地方政府舉債

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摘要]在我國(guó)，地方政府舉債受到《預(yù)算法》的嚴(yán)格限制，這些限制性規(guī)定不僅加大了中央財(cái)政的壓力，也不利于地方財(cái)政作用的發(fā)揮及緩解地方財(cái)政的壓力。因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化地方債務(wù)資金運(yùn)用過(guò)程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，并確保到期債務(wù)的及時(shí)償付，維護(hù)地方政府的信譽(yù)。

[關(guān)鍵詞]地方政府舉債；發(fā)行規(guī)模；資金運(yùn)用；債務(wù)償還

一、中國(guó)地方政府舉債的必要性和可行性

在西方國(guó)家，地方政府舉債已成為普遍存在的事實(shí)。而直到目前為止，我國(guó)的《預(yù)算法》是禁止地方政府舉債的。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。《預(yù)算法》所做出的這種限制性規(guī)定，雖然有利于中央政府控制公債規(guī)模，便于中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控政策，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政危機(jī)，但不利于調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性和積極性。特別是1998年實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，由于國(guó)債發(fā)行規(guī)模急劇擴(kuò)大，中央財(cái)政的債務(wù)存度、財(cái)政赤字率、負(fù)債率及償債率等迅速提高，已經(jīng)接近或超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線，中央財(cái)政的壓力越來(lái)越大?！额A(yù)算法》所做出的相應(yīng)規(guī)定，本來(lái)是為了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但在特定的歷史背景下，其實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果卻加大了中央財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。其次，就這種限制性規(guī)定對(duì)地方政府的影響而言，不利于地方政府的財(cái)政調(diào)控能力的發(fā)揮，特別是地方財(cái)政的資源配置功能的發(fā)揮受到極大的限制。由于在既定的財(cái)政體制下，地方政府的收入能力較弱，而受政府職能轉(zhuǎn)變滯后及增支因素的影響，財(cái)政支出卻增長(zhǎng)迅速，地方政府的欠帳越來(lái)越多，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇。地方政府為緩解財(cái)政收支矛盾，在不容許發(fā)債及地方政府不能改變中央與地方財(cái)政分配體制的情況下，只有通過(guò)非規(guī)范的方式取得財(cái)政收入，以滿足財(cái)政支出的需要。就某種意義而言，“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象的泛濫，是特定制度安排下的必然產(chǎn)物。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，地方財(cái)政必須堅(jiān)持收支平衡、略有節(jié)余。而從地方的實(shí)際情況看，由于各種主客觀原因的影響，地方財(cái)政雖然在帳面上基本保持平衡，但隱性赤字、或有潛虧、地方社會(huì)保障支出的欠帳、各級(jí)地方政府擔(dān)保的債務(wù)等，所有這些都構(gòu)成地方財(cái)政的隱性負(fù)債或或有債務(wù)。除此之外，中央轉(zhuǎn)貸給地方的國(guó)債、地方政府向銀行的借款，這些債務(wù)是要由地方來(lái)償還的?？傮w而言，盡管地方政府舉債是《預(yù)算法》的禁止的，但中國(guó)地方政府債務(wù)的宏觀存在已是不爭(zhēng)的事實(shí)，且主要表現(xiàn)為隱性負(fù)債或或有債務(wù)。地方政府債務(wù)的隱性化，使我們?cè)诤饬亢驮u(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往盲目樂觀，對(duì)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠，缺乏充分的認(rèn)識(shí)和重視。

禁止地方政府發(fā)行債務(wù)，不符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。根據(jù)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，允許地方政府舉債，并不必然引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政危機(jī)，反而在某種程度上還可以分解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和化解財(cái)政危機(jī)。從我國(guó)目前地方政府舉措的現(xiàn)實(shí)可行性來(lái)看，地方政府特別是省級(jí)政府作為公共部門，其信譽(yù)不亞于公司、企業(yè)等私人部門，而私人部門舉債已經(jīng)成為我國(guó)目前的一種普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，因而地方政府成為舉債主體并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任應(yīng)是不成問題的。在我國(guó)實(shí)施積極擴(kuò)張的財(cái)政政策的特定歷史背景下，允許地方政府舉債，有利于降低中央財(cái)政債務(wù)依存度，緩解中央財(cái)政壓力，并有利于優(yōu)化不同級(jí)次政府之間的債務(wù)結(jié)構(gòu)。此外，允許地方政府舉債，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)其責(zé)任感，有利于緩解地方財(cái)政支出壓力，并為地方政府提供準(zhǔn)公共商品奠定必要的財(cái)力基礎(chǔ)。自恢復(fù)國(guó)債發(fā)行以來(lái)，我國(guó)的國(guó)債發(fā)行、國(guó)債資金的使用、國(guó)債流通以及國(guó)債償還等主要積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這為地方政府發(fā)行債務(wù)提供了技術(shù)條件。

二、中國(guó)地方政府舉債應(yīng)注意的幾個(gè)問題

根據(jù)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方債實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的具體情況，既要充分發(fā)揮地方債的積極作用，又要注意防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在地方政府舉債方面應(yīng)重點(diǎn)抓好這樣幾個(gè)問題：

1.合理確定和控制地方債的規(guī)模，把握好地方債發(fā)行的度。在地方債發(fā)行方面，西方國(guó)家地方當(dāng)局只能夠經(jīng)過(guò)其管理機(jī)構(gòu)——立法機(jī)關(guān)、議會(huì)等表示同意后才能借款。借款的批準(zhǔn)也經(jīng)常需要經(jīng)過(guò)一些上級(jí)機(jī)構(gòu)的同意。在經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)的過(guò)程中，經(jīng)常要對(duì)許多因素進(jìn)行調(diào)查。如日本地方債的發(fā)行分為證券發(fā)行和證書發(fā)行兩種方式。所謂證券發(fā)行方式，指地方政府通過(guò)發(fā)行債券，由金融機(jī)構(gòu)等認(rèn)購(gòu)而籌措資金的方式。所謂證書借款，指地方政府不發(fā)行債券，而是以借款收據(jù)的形式籌借資金的方式，是地方政府借債的主要方式。日本地方政府可發(fā)行建設(shè)公債，但必須經(jīng)過(guò)本級(jí)地方議會(huì)審批，而且還要受到中央政府《地方債計(jì)劃》的額度和投向限制，報(bào)中央政府（大藏省和自治?。┡鷾?zhǔn)。自治大臣是根據(jù)其與大藏大臣協(xié)商制訂的《地方債計(jì)劃》及地方債審批方針而進(jìn)行審批的。《地方債計(jì)劃》決定每年各事業(yè)類別地方債的發(fā)行額，及認(rèn)購(gòu)資金構(gòu)成計(jì)劃。地方債審批方針在每年度地方債計(jì)劃決定之后確定，其中重點(diǎn)是確定當(dāng)年不批準(zhǔn)發(fā)債地方政府或限制發(fā)債地方政府的名單，確定的依據(jù)一般有：（1）對(duì)于不按時(shí)償還地方債本金、或發(fā)現(xiàn)以通過(guò)明顯不符事實(shí)的申請(qǐng)獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；（2）公債費(fèi)比重（公債費(fèi)占一般財(cái)政支出的比重）在20%以上的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行厚生福利設(shè)施建設(shè)帶來(lái)地方債，30%以上的地方政府不批準(zhǔn)一般事業(yè)債；（3）對(duì)當(dāng)年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進(jìn)行限制；（4）嚴(yán)格限制財(cái)政赤字的地方政府和赤字公營(yíng)企業(yè)發(fā)債等。美國(guó)州地政府債券按期限分為長(zhǎng)期債券和短期債券，其中以長(zhǎng)期債券為主，按擔(dān)保條件又可分為普通債券和收入債券。美國(guó)州地政府債券發(fā)行也有法定限額，但只包括普通債券，收入債券不限額控制。

根據(jù)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，我認(rèn)為首先必須建立衡量和評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的指標(biāo)體系，這套指標(biāo)體系具體包括負(fù)債率、借債率、債務(wù)依存度、償債率等，在設(shè)置上限時(shí)，既要借鑒西方國(guó)家的做法，但更主要的是要切合我國(guó)的實(shí)際。根據(jù)我國(guó)目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，負(fù)債率應(yīng)控制在30%以內(nèi)，借債率應(yīng)控制在3%以內(nèi)，債務(wù)依存度應(yīng)控制在15%以內(nèi)，最多不超過(guò)20%，償債率應(yīng)控制在10%以內(nèi)。其次，根據(jù)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，在政府債務(wù)上限以內(nèi)具體安排債務(wù)發(fā)行規(guī)模，中央政府必須制定財(cái)政年度債務(wù)發(fā)行計(jì)劃，這一計(jì)劃既包括中央政府發(fā)行的國(guó)債，也包括地方政府發(fā)行的地方債。但在該計(jì)劃中，只是對(duì)全國(guó)的地方債總體規(guī)模實(shí)施控制，并不具體規(guī)定每一地區(qū)的實(shí)際債務(wù)發(fā)行規(guī)模。再次，每一地區(qū)可根據(jù)自身的需要和可能，在警戒線和中央政府核定的地方發(fā)行限額以內(nèi)確定一地區(qū)債務(wù)的發(fā)行。有關(guān)地方債的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、地方債資金的運(yùn)用等由地方政府提交同級(jí)人民代表大會(huì)審批，并報(bào)財(cái)政部審查。最后，地方債的發(fā)行權(quán)限由省級(jí)人民政府行使，省級(jí)以下人民政府不充當(dāng)舉債主體。做出這樣的規(guī)定，主要是防止在地方債發(fā)行初期，如果舉債主體過(guò)多可能導(dǎo)致地方債發(fā)行規(guī)模失控的局面。

2.強(qiáng)化地方債務(wù)資金運(yùn)用過(guò)程的管理與監(jiān)控，提高地方債務(wù)資金使用效益。西方國(guó)家地方當(dāng)局舉債一般都規(guī)定有明確的用途，從地方債收入的使用來(lái)看，可歸結(jié)為這樣幾個(gè)方面：為了彌補(bǔ)短期現(xiàn)金虧空；為了彌補(bǔ)在年度預(yù)算中由于詳細(xì)業(yè)務(wù)開支和債務(wù)費(fèi)所造成的赤字；為了購(gòu)買具有中期壽命的工廠和設(shè)備；為了籌措資金以投資到可望獲得收益的項(xiàng)目；為了支付無(wú)限期的資本開發(fā)所需要的款項(xiàng)。就日本地方債而言，根據(jù)日本《地方財(cái)政法》的規(guī)定，地方債的主要運(yùn)用范圍包括：地方道路建設(shè)和地區(qū)開發(fā)、義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)、公營(yíng)住宅建設(shè)、購(gòu)置公共用地及其它公用事業(yè)。地方公營(yíng)企業(yè)債的使用相對(duì)集中，主要用于下水道、自來(lái)水和交通設(shè)施建設(shè)等方面。美國(guó)州及地方政府的普通債券不規(guī)定具體用途，但收入債券必須用于有收益的項(xiàng)目。一般而言，中央政府舉債具有明顯的宏觀調(diào)控動(dòng)機(jī)，與國(guó)家在特定時(shí)期的宏觀經(jīng)濟(jì)政策有著密切的關(guān)系，而地方政府在這方面則不明顯。因而中央政府債務(wù)收入既可用于有經(jīng)濟(jì)收益的投資項(xiàng)目，也可用于只有社會(huì)效益而沒有經(jīng)濟(jì)效益的財(cái)政支出項(xiàng)目。而就地方政府債務(wù)收入而言，則一般只有用于具有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，但在地方債務(wù)收入的使用方面，必須兼顧社會(huì)效益。

就我國(guó)地方債務(wù)資金的運(yùn)用而言，要正確處理好地方債務(wù)資金投向和私人部門資金投向之間的關(guān)系，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須堅(jiān)持市場(chǎng)第一、政府第二的原則，地方的債務(wù)資金應(yīng)重點(diǎn)投向既具有社會(huì)效益、又具有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，但這些投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大、私人部門不愿投資，或所需資金太多，私人部門無(wú)能力承擔(dān)。地方政府債務(wù)資金投向的安排不是排擠私人部門投資，同私人部門爭(zhēng)利，而是彌補(bǔ)私人部門資金投入不足的缺陷。地方政府在具體確定債務(wù)資金投向時(shí)，應(yīng)把本地區(qū)的資源優(yōu)化配置放在優(yōu)先考慮的位置，對(duì)每一投資項(xiàng)目事先都必須進(jìn)行可行性分析和論證，防止投資的盲目性，盡可能杜絕因投資決策失誤而導(dǎo)致的損失。要建立地方債資金投資責(zé)任制，從投資決策到債務(wù)資金具體運(yùn)用的全過(guò)程明確責(zé)任和責(zé)任人，建立必要的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。在地方政府提交本級(jí)人民代表大會(huì)審批的復(fù)式預(yù)算中，必須明確債務(wù)收入的投向和數(shù)量，做到專項(xiàng)專用，建立地方債務(wù)收入投資項(xiàng)目的預(yù)算、決算和財(cái)務(wù)報(bào)表監(jiān)督制度，以及投資效益評(píng)估制度。要把對(duì)地方債務(wù)資金運(yùn)用全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后考證有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把專業(yè)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

3.強(qiáng)化地方債務(wù)償還過(guò)程的管理，確保到期債務(wù)的及時(shí)償付。西方國(guó)家地方債的還本付息一般主要依賴于基本建設(shè)工程的收益，此外，稅收及其他收入也是還本付息的資金來(lái)源。如美國(guó)州地政府普通債券以州地政府的稅收及其他收入擔(dān)保。在美國(guó)州地政府發(fā)行的債券中，絕大部分為收入債券，因而特定基本建設(shè)工程的收益成為美國(guó)州地政府債務(wù)還本付息的主要資金來(lái)源。

地方債務(wù)是地方政府為滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要，在稅收等無(wú)償性收入不足時(shí)，按照信用原則及有關(guān)法律規(guī)定向社會(huì)發(fā)行的債券或借款。地方債務(wù)收入是一種暫借性的有償收入，作為地方政府而言，只是暫時(shí)取得了這筆收入的使用權(quán)，而沒有取得收入的所有權(quán)。因而，地方政府必須就取得這筆收入的使用權(quán)承擔(dān)相應(yīng)的還本付息的義務(wù)。雖然地方政府舉債在我國(guó)仍為《預(yù)算法》所限制，但在對(duì)這一問題進(jìn)行前瞻性研究時(shí)，必須考慮地方債務(wù)的償還問題。在地方債務(wù)的償還方面，建議還本支出與付息支出分開，付息支出納入地方經(jīng)常性預(yù)算，通過(guò)稅收等無(wú)償性收入予以償還。這樣做可增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的透明度，有利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促使經(jīng)常性支出內(nèi)容的合理化，同時(shí)也便于對(duì)地方債償還的管理。對(duì)地方債本金可以通過(guò)地方債務(wù)資金投資項(xiàng)目所取得的收益加以償還，也可考慮建立償債基金予以償還，或通過(guò)舉新債還舊債的途徑予以償還。在地方債務(wù)償還方式方面，可以在債務(wù)到期時(shí)一次性還本付息，也可以分次付息、一次還本，或采取分次付息、分次還本，還可選擇各種償還方式交替進(jìn)行，以滿足各種不同投資者的需要，增強(qiáng)地方債的吸引力，并可分散地方債的償還時(shí)間，緩解因債務(wù)償還時(shí)間過(guò)于集中而帶來(lái)的還債壓力。

地方政府舉債在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已有久遠(yuǎn)的歷史，而在我國(guó)到現(xiàn)在還受到《預(yù)算法》的嚴(yán)格限制。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，現(xiàn)行預(yù)算所做出的相關(guān)限制性規(guī)定有必要進(jìn)行相應(yīng)的修改和調(diào)整，地方公債作為新興事物將活躍在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上。