地方財政風(fēng)險成因管理

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地方財政風(fēng)險即指由于地方財政運(yùn)行過程中各種因素引發(fā)的財政收支矛盾激化，進(jìn)而使地方財政平衡運(yùn)行遭到破壞的可能性，是社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險在財政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，表現(xiàn)為各種顯性和隱性風(fēng)險，包括收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、制度風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等。作為風(fēng)險的一個特定領(lǐng)域，地方財政風(fēng)險具有客觀性和普遍性。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，地方財政風(fēng)險逐步顯現(xiàn)，探究其原因，增強(qiáng)防范意識，對保障地方財政平穩(wěn)運(yùn)行有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國地方財政風(fēng)險的成因分析

地方財政風(fēng)險的形成，既有體制方面的原因，又有管理方面的因素，此外，經(jīng)濟(jì)制約和人為原因也對其產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

（一）不合理的財政分配體制

1994年的財稅體制改革初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財稅體制基本框架，但改革后的財稅體制帶有過渡性的色彩，地方財政工作仍然面臨許多問題和困難，省級以下財政的建設(shè)一直比較落后，地方財政風(fēng)險問題日益突出，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.地方財政收入風(fēng)險

首先，分稅制改革的出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。增值稅的75%上劃中央，增收的大部分收入也歸中央掌握，而地方稅收大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，地方財政的增收受到了限制。其次，財權(quán)財力分散、稅收流失嚴(yán)重，從而大大削弱了地方財政實力。某些地方部門為局部利益而設(shè)的收費(fèi)項目繁多，費(fèi)擠稅現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算外資金規(guī)模日益膨脹，分散了地方政府財力：過多的稅收優(yōu)惠政策，隨意減免稅收，大量隱性收入以及偷逃騙稅等不法行為所導(dǎo)致的稅收流失，更使地方財政捉襟見肘，難以為繼。另外，在地方預(yù)算自求平衡的約束下，寅吃卯糧、買賣稅款、撥款空轉(zhuǎn)等也給地方財政收入帶來了未來風(fēng)險。

2.地方財政支出風(fēng)險

一是地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理，“越位”與“缺位”并存。近年來，地方行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的經(jīng)費(fèi)支出急劇增長，使財政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了財政職能的充分發(fā)揮，有相當(dāng)部分地方財政已經(jīng)成為“吃飯財政”，這一現(xiàn)象在縣、鄉(xiāng)兩級財政尤為突出。同時，一些本應(yīng)該由地方財政負(fù)責(zé)支出的項目卻無法得到充足的資金，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、社會保障等等。二是財政支出呈剛性增長，資金供給不足。雖然各級地方財政年年都要編制預(yù)算，但在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)了很多問題：預(yù)算編制不夠細(xì)致，支出基數(shù)不斷上升難以下調(diào)，隨意追加預(yù)算等。此外，國家制定并實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應(yīng)的配套資金。為此，地方財政支出增長呈現(xiàn)出明顯的剛性，地方財政自給率嚴(yán)重不足。三是財政支出的效益不高，加入了地方財政支出的風(fēng)險。地方政府支出的建設(shè)項目通常是建設(shè)周期長、經(jīng)濟(jì)效益較低、風(fēng)險系數(shù)較大的公共教育、交通安全、環(huán)境保護(hù)等地方基礎(chǔ)設(shè)施項目，一些政府部門僅把目光局限于爭預(yù)算、爭資金、上項目，缺乏對項目資金的管理和監(jiān)督，缺乏對財政支出效益的評估考核，粗放式的財政支出管理導(dǎo)致財政支出項目效益低下。

（二）滯后的財政管理理念

地方財政風(fēng)險是可以預(yù)測與控制的，前提是確立科學(xué)的管理思想，符合與時俱進(jìn)的時代要求。傳統(tǒng)的財政管理思想產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)之下，有很強(qiáng)的慣性，滯后于市場經(jīng)濟(jì)的要求，主要表現(xiàn)在：

1.計劃經(jīng)濟(jì)下形成的注重對微觀主體直接管理的財政理念與市場經(jīng)濟(jì)要求的以間接管理為主的體制相悖。計劃經(jīng)濟(jì)下，財政幾乎包攬全社會一切收支活動，通過制定指標(biāo)編制計劃分配財政資金成為財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的惟一手段，對微觀主體、微觀事務(wù)直接管理，宏觀調(diào)控的意識薄弱。而市場經(jīng)濟(jì)條件下是以通過稅收、利息、補(bǔ)貼、國債等各種經(jīng)濟(jì)杠桿和政策手段為主間接管理調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，舊思想觀念轉(zhuǎn)變的遲緩表現(xiàn)為對地方財政潛在風(fēng)險缺乏敏銳性認(rèn)識，一旦風(fēng)險出現(xiàn)，缺乏應(yīng)對手段與措施，風(fēng)險承受能力較弱。

2.計劃經(jīng)濟(jì)下形成的忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律的財政理念與市場經(jīng)濟(jì)下尊重客觀規(guī)律、科學(xué)決策的要求不相一致。計劃經(jīng)濟(jì)下，政府的指令計劃高于一切，政府是惟一的投資主體，由此形成的財政理念往往忽視經(jīng)濟(jì)效益，不發(fā)揮供求關(guān)系與價值規(guī)律作用。而市場經(jīng)濟(jì)的理念則在尊重與自覺利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)與民主的決策，能夠自覺依據(jù)市場參數(shù)進(jìn)行科學(xué)定性定量分析與預(yù)測，根據(jù)自身風(fēng)險承受能力決定其財政收支規(guī)模、融資期限、結(jié)構(gòu)，從而減弱或消除財政風(fēng)險對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損害程度。

3.計劃經(jīng)濟(jì)下形成的就財政論財政的財政理念與市場經(jīng)濟(jì)下財政所占有的重要的宏觀調(diào)控地位不相一致。在計劃經(jīng)濟(jì)下，財政是政府經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的執(zhí)行者和供給者，主要從事埋頭算賬，收支管理，就財論財，研究宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的意識薄弱。而按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，需要從根本上轉(zhuǎn)換財政職能，強(qiáng)化財政的宏觀調(diào)控職能，要站在經(jīng)濟(jì)社會全局的層次考慮問題，使財政成為名符其實的資源配置方式，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，不斷完善風(fēng)險管理機(jī)制，以利于分散和化解各種財政風(fēng)險。

（三）低下的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)增幅下滑，財源不足，是制約地方尤其是縣鄉(xiāng)財政收入持續(xù)快速增長的根本原因.我國的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)近幾年雖有發(fā)展，但工業(yè)基礎(chǔ)仍然極其脆弱，效益低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有調(diào)整，但不太明顯。特別是貧困地區(qū)目前仍是以農(nóng)業(yè)稅為主要財源，不但抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的能力低，而且國家一旦調(diào)整宏觀政策，市場稍有波動，經(jīng)濟(jì)和財政就受到較大沖擊。

二、地方財政風(fēng)險的防范與化解

1.進(jìn)一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風(fēng)險

進(jìn)一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風(fēng)險應(yīng)從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸中央政府，哪些事權(quán)劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府應(yīng)按照受益與付費(fèi)相對稱的原則，積極配合、主動協(xié)調(diào)以實現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權(quán)劃分。二是合理劃分中央與地方政府間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力度不足，為此，有必要建立、完善地方稅體系，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強(qiáng)地方以自身相對獨(dú)立的財力來防范財政風(fēng)險的能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財政風(fēng)險而言，我國當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)在兩個方面加以完善。第一，加大對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風(fēng)險更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度的同時，應(yīng)當(dāng)充分考慮這些地區(qū)的財政運(yùn)行狀況，實行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，加入中央專項撥款力度。第二，省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強(qiáng)和完善。要加大省級轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的健康發(fā)展。

2.調(diào)整和優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府公共支出管理

按照市場經(jīng)濟(jì)和公共財政的要求，優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，地方公共財政支出體系是有效防范和化解地方財政風(fēng)險的關(guān)鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財政支出的范圍。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)財政職能的客觀要求，地方財政應(yīng)有“進(jìn)”有“退”，有所為有所不為，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經(jīng)營領(lǐng)域，加大公共需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)。地方財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是在保證國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財政支出預(yù)算體制。要嚴(yán)格按照地方政府職能范圍確定預(yù)算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，延長預(yù)算編制時間，細(xì)化預(yù)算編制項目并加強(qiáng)預(yù)算論證：同時嘗試開展部門預(yù)算，改變財政資金按性質(zhì)歸口管理的作法，將各類不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。第四，推進(jìn)政府采購制度改革，加快實施國庫集中收付制度。逐步擴(kuò)大采購范圍，加強(qiáng)采購的規(guī)范化建設(shè)，提高政府資金使用效益，確保政府采購的規(guī)范運(yùn)行；改革財政資金繳撥方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。

3.拓寬理財思路，大力支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從根本上化解地方財政風(fēng)險，還是要靠發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)財源，壯大財政實力。（1）要改變財政資金投入方式和管理方式。注重發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用和乘數(shù)效應(yīng)，更多地運(yùn)用財政貼息、專項補(bǔ)助、資金配套、股份合作等形式，引導(dǎo)銀行信貸資金和集體、農(nóng)民等社會資金對財源建設(shè)的投入，使企業(yè)、集體、農(nóng)民成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和財源建設(shè)的主體。在資金管理方面，要建立專家評估制度，對每個項目由專家進(jìn)行充分的論證和評估，控制項目風(fēng)險；建立競爭機(jī)制和風(fēng)險約束機(jī)制，對財源建設(shè)項目實行公開招標(biāo)、投標(biāo)制度和政府采購制度等：建立嚴(yán)格的經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對財源建設(shè)資金的跟蹤問效和監(jiān)督檢查，確保財源建設(shè)資金預(yù)期效益的實現(xiàn)。（2）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，壯大、培植、培育新型財源。地方政府要充分利用和開發(fā)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、特色農(nóng)業(yè)，擺脫單純賣原料或粗加工產(chǎn)品的局限，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值，壯大農(nóng)業(yè)財源；加強(qiáng)企業(yè)管理，進(jìn)一步放寬政策，逐步建立推進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的政策機(jī)制，提高產(chǎn)品的科技質(zhì)量，重點(diǎn)開發(fā)具有地方特色的拳頭產(chǎn)品，培植工業(yè)主體財源：要積極支持旅游、信息、技術(shù)、服務(wù)、運(yùn)輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力提高第三產(chǎn)業(yè)比重，培育新型財源。

4.增強(qiáng)各級財政風(fēng)險意識，建立財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

提高各級政府的財政風(fēng)險意識，預(yù)先估計財政風(fēng)險程度，做好防范規(guī)避風(fēng)險的準(zhǔn)備，是財政工作由被動變主動的基本前提，是建立穩(wěn)固平衡和強(qiáng)大的地方財政的重要保證。為此，要加強(qiáng)財政風(fēng)險意識，增強(qiáng)防范規(guī)避地方財政風(fēng)險的緊迫感和責(zé)任感。根據(jù)我國地方政府財政運(yùn)行的現(xiàn)狀，建立一套相對完備的監(jiān)控指標(biāo)體系，準(zhǔn)確地反映地方財政風(fēng)險程度和未來發(fā)展變化趨勢，對地方財政風(fēng)險狀況做出及時的預(yù)測。地方財政風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)可以包括地方財政自給、債務(wù)依存度、償債、內(nèi)外債比率、地方財政可用財力比例等，相應(yīng)設(shè)定風(fēng)險指標(biāo)控制范圍，劃分地方財政風(fēng)險信號類別。

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