地方債券

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關鍵詞」地方債券奧運

「正文」

一、問題的提出

北京奧組委出示的一份《奧運行動規(guī)劃》中顯示，2008年奧運“要堅持以市場化籌資為主的原則”。在這樣的思路下，涵蓋在“奧運經(jīng)濟”里的很多項目被投資者踏破了門檻，但類似國家體育館這樣的體育場館建設就幾乎乏人問津。原因很簡單，投資額度大、收回成本時間漫長，這在全世界都是一個難題。在此背景下，有學者提出了奧運市政債券方案，由北京市政府為發(fā)債主體，以政府稅收對債券進行擔保，債券還本付息的絕大部分資金由政府稅收負擔。但我國《預算法》第28條明文規(guī)定：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，所以，到現(xiàn)在為止，地方債券市場在我國基本上還是一片空白。

盡管奧運債券“沖擊”地方市政債券已經(jīng)失敗，但業(yè)界對市政債券的期望卻越來越強烈：“發(fā)行市政債券是加快地方基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展的需要，尤其是當前加快我國城市化建設進程以及促進各專項事業(yè)發(fā)展的需要”。

二、目前我國地方債券的基本情況

地方債券是地方政府債券的簡稱，是一個與中央政府債券（國債）相對應的概念，亦稱地方公債。它是地方政府根據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和資金短缺程度，在承擔還本付息責任的基礎上，向社會公眾發(fā)行的債務憑證。

盡管到現(xiàn)在為止我國還沒有地方債券市場，但這并不意味著我們不需要這一市場。從實際情況來看，有幾個方面的事實值得注意：其一是中央財政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方，用于地方項目建設，比如1998年中央財政發(fā)行的1000億元專項國債資金中，就有500億元轉(zhuǎn)貸給地方；1999年，中央財政又安排300億元轉(zhuǎn)貸給地方。其實這也就是中央政府替地方政府發(fā)行債券。其二是目前大量存在的、也是政策所允許并根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔保的債務。此外，盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債，但客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系，并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務融資行為，比如地方政府以各種名義、各種名目成立公司、建立基金甚至采取行政攤派的方式籌集資金等。前文提及的奧運債券，盡管金融創(chuàng)新的目標沒有實現(xiàn)，但奧運債券已經(jīng)得到批準。3月，首期20億元奧運工程企業(yè)債券的發(fā)行獲得市政府和國家計委批準的消息在媒體上公布。最終該債券由國資公司發(fā)行。這也可以看作準地方債券。

地方政府有通過發(fā)行債券籌集建設資金的迫切需要，甚至非常強烈的需求。允許地方政府發(fā)行債券，積極培育和發(fā)展地方債券市場，不僅可以有效地為地方基礎設施建設和其他公共事業(yè)發(fā)展融通資金，促進地方經(jīng)濟的迅速發(fā)展，從而保持整體經(jīng)濟健康、持續(xù)地發(fā)展，而且能夠在相當程度上減輕中央政府國債發(fā)行的壓力，同時還為健全和完善我國的資本市場特別是債券市場體系創(chuàng)造了條件。

我國城市基礎設施建設資金主要來自中央和地方財政、商業(yè)銀行以及資本市場，但其實無論中央財政還是地方財政，增加對基礎設施建設的投入都存在相當大的困難，而商業(yè)銀行對市政項目提供貸款也有資金來源多是短期存款、長期貸款比重不可能過高等諸多局限性。這些約束條件都使得地方政府對發(fā)行債券籌集資金有著強烈的需求和渴望。

同時，很多學者認為，中國地方債券市場的開放已經(jīng)具備較好的外部市場環(huán)境，比如在發(fā)行技術方面，中國已有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗；各投資銀行、信用評級機構、會計審計等市場中介機構，也能夠為地方債券的發(fā)行、承銷、評級、流通轉(zhuǎn)讓提供全方位的服務，同時，中國保險市場的不斷擴大和保險體系的逐步完善，也為轉(zhuǎn)移地方政府的發(fā)債風險、提高廣大投資者對地方債券的信任度，從而增加債券的流通性提供了保險保障。

三、政府的擔憂

在國外，尤其是一些經(jīng)濟發(fā)達國家，如美國、日本等，地方債券（美國稱市政債券，由州和地方政府及其下設機構和特別行政區(qū)發(fā)行）市場十分發(fā)達，已經(jīng)成為債券市場的一個重要組成部分。地方政府不僅可就一般目的（可以是所有合法的政府開支）發(fā)行地方債券，而且可就特定目的，如建造學?；蛳来髽堑龋l(fā)行地方債券；地方債券可以由政府的一般征稅權力來擔保，并以稅收償還（稱之為一般債務債券），也可以由某些政府事業(yè)的收入來擔保，包括以市政供水系統(tǒng)的收入來償付、以市政供電系統(tǒng)的收入來償付、以市政下水道系統(tǒng)的收入來償付等（稱之為收入債券）。但在我國現(xiàn)存體制下發(fā)行地方債券還有很多問題。

地方政府的約束力是最值得重視的軟肋。在中國逐步實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府的自我約束力也不夠強，有著無限擴大支出的偏好和沖動，決策責任機制的不健全和法律約束的缺位是誘發(fā)這種不良現(xiàn)象的重要原因。中央政府最擔心的是，它對于地方政府也缺乏制裁的措施，對于欠債不還的地方政府，中央政府只能在轉(zhuǎn)移支付上做文章，但地方政府又可借此推卸提供公共服務的義務，最終受損的是中央政府。

在現(xiàn)在的體制下，讓地方財政承擔責任也有問題。中國不是聯(lián)邦制，而是單一制國家，地方政府是對上負責，無法約束地方政府的錢如何使用。錢還不了，最終要由納稅人承擔，這并不公平。但除了讓地方財政承擔責任，目前似乎沒有更好的策略，否則只能是不讓地方政府發(fā)債。

如何妥善處理地方政府公債與國債在發(fā)行時間、利率、稅收政策等方面的關系，也是值得深入研究的。“地方公債與中央國債應該是相互聯(lián)系、相互補充的，但有時也會出現(xiàn)矛盾，”一定時期內(nèi)社會閑置資金是有限的，如果不從制度上明確兩者的協(xié)調(diào)關系，很有可能在債券發(fā)行時出現(xiàn)搶時間、搶市場、相互攀比利率等矛盾。

另一個實際問題是，雖然地方政府發(fā)債權總體上是屬于對地方財政的一種‘錦上添花’政策，即促進有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)更好、更快地發(fā)展經(jīng)濟，但卻不太具有公平分配和調(diào)節(jié)差距的功能。從地方債券發(fā)行的條件來看，目前只有部分經(jīng)濟狀況較好的大中城市和東部沿海開放城市才具有資格，而那些西部地區(qū)，無論是財政收入還是具體公共項目收入和公用事業(yè)收入，都不具有穩(wěn)定的前景，不符合地方債發(fā)行應具備的基本條件。地方債券發(fā)行導致的資金跨地區(qū)流動也會進一步擴大地區(qū)間差距。

總之，結(jié)合我國的具體國情，發(fā)展我國的地方債券市場，有許多問題迫切需要研究。其中的重點是：（1）有關地方債券發(fā)行的法規(guī)、政策框架；（2）地方債券的管理體制和制度（管理機構、發(fā)行方式、發(fā)行程序、發(fā)行規(guī)模、限制條件、交易過程等）；（3）地方債券籌集資金及使用的有效約束與監(jiān)督；（4）與相關市場（如國債市場、企業(yè)債券市場、股票市場、銀行信貸市場等）的銜接與協(xié)調(diào)；（5）市場環(huán)境的改善、金融中介機構（投資銀行、信用評級機構等）的發(fā)展；（6）地方債券市場的風險識別及防范對策。