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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

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[關(guān)鍵詞]集體所有制,土地使用權(quán),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最基本的生活保障,農(nóng)村土地制度完善與否,土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展,將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。長(zhǎng)期以來(lái),我過(guò)的農(nóng)村土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,都屬于農(nóng)村集體所有。改革開(kāi)放以來(lái),實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,使農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán){即生產(chǎn)權(quán)}從所有權(quán)中分離出來(lái),曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但隨之也產(chǎn)生了一些矛盾與問(wèn)題,近年來(lái)尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng),許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,越來(lái)越難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化的要求,難以體現(xiàn)規(guī)模效益,搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì),是“三農(nóng)”問(wèn)題中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念解析

土地作為一種生產(chǎn)要素,只有合理流動(dòng),才能提高使用效益,也只有合理流動(dòng)才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì),所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢(shì)。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下,將土地使用權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán)}從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái),轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)營(yíng)者,其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

首先,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權(quán)歸屬,這也是這次立法中爭(zhēng)議最多的問(wèn)題之一。明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán),界定土地使用主體的權(quán)利范圍,使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。產(chǎn)權(quán)就是社會(huì)全體或社會(huì)某一部分人或某個(gè)人擁有全部資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)的所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰,市場(chǎng)機(jī)制就無(wú)法正常運(yùn)作。在現(xiàn)實(shí)生活中,因產(chǎn)權(quán)主體不明、權(quán)利不全,造成土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地收益流失;或因承包權(quán)不穩(wěn)定、使用權(quán)不完全,致使土地流轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題,都與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大[1].為解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,有學(xué)者提出土地私有或干脆收歸國(guó)有[2],但無(wú)論從中國(guó)的或是發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史來(lái)看,這一變動(dòng)將付出巨大的社會(huì)成本。一旦農(nóng)民失去土地,得不到基本的生活醫(yī)療保障,進(jìn)而釀成難以解決的社會(huì)危機(jī)。在集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下,多數(shù)農(nóng)民有最基本的生活保障。因此,我國(guó)的土地流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)的只能是使用權(quán),不能是所有權(quán)。誠(chéng)然,這并不表明目前的體制是沒(méi)有缺陷的,但我個(gè)人認(rèn)為就中國(guó)的國(guó)情和農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀來(lái)看,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制并對(duì)其加以完善更有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積極穩(wěn)妥地向前發(fā)展[3].《物權(quán)法草案二次審議稿》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)審議稿)中繼續(xù)沿用這一制度是較為合理的,為農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了法律依據(jù)。

其次,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還有一個(gè)重要前提就是必須保持農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變。土地是極其寶貴的資源,我國(guó)人多地少,耕地面積極其有限,13億多人口的吃飯問(wèn)題始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事。因此,對(duì)于流轉(zhuǎn)后的土地,必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),決不能挪作它用,否則就有違土地流轉(zhuǎn)的根本目的。上升到生態(tài)保護(hù)的高度上,只有把經(jīng)濟(jì)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)利益結(jié)合起來(lái),才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。遺憾的是,審議稿中卻忽略了這一點(diǎn),這無(wú)疑不利于對(duì)土地資源的保護(hù)。我認(rèn)為物權(quán)立法中一定要對(duì)此加以明確規(guī)定,可以把它規(guī)定為土地經(jīng)營(yíng)著的義務(wù)或者是發(fā)包人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)撤銷(xiāo)事由[4].土地承包在實(shí)踐中稱(chēng)為“責(zé)任田”,責(zé)任田意味著承包人對(duì)土地利用上的權(quán)利與相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任綁在一起。很顯然,審議稿在第十一章土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中針對(duì)經(jīng)營(yíng)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系上存在欠缺。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問(wèn)題

近年來(lái),隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì),反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在江浙一帶以及一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū),土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴(kuò)大,流轉(zhuǎn)形式不斷豐富,它有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),增加了農(nóng)業(yè)投入,拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識(shí)落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場(chǎng)機(jī)制和有效的管理機(jī)構(gòu),加上我國(guó)幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜,東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距大,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足:

第一,土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部,這次審議稿與之前的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》在此觀點(diǎn)上是保持一致的。審議稿第55條第2款規(guī)定:“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包,應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?!笨梢?jiàn),非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性,從而土地承包權(quán)無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?duì)土地資源的合理配置制造了障礙。關(guān)于此點(diǎn),學(xué)術(shù)界普遍存在兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,集體組織成員擁有的土地使用權(quán),具有團(tuán)體內(nèi)部分配的性質(zhì),因此它的轉(zhuǎn)讓對(duì)象通常以本集體成員為限。這種限制,實(shí)際上起著保護(hù)集體土地公有公用的作用;可以保護(hù)集體成員的利益和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,防止出現(xiàn)大范圍的土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)以及隨之而來(lái)的大范圍的人口流動(dòng)[5].另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,有償設(shè)立的農(nóng)地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)蓱?yīng)明確規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓并不得以特約禁止[6].筆者認(rèn)為,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目標(biāo),而應(yīng)轉(zhuǎn)向以效率為中心。目前我國(guó)農(nóng)村中各集體經(jīng)濟(jì)組織之間的生產(chǎn)能力各異,如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局,各地差異將越來(lái)越大,這與共同富裕的目標(biāo)相悖。同時(shí),這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調(diào)節(jié),這不僅將對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響,也會(huì)使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個(gè)個(gè)孤立的小范圍內(nèi),以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),與我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。

第二,土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓來(lái)講,當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意(審議稿第132條)。有學(xué)者將此歸納為“債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”[7].既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì),就應(yīng)賦予承包經(jīng)營(yíng)人完整的土地使用權(quán),土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶(hù)依法享有的權(quán)利,它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶(hù)是流轉(zhuǎn)的主體,土地流轉(zhuǎn)主要是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制,流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶(hù),農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán),這樣才符合私法自治的原則,也促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開(kāi)放性。當(dāng)前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多,正是因?yàn)檫@種對(duì)農(nóng)戶(hù)自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為借口,以所謂“反租倒包”等花樣,以低價(jià)強(qiáng)行“租用”農(nóng)戶(hù)承包地,在流轉(zhuǎn)過(guò)程中與民爭(zhēng)利,或者隨意調(diào)整承包地,分出所謂“口糧田”、“機(jī)動(dòng)田”,變相剝奪農(nóng)戶(hù)土地。再者,如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制下這種限制情有可原的話(huà),那隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,加之農(nóng)村土地稀缺性問(wèn)題的突顯,這種靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當(dāng)前農(nóng)村的普遍現(xiàn)象是外出人口增多,那么這一部分人原來(lái)所承包的土地將無(wú)法由他們自己親自經(jīng)營(yíng),如果不轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的話(huà),勢(shì)必造成資源的浪費(fèi)。而如果這些土地一律由農(nóng)村集體組織來(lái)重新統(tǒng)一安排的話(huà),成本非常大。加之現(xiàn)行法律又在農(nóng)戶(hù)之間的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)上設(shè)置了多重障礙,所以必須加以完善[7].

第三,土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的限制。隨著社會(huì)的發(fā)展,財(cái)產(chǎn)權(quán)已有原來(lái)注重于對(duì)標(biāo)的物的現(xiàn)實(shí)支配的具體權(quán)利,演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r(jià)或獲取融資的價(jià)值權(quán)[8].農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利,應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能,這一點(diǎn)在有關(guān)學(xué)者提出的農(nóng)地他物權(quán)體系中已有包括[9].但我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)(《擔(dān)保法》第34條所列可得抵押的各項(xiàng)權(quán)利中無(wú)農(nóng)村土地承包權(quán)},審議稿中也并未將抵押設(shè)定權(quán)加以明確規(guī)定。農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán),土地收益權(quán)不完整、不清晰,難以形成土地融資市場(chǎng),抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能,限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整忽然規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)展等問(wèn)題,都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān),農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素,也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是有價(jià)值的,其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認(rèn)同[10].既為物權(quán),權(quán)利人享有處分權(quán),則之為抵押純屬自然。當(dāng)然鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)畢竟與國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策息息相關(guān),因此,建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上,在符合法律規(guī)定和不改變土地的農(nóng)用目的的情況下,以土地使用權(quán)抵押貸款融資的方式,使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動(dòng)資金,發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè),以次促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

土地是最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素,但是從新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看,離開(kāi)了土地流轉(zhuǎn),土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長(zhǎng)期形成的土地平均擁有、所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)機(jī)械統(tǒng)一的模式明顯不適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局面,就必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來(lái)。

(一)遵循三大原則,尊重農(nóng)民利益,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益,目前,不少地方對(duì)土地法規(guī)、土地政策的理解還存在片面性。有些基層干部則認(rèn)為,憲法規(guī)定土地所有權(quán)屬于集體所有,對(duì)土地有全權(quán)支配,往往強(qiáng)化了集體土地的所有權(quán),而侵犯了農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)。所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)遵循以下三大原則:

1、“穩(wěn)制活田,三權(quán)分離”的原則:即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上,實(shí)行農(nóng)村農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)者使用權(quán)的三權(quán)分離,明確所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán),搞活使用權(quán)。審議稿第130條以法律條文的形式規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)的長(zhǎng)期歸屬,改變了以往僅政策性的提法,為農(nóng)民擁有的這項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)利提供了法律依據(jù)。只有明確了土地承包權(quán)對(duì)農(nóng)民的法律意義,才能切實(shí)保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。

2、“依法、自愿、有償”原則:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國(guó)家法規(guī)政策,依法簽定合同;按國(guó)家規(guī)定交納稅金、承包費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿,不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式,都應(yīng)該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價(jià)值規(guī)律,堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn),實(shí)行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3、“實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥”的原則:不論是從我國(guó)農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)加入WTO后的挑戰(zhàn),還是從有利于發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)而言,或是有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來(lái)看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都具有重大而積極的意義。因此,應(yīng)充分認(rèn)識(shí)其“牽一而發(fā)十”的高度關(guān)聯(lián)性,充分發(fā)揮好其蘊(yùn)涵的潛力。另一方面,土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,因此必須根據(jù)客觀條件“量體裁衣”,不能盲目進(jìn)行、拔苗助長(zhǎng),否則勢(shì)必事與愿違,帶來(lái)不良后果。

(二)進(jìn)一步探索和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè),促進(jìn)農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新。

1、完善法律條文,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。法律應(yīng)明卻規(guī)定所有權(quán)歸屬及對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)提供法律保障;對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問(wèn)題,通過(guò)調(diào)查研究加以規(guī)定;修改《擔(dān)保法》中對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定;指定土地流轉(zhuǎn)格式合同,明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)[11].由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊,所以地方立法可以超前,可以先行制定地方性的條例或辦法之類(lèi)的,以法律的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范,使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行,從而達(dá)到集約利用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。對(duì)暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),完善土地流轉(zhuǎn)的政策,確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。

2、大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場(chǎng),建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先,探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制,允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。第二、培育和發(fā)展各種類(lèi)型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì),而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。第三,建立調(diào)節(jié)機(jī)制,防止土地使用權(quán)過(guò)于集中,以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育,可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性,實(shí)現(xiàn)有序管理。

3、有效發(fā)揮政府和村集體的職能。市場(chǎng)的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點(diǎn),尤其是我國(guó)農(nóng)村的土地市場(chǎng)還很落后。因此,一是政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權(quán)登記制度,建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系,合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值,逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。二是要建立約束政府行為過(guò)度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色,監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡,而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源,與民爭(zhēng)利。三是加強(qiáng)宣傳力度,增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)和政策的了解,使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺(jué)。土地是農(nóng)民的命根子,群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此,要抓好土地流轉(zhuǎn),必須“以人為本”,千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。

4、建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。第一,大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。目前,我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期,城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。而且,隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈,企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境不穩(wěn)定,兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開(kāi)土地。因而,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將難以實(shí)行。因此,應(yīng)切實(shí)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程,依靠科技進(jìn)步,積極主動(dòng)地以國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力得以合理轉(zhuǎn)移。第二,積極探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化。審議稿第131條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。”可見(jiàn)立法者并沒(méi)有窮舉土地流轉(zhuǎn)的形式,農(nóng)戶(hù)可根據(jù)實(shí)際情況靈活選擇。我國(guó)農(nóng)村地域遼闊,自然條件千差萬(wàn)別,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,廣大農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式不盡相同。采取靈活多樣的各種可行性方式,更能合理配置土地資源。公務(wù)員之家版權(quán)所有

5、為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。首先,在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度的同時(shí),要建立多層次的農(nóng)村保障體系。目前,我國(guó)廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障,作為獲取收入的主要來(lái)源,作為生老病死的保障。沒(méi)有健全的社會(huì)保障制度,就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力,農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻[12].因而,必須建立多層次的農(nóng)村保障體系,包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助,以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等,逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能,為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂(yōu)。

綜上所述,通過(guò)法律、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)形式、社保體系等方面的不斷完善,并依靠社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)體系多個(gè)環(huán)節(jié)加以配合,土地流轉(zhuǎn)定會(huì)在不斷的實(shí)踐過(guò)程中,逐步適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展要求。

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