農(nóng)村食品藥品監(jiān)管

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摘要：新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，為食品藥品安全管理工作帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，但也承擔(dān)著前所未有的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村，不增加人員、編制、經(jīng)費(fèi)的前提條件下如何科學(xué)構(gòu)建其食品藥品監(jiān)管體制，一是要法定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)部分食品藥品安全管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品安全監(jiān)管主體；二是推動(dòng)中介組織和信用體系構(gòu)建，實(shí)行分類分級(jí)監(jiān)管；四是完善農(nóng)村食品藥品安全管理法規(guī)體系和考核體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能中介組織和信用體系分級(jí)分類管理法規(guī)和考核體系

食品藥品監(jiān)管部門在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)整了部分職能，并在此基礎(chǔ)上增加了食品衛(wèi)生許可、餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管職能，這為食品藥品監(jiān)管工作帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。中共十七大報(bào)告中加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府、藥品供應(yīng)保障體系、建立國家基本藥物制度、保證群眾基本用藥、確保食品藥品安全等關(guān)鍵詞使我們感覺到食品藥品監(jiān)管工作的重大責(zé)任。

食品藥品監(jiān)管工作的重點(diǎn)在農(nóng)村、難點(diǎn)也在農(nóng)村。面對(duì)廣闊的農(nóng)村，如何著力解決因交通不便、管理相對(duì)人素質(zhì)不高、監(jiān)管面廣、信息不暢、信息員和協(xié)管員協(xié)作效能低下、監(jiān)管力量不足、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)大、成本高等因素帶來的監(jiān)管難題？作為食品藥品監(jiān)管部門，加強(qiáng)對(duì)全國9億多人口廣闊農(nóng)村食品藥品監(jiān)管，徹底確保偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品安全，則承擔(dān)著前所未有的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，也是現(xiàn)實(shí)中急待解決的艱難課題。因此，筆者想就構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制方面作一淺探。

一、構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制，就是要構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)總責(zé)的監(jiān)管體制。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第十條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)品安全監(jiān)督管理納入政府工作考核目標(biāo)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督管理工作，建立健全監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)、監(jiān)督；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮產(chǎn)品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，依法組織查處產(chǎn)品安全事故；建立監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)各監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)議、考核。質(zhì)檢、工商和藥品等監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在所在地同級(jí)人民政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，依法做好產(chǎn)品安全監(jiān)督管理工作。

在管理方式上不管垂直與否的區(qū)縣級(jí)食品藥品主管部門都是區(qū)縣一級(jí)政府的組成部門，作為監(jiān)管主體具體承擔(dān)著全區(qū)縣人民群眾飲食用藥安全的責(zé)任。

過去以來，各區(qū)縣食品藥品監(jiān)管部門在構(gòu)建農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制上做了大量的探索。有些地方聘請(qǐng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室工作人員為監(jiān)督員、協(xié)管員和信息員，完善了監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成員單位參與的食品藥品管理體制；值得一提的是有些地方還建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)或其政府機(jī)關(guān)個(gè)別工作人員為專干的監(jiān)管隊(duì)伍，這為推動(dòng)廣闊農(nóng)村食品藥品監(jiān)管工作邁出了十分可貴的一步，但很尷尬的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室都是食品藥品安全工作的被監(jiān)管對(duì)象、加之無運(yùn)行資金支持，其組建起來的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)際作用有待商榷。以政府為主導(dǎo)或個(gè)別政府機(jī)關(guān)工作人員為專干的監(jiān)管隊(duì)伍也因政府部門對(duì)自身職能定位不準(zhǔn)和認(rèn)識(shí)不夠清楚，使監(jiān)管工作流于形式；同時(shí)這項(xiàng)工作也只僅僅政府個(gè)別工作人員參與，加之又對(duì)其工作成效的考核未真正落到實(shí)處，因此，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的食品藥品安全工作還沒有形成組織合力，食品藥品安全監(jiān)管工作協(xié)管成效也就沒達(dá)到主管部門的預(yù)期效果。

隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，無論是各級(jí)黨委政府，還是各級(jí)食品藥品監(jiān)管工作主管部門都應(yīng)該強(qiáng)烈意識(shí)到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是最基層政權(quán)組織，是各級(jí)政府的合法組成部分，強(qiáng)化基層政權(quán)組織社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條對(duì)其規(guī)定的法定職責(zé)，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀要求，這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域沒有具體主管機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提條件下，就理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)工作的具體職能。

二、構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制，還需各監(jiān)管主體解放思想，合理定位自身職能，真正落實(shí)自身責(zé)任。

上海市奉賢區(qū)從2006年4月以來，就進(jìn)行了大膽探索和創(chuàng)新，在其區(qū)轄8個(gè)鎮(zhèn)級(jí)人民政府的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案上，將“負(fù)責(zé)做好轄區(qū)內(nèi)的食品藥品安全工作”明確寫入鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)和保障管理科（該政府的一個(gè)具體科室）的工作職能。從制度上保證了基層食品安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在人員、編制、培訓(xùn)、制度、職責(zé)、管理、經(jīng)費(fèi)、考核等方面的落實(shí)①。

湖南省張家界市食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)根據(jù)當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管現(xiàn)狀，在當(dāng)?shù)卣髀毮懿块T的大力支持下完善了監(jiān)管責(zé)任體系，建立了依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主要責(zé)任主體的食品藥品監(jiān)管體制，在對(duì)其監(jiān)管任務(wù)進(jìn)行精細(xì)分解的基礎(chǔ)上聘請(qǐng)和培訓(xùn)了部分食品藥品監(jiān)督信息員、協(xié)管員，構(gòu)建了相對(duì)較完善的食品藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了對(duì)本轄區(qū)實(shí)行行政村食品藥品安全工作分片包干，落實(shí)責(zé)任，市、區(qū)縣兩級(jí)食品藥品安全委員會(huì)辦公室平時(shí)抓督查、年底抓考核，次年年初抓表彰和總結(jié)的措施。使偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品安全監(jiān)管工作得到了落實(shí)，初步形成了偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管工作平時(shí)有人抓、有人管的良好局面②。

上海奉賢區(qū)和張家界市食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的可貴之處就是做到了把最基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的食品藥品監(jiān)管工作的基本職能限定為基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）人民政府的職能之一，從其職能配置、人員、編制、培訓(xùn)、制度、職責(zé)、管理、經(jīng)費(fèi)、考核等方面得到了真正落實(shí)；可貴之處就是沒有在政府外增加機(jī)構(gòu)、人員、編制、經(jīng)費(fèi)，大大提高了基層政府的工作效率，同時(shí)也為基層政府的職能定位找準(zhǔn)了方向。

結(jié)合上述兩地經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制，就需各監(jiān)管主體解放思想，在合理定位自身職能基礎(chǔ)上，各自理清和落實(shí)自身責(zé)任。區(qū)縣級(jí)食品藥品主管部門應(yīng)站在確保農(nóng)村食品藥品安全的高度做到放權(quán)讓利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府對(duì)食品藥品安全管理工作理應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)。

區(qū)縣級(jí)食品藥品主管部門就是要把職能主要落實(shí)在本轄區(qū)較大影響食品藥品安全事故案件的查處和規(guī)模較大生產(chǎn)經(jīng)營使用單位的日常監(jiān)督管理及各生產(chǎn)經(jīng)營使用單位許可上來，落實(shí)到監(jiān)督指導(dǎo)下一級(jí)監(jiān)管部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府）日常工作上來，主要承擔(dān)著各生產(chǎn)經(jīng)營使用單位許可、較大影響食品藥品安全事故查處、較大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營使用單位的日常監(jiān)督管理、食品藥品安全信息監(jiān)測，分析與預(yù)測、辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)食品藥品案件的法制審核、轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營使用單位人員素質(zhì)、基層監(jiān)管員和信息員素質(zhì)提升培訓(xùn)工作等職能。;

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府要把食品藥品監(jiān)管職能落實(shí)到協(xié)助配合好區(qū)縣級(jí)食品藥品主管部門工作上來，承擔(dān)本轄區(qū)規(guī)模較小生產(chǎn)經(jīng)營使用單位的日常監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)低級(jí)別、帶共性、專業(yè)性弱的執(zhí)法任務(wù)，如不規(guī)范和超范圍生產(chǎn)經(jīng)營使用、非法渠道采購、過期失效食品藥品的查處等，還承擔(dān)著本轄區(qū)食品藥品安全信息的監(jiān)測和報(bào)送、食品藥品安全知識(shí)宣傳的職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府圍繞自身承擔(dān)的食品藥品監(jiān)管職能，在上一級(jí)主管部門的指導(dǎo)下，在完善相應(yīng)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上構(gòu)建以專職人員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府包村干部為監(jiān)管成員，以村級(jí)自治組織主要負(fù)責(zé)人為信息員的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

三、構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制，需構(gòu)建誠信體系，完善中介組織建設(shè)，提倡行業(yè)自律，分類分級(jí)管理。

中介組織，是指那些介于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)與經(jīng)營之間、個(gè)人與單位之間，為市場主體提供信息咨詢、培訓(xùn)、經(jīng)紀(jì)、法律等各種服務(wù)，并且為各類市場主體從事協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)、評(píng)估、檢驗(yàn)、仲裁等活動(dòng)的機(jī)構(gòu)或組織③。

在偏遠(yuǎn)農(nóng)村大力推行食品藥品中介組織建設(shè)，目的就是兩個(gè)，一是運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)為其提供公益性服務(wù)，通過積極宣傳和幫扶、個(gè)別指導(dǎo)與支持、科學(xué)引導(dǎo)與規(guī)范等辦法為食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者提供法律法規(guī)支持、生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)支持、市場供需信息支持、生產(chǎn)經(jīng)營者優(yōu)質(zhì)購銷支持，推動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)范化生產(chǎn)經(jīng)營；二是為自身所代表的特定的利益群體服務(wù)，通過集中反映基層民意、科學(xué)解決基層矛盾、政企關(guān)系積極再造等思維模式維護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營者合法權(quán)益，在社會(huì)上承擔(dān)起聯(lián)系政府與企業(yè)之間橋梁和紐帶的作用，并通過這些服務(wù)使其自身也獲得發(fā)展。

食品藥品監(jiān)管部門采取把中介組織納入其監(jiān)管范圍的辦法，以“中介組織參與”這種獨(dú)特的溝通方式與千家萬戶生產(chǎn)經(jīng)營者取得聯(lián)系，通過中介組織來貫徹行政機(jī)關(guān)的管理意志，協(xié)調(diào)行政組織與生產(chǎn)經(jīng)營者之間的監(jiān)管關(guān)系，以此進(jìn)一步明確生產(chǎn)經(jīng)營者在食品藥品監(jiān)管工作中應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任、道德責(zé)任以及法律義務(wù)。

在信用體系的構(gòu)建領(lǐng)域，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)自治組織引導(dǎo)中介組織在對(duì)市場這一塊的誠信經(jīng)營（包括技術(shù)含量、公平競爭、誠實(shí)守信、不欺不騙、優(yōu)良服務(wù)等）進(jìn)行考量之外，合法經(jīng)營一塊的信用體系構(gòu)建可以在當(dāng)?shù)卣闹С窒掠蓞^(qū)縣食品藥品主管部門來做，通過建立中介組織與主管部門參與的食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者登記檔案信息系統(tǒng)和食品生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信分類數(shù)據(jù)庫，廣泛收集食品生產(chǎn)經(jīng)營主體準(zhǔn)入信息、食品安全監(jiān)管信息、消費(fèi)者申訴舉報(bào)信息等，完善食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者信用體系構(gòu)建。通過監(jiān)管對(duì)象自主選擇的不同信用等級(jí)（既實(shí)行不同信用等級(jí)的分級(jí)許可審批。在許可階段通過當(dāng)?shù)亟M織強(qiáng)調(diào)道德因素）結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營過程中構(gòu)建的實(shí)際信用等級(jí)（中介組織和主管部門形成的信用等級(jí)），對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行分類分級(jí)監(jiān)管。

四、構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制，就是要圍繞其相關(guān)職能，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善考核體系。

在偏遠(yuǎn)農(nóng)村鞏固和構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管對(duì)象各負(fù)其責(zé)的農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制，就需要通過法律法規(guī)來科學(xué)界定相關(guān)職能，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治組織有對(duì)食品藥品管理和監(jiān)督的法定義務(wù)，建立和規(guī)范中介組織的運(yùn)作機(jī)制，積極構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品安全信用體系和實(shí)行分級(jí)管理，也要依靠完備和規(guī)范有序的法律制度來支撐。只有通過規(guī)范有序，無縫銜接，多個(gè)監(jiān)督主體多渠道參與，積極全方位發(fā)力，才能做好偏遠(yuǎn)農(nóng)村的食品藥品安全管理工作。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《中華人民共和國食品安全法》都要求把產(chǎn)品安全監(jiān)督管理納入政府工作考核目標(biāo)。這要求區(qū)縣級(jí)人民政府及食品藥品主管部門圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府所承擔(dān)的食品藥品安全職能構(gòu)建相應(yīng)的考核目標(biāo)，由區(qū)縣級(jí)食品藥品主管部門構(gòu)建的監(jiān)督隊(duì)伍推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品安全監(jiān)管考核任務(wù)。

區(qū)縣食品藥品主管部門利用本身所占有的行政資源，采取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品安全分片監(jiān)督的辦法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行駐片監(jiān)督員制度，即以承擔(dān)監(jiān)督任務(wù)的區(qū)縣級(jí)食品藥品主管部門執(zhí)法人員負(fù)責(zé)包片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品安全工作的日常聯(lián)絡(luò)，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能問題和監(jiān)管執(zhí)法當(dāng)中的依法行政問題，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察干部、聘任的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表共同組成監(jiān)督員隊(duì)伍，駐片監(jiān)督員時(shí)刻不定期的，靈活地掌握著各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品藥品安全動(dòng)態(tài)，監(jiān)督考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管工作。

【參考文獻(xiàn)】

①2008年5月出版《中國食品藥品監(jiān)管》第五期《聳立在湘西北的奇景》

②摘自上海政府網(wǎng)，上海要聞2007年11月19日《奉賢區(qū)將食品藥品安全工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能》

③摘自中國網(wǎng)《中國中介組織的作用與職能》