系統(tǒng)近年來也開展了卓有成效的離任審計,但干部的任免還沒有過審計關(guān),人事的績效考評體系還有待于進一步完善。

四、防范地方債務(wù)惡化的對策

(一)建立完善的分稅制財政體制,以事權(quán)為中央合理分配中央和地方的財權(quán)。

1、調(diào)動中央和地方財政比重。既要保證中央政府的宏觀調(diào)控能力,又要充分發(fā)揮地方的積極性。不宜片面強調(diào)提高中央財政比重。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況區(qū)別對待,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),中央應(yīng)降低稅收返還比例,對中西部地區(qū),中央應(yīng)提高稅收返還比例。地方政府也應(yīng)改革和完善省以下財政體制,改變省市集中財力過多的情況,加強基層縣鄉(xiāng)財力。

2、完善地方稅收體系。在保證中央適當(dāng)集中的基礎(chǔ)上,賦予省級政府的稅權(quán),將一些區(qū)域性強、不影響經(jīng)濟發(fā)展全局和分配格局的地方稅種治理權(quán)限下放給地方。

3、實現(xiàn)事權(quán)的合理配置。明晰中央與地方事權(quán),并以事權(quán)為中央合理分配中央與地方的財權(quán),建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度。同時,地方政府應(yīng)退出一般競爭性領(lǐng)域,使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項目上,而省級部門對于一些重要的投資項目應(yīng)有限參與。

(二)規(guī)范各地政府舉債行為,設(shè)立償債基金,規(guī)避債務(wù)風(fēng)險危機。

1、控制債務(wù)規(guī)模。首先要強化政府債務(wù)的歸口治理。進一步明確財政部門在政府債務(wù)治理中的主體地位,實行舉債批準制度,防止各部門各自為政的多頭舉債行為。其次要債務(wù)公開、透明。不僅要舉債主體、規(guī)模要公開,債務(wù)的投向、使用效果也要透明。

2、設(shè)立償債基金。各級政府應(yīng)在建立社會主義公共財政的政策框架下,以防范和化解財政風(fēng)險為重點,從落實償債資金入手,結(jié)合預(yù)算編制改革,逐步把政府債務(wù)納入預(yù)算治理,建立起一套科學(xué)有效的政府債務(wù)治理機制,以預(yù)算約束舉債和還債行為,實現(xiàn)地方財政、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這里可以參考廣東省政府的做法,受亞洲金融危機影響關(guān)閉廣東省國際投資公司后,廣東省政府每年在預(yù)算內(nèi)根據(jù)一定比例提取了金融風(fēng)險基金,以應(yīng)對可能出現(xiàn)的社會危機。

(三)推行離任審計,健全以人為本的干部治理行政體制,精兵簡政,探索公共服務(wù)外包制度。

人事錄用制度上采用“職位分類”,按位定人,避免走入“膨脹-精簡”的怪圈。干部任免制度上,要建立績效評估機制,過審計關(guān),綜合評定干部的業(yè)績,而不僅僅靠政績工程;造成嚴峻損失浪費的,應(yīng)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,就地罷免。探索公共服務(wù)外包的做法,利用多種途徑和有效載體分流在職機關(guān)干部職工,盡量減少財政供養(yǎng)人員。

(四)因地制宜,科學(xué)規(guī)劃,培育和壯大稅源。

發(fā)展是硬道理,地方經(jīng)濟的發(fā)展是解決地方債務(wù)負擔(dān)的要害。因此,地方政府要牢固樹立發(fā)展經(jīng)濟的思想,因地制宜,科學(xué)規(guī)劃,為企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,積極培育主體稅源。

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