農(nóng)村信用社改革創(chuàng)新管理

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【論文關鍵詞】農(nóng)村信用社產(chǎn)權改革管理體制

【論文摘要】文章分析認為在新一輪農(nóng)村信用社產(chǎn)權改革中依然存在產(chǎn)權難以明晰、法人治理結構不完善等問題；改革后的農(nóng)村信用社管理體制很有可能會產(chǎn)生多頭監(jiān)管、地方政府行政干預、省聯(lián)社管理范圍過寬等問題。

一、對新一輪農(nóng)村信用社產(chǎn)權改革的分析

1、產(chǎn)權依然難以明晰

新一輪農(nóng)村信用社的產(chǎn)權改革有兩大任務：一是明晰產(chǎn)權；二是在此基礎上建立委托機制，形成完善的法人治理結構。明晰產(chǎn)權工作分為兩個步驟進行，即在清產(chǎn)核資的基礎上明晰現(xiàn)有產(chǎn)權和在增資擴股基礎上構建新的產(chǎn)權結構。上文已經(jīng)說明農(nóng)村信用社的產(chǎn)權框架已經(jīng)演化為股金制度和公積金制度結合的復合產(chǎn)權結構，集體歷年積累所形成的產(chǎn)權已變得十分模糊。從政策和操作角度講，明晰農(nóng)村信用社歷年積累的產(chǎn)權，存在著許多一時無法解決的難題，因此，本輪農(nóng)村信用社改革，均以增資擴股為改革的第一步。改革先行的8個省市，增資擴股工作總體進展順利，股東來源非常廣泛，包括農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)工商企業(yè)職工、私營企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)村信用社職工、鄉(xiāng)村干部等，而且戶均股金有了較大提高，形成了股權相對集中的格局，股東參與民主管理的積極性有所提高，然而在增資擴股中也出現(xiàn)了如下問題。

第一，資本金虛擬化。為了激勵農(nóng)村信用社進行股權改革，人民銀行設計了專項票據(jù)有條件兌付的資金支持政策，具體內(nèi)容為人民銀行按2002年底實際資不抵債數(shù)額的50％，發(fā)行專項中央銀行票據(jù)，用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按不低于準備金存款利率按年付息。票據(jù)不能流通、轉讓和抵押，可有條件提前兌付，兌付標準為：“產(chǎn)權明晰，資本金到位，法人治理結構完善”，即當農(nóng)村信用社的資本充足率達到0時，中央銀行可以對其發(fā)行專項票據(jù)，兩年后如果資本充足率提高到2％，公司治理和不良資產(chǎn)消化達到相應指標，中央銀行可以將票據(jù)兌現(xiàn)成現(xiàn)金。

為了最大程度的獲得中央銀行資金，地方政府必須在短期內(nèi)對農(nóng)村信用社進行快速的增資擴股，一來可以快速提高資本充足率；二來資本金增加便可多發(fā)放貸款，進而降低資產(chǎn)不良率。為了迅速增資擴股，一些地方政府利用行政權利硬性攤派，許多農(nóng)村信用社從理事長、主任到普通員工甚至臨時工都有必須達到的大小不等的擴股指標。更有一些地方政府采取存款化股金、貸款化股金和股金存款化等辦法虛增農(nóng)村信用社的股本資金。存款化股金，是農(nóng)村信用社直接將儲戶存款轉化到股金賬戶上，待股金結算后，再劃回存款賬戶，實際上并未發(fā)生真實的資金轉移，只是賬面操作手段而已。貸款化股金，是農(nóng)村信用社與客戶勾結，給客戶貸款，客戶再將獲得的貸款入股農(nóng)村信用社，或是以入股作為貸款的先決條件。股金存款化是指農(nóng)村信用社給予入股股東各種優(yōu)厚的條件，承諾農(nóng)村信用社不論是否有盈余，均按入股金額的一定比例進行分紅；通過對入股者進行回扣規(guī)避農(nóng)村信用社的股金不能退股的規(guī)定；對內(nèi)部人提供信貸優(yōu)惠和利率優(yōu)惠等。

農(nóng)村信用社改革的目的是建立高效的運作機制，然而地方政府主導的農(nóng)村信用社改革中的資本金虛擬化行為，卻偏離了這一改革目標，而只是為了獲得中央銀行的注資，因此農(nóng)村信用社舊有的機制和模式不可能得到根本的轉變。

第二，股權分散化依然存在。雖然大多數(shù)農(nóng)村信用社在明晰產(chǎn)權過程中采取了先清退后增資擴股的辦法，實現(xiàn)了農(nóng)村信用社產(chǎn)權構成上的較大程度的集中，徹底改變了20世紀50年代“一戶一股”的產(chǎn)權分散狀況，但是仍然較為分散。我國農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的工商企業(yè)偏少，農(nóng)村信用社增資擴股主要依靠農(nóng)民和農(nóng)村信用社職工，況且農(nóng)村中真正富裕的農(nóng)民并不太多，導致農(nóng)村信用社股份金額偏少，股權分散。有數(shù)據(jù)表明，第一批試點省份的股東人數(shù)達到2.78萬人，股本金為13090萬元，每個股東平均注資4692元；第二批試點省份的股東人數(shù)為1.9萬人，股本金1159萬元，每個股東平均注資601元。據(jù)調(diào)查了解，由于股權結構過于分散，出于時間、能力、精力和成本等因素的考慮，絕大部分股東對農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況的監(jiān)督管理意識不強，法人治理結構難以有效改善。

第三，存在“大戶”入股現(xiàn)象。雖然大股東的存在有可能會減少所有者——管理者問題，但是大股東在農(nóng)村信用社借貸政策的制定方面有發(fā)言權，而且可能存在為自己的或者有關聯(lián)的企業(yè)獲取利益的機會主義行為，使農(nóng)村信用社無法顧及普通農(nóng)戶的貸款需求，影響農(nóng)村信用社支農(nóng)功能的發(fā)揮。因此中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會在《農(nóng)村信用社以縣（市）為單位統(tǒng)一法人工作的指導意見》中，對投資股規(guī)定了單個自然人投資和單個法人投資的最高比例。但是在農(nóng)村信用社增資擴股的實踐中，存在著某些自然人同時又是企業(yè)法人，既以企業(yè)名義投了法人股，又以個人名義投了自然人股，二者合計入股金額較大。我國農(nóng)村宗族勢力較大，在某些地區(qū)出現(xiàn)了本宗族聯(lián)合起來大范圍入股中小農(nóng)村信用社，達到操作農(nóng)村信用社的目的。

2、法人治理結構還不完善

當前，農(nóng)村信用社體制采取基層農(nóng)村信用社向縣（市）聯(lián)社入股，縣（市）聯(lián)社向省聯(lián)社的入股結構模式，從股本結構看，基層信用社應該擁有對縣（市）聯(lián)社、縣（市）聯(lián)社應該具有對省聯(lián)社的控制權。理事會和監(jiān)事會應該由各級股東代表大會民主選舉產(chǎn)生，理事會聘任信用社主任。但是由于農(nóng)村信用社產(chǎn)權還不夠明晰，存在上述問題，因此一人一票的民主管理在實踐上往往無法操作?？紤]到股東代表以及理事會提名產(chǎn)生過程中的公正性和有效性，實際操作過程中往往借助更高層次的行業(yè)管理機構來考察，這就賦予了行業(yè)管理的必要性。于是在現(xiàn)實中出現(xiàn)了行政式的人事任命體制，即農(nóng)村信用社主任產(chǎn)生模式是由聯(lián)社提名，經(jīng)基層信用社理事會表決通過后任命；聯(lián)社主任的任命需要經(jīng)過上級管理部門同意。這意味著上級聯(lián)社已經(jīng)演變?yōu)橄录壜?lián)社或基層信用社的上級行政管理機構，下級聯(lián)社或基層信用社的獨立法人地位得不到很好的體現(xiàn)，法人治理結構的完善運行自然無從談起。[

二、對新一輪農(nóng)村信用社管理體制改革的分析

2003年銀監(jiān)會成立后，出臺了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，在試點省份對農(nóng)村信用社管理體制進行了重新界定，明確將管理和監(jiān)管職責分開，國家銀行監(jiān)督管理機構（人民銀行和銀監(jiān)會）依法實施對農(nóng)村信用社的風險監(jiān)管，管理權交由省級人民政府負責。試點各省為有效實施對農(nóng)村信用社的管理，可成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府的領導下，具體承擔對轄內(nèi)信用社的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務職能，但“不得把信用社的管理權下放給地（市）和縣鄉(xiāng)政府”。在農(nóng)村信用社省級管理組織模式的選擇上，各地可以根據(jù)實際情況選擇省級聯(lián)社、管理局或協(xié)會等多種形式，但到目前為止，絕大多數(shù)省（區(qū)、市）都選擇了省級聯(lián)社的模式?？梢灶A見，我國農(nóng)村信用社體系在本輪改革完成以后，將在全國范圍內(nèi)基本上形成一種由各省聯(lián)社控制的格局。根據(jù)規(guī)定，省聯(lián)社是由所在省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務職能，具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機構。

農(nóng)村信用社是地方性金融機構，服務的目標是促進地方經(jīng)濟發(fā)展，中央政府將農(nóng)村信用社的管理權下放給省級政府，可以激勵地方政府對農(nóng)村信用社的管理和支持。在成立省聯(lián)社以前，農(nóng)村信用社體系采取基層信用社和縣級聯(lián)社二級法人體制，沒有更高層次的聯(lián)合。單個農(nóng)村信用社乃至縣聯(lián)社勢單力薄，各自為政，金融服務水平低，抵御風險能力差，一旦一個信用社出現(xiàn)支付危機，極容易使支付風險迅速蔓延。設立省級行業(yè)管理組織，有助于改變農(nóng)村信用社分散、單一、落后的群體狀況，為農(nóng)村信用社提供更為有效的管理和服務，有利于發(fā)揮行業(yè)整體優(yōu)勢，提高農(nóng)村信用社抗御風險的能力，提高農(nóng)村信用社經(jīng)營管理和服務水平。但是對于地方政府普遍選擇的省信用聯(lián)社管理模式是否是切實有效的改革模式，還有待商榷，改革后的農(nóng)村信用社管理體制很有可能會產(chǎn)生以下問題。

第一，多頭監(jiān)管。本輪改革將農(nóng)村信用社的管理權下放給省級政府以后，農(nóng)村信用社將面臨人民銀行、銀監(jiān)會和省級人民政府的多重領導。雖然在《關于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責分工的指導意見》（國辦發(fā)［2004］48號）中對各級監(jiān)督管理機構的職責進行了明確分工，但在實際工作中，由于監(jiān)管信息不對稱，同時各監(jiān)管部門之間又缺乏及時有效的溝通協(xié)調(diào)，重復監(jiān)管、越位監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象在所難免，各級監(jiān)督管理機構之間的矛盾也將不可避免，影響監(jiān)管效果。銀監(jiān)會對農(nóng)村信用社的監(jiān)管是法人風險監(jiān)管，省政府對農(nóng)村信用社管理的是人財物和經(jīng)營行為，而政府又不是銀監(jiān)部門的監(jiān)管對象，因此當省政府和銀監(jiān)會對農(nóng)村信用社的具體監(jiān)管問題產(chǎn)生分歧時，農(nóng)村信用社必然會更多的聽命于省政府。例如當銀監(jiān)部門對農(nóng)村信用社部分信貸資金投向、大額貸款投放，以及一些違規(guī)行為進行監(jiān)管和查處時，農(nóng)村信用社可能用政府的文件、指示來說明和對抗，這樣很容易抵消監(jiān)管的作用。

第二，地方政府行政干預?！渡罨r(nóng)村信用社改革試點方案》中對本輪改革提出了明確要求：“省級人民政府應堅持政企分開的原則，對農(nóng)村信用社依法管理，不干預農(nóng)村信用社的具體業(yè)務和經(jīng)營活動，不把對農(nóng)村信用社的管理權下放給地（市）和縣、鄉(xiāng)政府?！彪m然有以上規(guī)定，但在具體工作實踐中，地方政府對農(nóng)村信用社的行政干預是很難避免的。處于經(jīng)濟體制改革過渡時期的地方政府，可以定位于“準市場主體”，為了滿足本地經(jīng)濟增長、政績工程建設、本級財政支出和官員在職消費的需要，地方政府總是希望能以各種方式掌握規(guī)模盡可能大的資源。在地方財政緊張而又得不到根本好轉的情況下，地方政府在業(yè)績考核面前可能會加大對地方金融的干預，要求其信貸投向符合地方政府偏好的項目和工程之中。20世紀90年代中期，地方政府就曾通過控制并利用農(nóng)村合作基金會的資源，啟動了新一輪的農(nóng)村工業(yè)化進程，建立開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，并使得農(nóng)村合作基金會的金融資源配置嚴重不合理，最終導致農(nóng)村合作基金會被清理整頓。在本輪改革方案中，要求地方政府承擔起幫助信用社清收舊貸、打擊逃廢債、處置金融風險等方面的責任，地方政府將更有充足理由插手農(nóng)村信用社的具體業(yè)務。況且到目前為止，對地方政府是否干預了農(nóng)村信用社的業(yè)務經(jīng)營并沒有統(tǒng)一的界定標準，對過度干預農(nóng)村信用社的業(yè)務經(jīng)營造成金融風險的政府也沒有相應的處理措施。因此，對“不干預農(nóng)村信用社的具體業(yè)務和經(jīng)營活動”這種軟約束的倡導式的規(guī)定，將很難排除剛性的行政干預。這種行政干預直接表現(xiàn)在農(nóng)村信用社系統(tǒng)高級管理人員的選拔和任用上，省政府直接向省聯(lián)社派遣理事長；在內(nèi)部治理上省聯(lián)社黨委以黨管干部原則代替理事會的權限；下級聯(lián)社的理事長和主任的配備主要由上級聯(lián)社決定。

第三，省聯(lián)社管理范圍過寬。在地（市）級不再設立聯(lián)社或其他形式的獨立管理機構的情況下，由省級聯(lián)社對縣級聯(lián)社直接實行行業(yè)管理。由于全省的縣級法人信用社眾多，有的省份多達一兩百家，在省級聯(lián)社管理人員有限的情況下，省聯(lián)社管理范圍過寬，會強化省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間業(yè)已存在的信息不對稱。在事實上把長期存在的中央政府對農(nóng)村信用社的隱性擔保轉移成省級政府對農(nóng)村信用社的隱性擔保后，由于信息不對稱，省聯(lián)社必然會不斷強化對縣聯(lián)社的控制，這樣一方面會扼殺縣聯(lián)社根據(jù)當?shù)氐慕鹑谛枰M行金融創(chuàng)新的能力，另一方面當出現(xiàn)問題時，省聯(lián)社和縣聯(lián)社之間難免相互推諉，形成最終無人負責的局面，在基層信用社還有可能產(chǎn)生道德風險。

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