證券市場監(jiān)管

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縱觀世界，沒有哪一個國家不對證券市場進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管的。從理論上講，對于市場監(jiān)管的需要，是因?yàn)榇嬖谑袌鍪ъ`的情況，證券市場尤其如此。證券交易的虛擬性與實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性根本不同、證券市場巨大的利益驅(qū)動、證券價格的巨幅波動以及證券市場波動對實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成的巨大影響，也決定了國家必須對證券市場進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)管。

我國證券市場是新興市場，證券市場監(jiān)管嚴(yán)重滯后。我國證券市場在發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的虛假信息、操縱價格、內(nèi)幕交易、極限投機(jī)等方面的問題已經(jīng)危害到證券市場自身的發(fā)展，損害了投資者的利益。我國證券市場監(jiān)管在行使職能過程中表現(xiàn)出來的頭痛醫(yī)頭。方法單一、法規(guī)不完善、措施不到位、效果不理想等問題充分說明其存在的問題是全方位和多層次的。深入分析，其根本原因就在于證券市場監(jiān)管的基礎(chǔ)建設(shè)方面存在嚴(yán)重缺陷。因此，研究并借鑒西方發(fā)達(dá)國家證券市場監(jiān)管體制，加強(qiáng)和完善我國證券市場監(jiān)管的基礎(chǔ)建設(shè)是擺在我們面前的一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。

證券市場監(jiān)管基礎(chǔ)建設(shè)包括：法律法規(guī)建設(shè)、監(jiān)管體制重塑、市場規(guī)律運(yùn)用、證券監(jiān)管的國際合作等方面的內(nèi)容。本文將通過中外證券市場監(jiān)管的比較分析，來研究探討如何加強(qiáng)和完善我國證券市場監(jiān)管的基礎(chǔ)建設(shè)。

一、法律法規(guī)與制度建設(shè)

現(xiàn)代證券市場監(jiān)管起始于20世紀(jì)30年代的大危機(jī)。1929年的股票市場大崩潰根源于第一次世界大戰(zhàn)后美國的經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)增長帶來了大量的證券發(fā)行，同時也帶來了整個20年代的經(jīng)濟(jì)過熱和銀行信用的濫用。金融危機(jī)和股災(zāi)導(dǎo)致了全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也導(dǎo)致了現(xiàn)代證券市場監(jiān)管的產(chǎn)生。

大危機(jī)后，美國加強(qiáng)證券市場監(jiān)管是從立法開始的?，F(xiàn)在，證券業(yè)是美國最嚴(yán)厲的立法領(lǐng)域，證券市場監(jiān)管的法律規(guī)范形成了一個覆蓋廣泛、巨細(xì)無遺的完整體系?？煞譃閮蓚€歷史階段：一是30年代關(guān)于銀行和證券業(yè)的立法，以《1933年銀行法》、《19333年證券法》、《1934年證券交易法》為代表，精髓是銀行和證券業(yè)的分業(yè)經(jīng)營與管理，將證券市場置于政府的監(jiān)管之下，強(qiáng)調(diào)信息公開。30年代美國最高法院大法官路易斯·布蘭代的名言：“公開是治療社會病和產(chǎn)業(yè)病的最佳藥方，陽光是最好的消毒劑，燈光是最有效的警察”。證券市場立法和信息公開成了證券市場監(jiān)管的兩大法寶。二是1999年頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，順應(yīng)金融發(fā)展的要求，從法律上確認(rèn)了銀行、證券、保險混業(yè)經(jīng)營的原則，結(jié)束了30年代《銀行法》以來分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局，實(shí)行功能監(jiān)管。

我國目前規(guī)范證券市場的法規(guī)體系可分為兩個層次：一是由國家統(tǒng)一頒布的法律，包括公司法。證券法；二是由各部門制定的各種規(guī)章制度。

1.我國證券市場法律體系分析

我國目前規(guī)范證券市場的法律有兩個：《公司法》和《證券法》。但是都存在一定的問題，從形式上看是滯后與不完備，從內(nèi)容上講則是不能適應(yīng)證券市場發(fā)展的需要，在很多方面存在內(nèi)容過時或者無法可依的現(xiàn)象，在實(shí)際運(yùn)用中則存在缺少程序性規(guī)定、有法不依和有法難行的問題，甚至存在較多的法律法規(guī)互不配套、相互矛盾的問題。其原因可歸納為：首先，我國證券市場起步晚，發(fā)展時間短，在制度設(shè)計和運(yùn)行機(jī)制等很多方面還存在問題，證券市場的實(shí)踐還不能為立法概括抽象提供應(yīng)有的深度和廣度。其次，我國證券市場立法存在著法理研究和立法經(jīng)驗(yàn)不足的問題，一些法律條款有明顯的法律漏洞，缺乏必要的法理支撐。第三，我國證券市場是在改革中設(shè)立與發(fā)展的，將在深化改革中發(fā)展與完善，我國證券市場的立法不完善有其客觀上的原因。

例如，《公司法》是1996年頒布的，1999年底曾作過一次修訂，是我國第一部關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)主體的法律，在明確企業(yè)組織形式、規(guī)范企業(yè)行為、推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)主體的改革與發(fā)展等方面曾經(jīng)起到了重要作用。但其存在的問題也是顯而易見的。第一，法律規(guī)范不完整，存在條款粗疏。內(nèi)容空缺、缺少必要的程序性規(guī)定等問題，在公司行為、公司治理結(jié)構(gòu)等方面都存在無法可依的現(xiàn)象。公司法關(guān)于股份有限公司監(jiān)事會的規(guī)定為五條，完全沒有涉及監(jiān)事會議事方式、表決方式等程序性的內(nèi)容，目前我國公司實(shí)踐中出現(xiàn)的監(jiān)事會普遍不能發(fā)揮應(yīng)有作用的狀況，應(yīng)當(dāng)說與公司法的不足有直接的關(guān)系。第二，對有關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)缺乏必要的救濟(jì)方式。公司在運(yùn)作過程中涉及眾多相關(guān)主體的利益，這就決定了《公司法》在調(diào)整相關(guān)主體間利益關(guān)系時，要制定具體有效的法律規(guī)范。其中重要的內(nèi)容就是設(shè)置必要的權(quán)利救濟(jì)措施。我國公司法在此方面存在著明顯的不足，在公司章程違法侵害相關(guān)主體權(quán)利時，少數(shù)股東提議召開臨時股東大會的請求不被董事會接受，董事會、董事長不履行職責(zé)，股東大會決議出現(xiàn)瑕疵，法律缺少相應(yīng)的救濟(jì)措施，實(shí)踐中出現(xiàn)這類情況時，權(quán)利人往往投訴無門，從而使公司法規(guī)定的權(quán)利形同虛設(shè)。

再如《證券法》，從提議制定到頒布實(shí)施，經(jīng)歷了一個一拖再拖，反復(fù)修訂的過程，終于出臺了，其存在的問題也暴露了，一些條款內(nèi)容過時，一些條款與其他政策規(guī)定又相沖突。在銀行、證券、保險、信托的分業(yè)管理，在資金在不同市場間的投資運(yùn)動等具體規(guī)定中，存在明顯的相互不配套不協(xié)調(diào)的問題。

在我國規(guī)范證券市場的法律體系中，還有一個明顯的問題就是在證券市場的很多領(lǐng)域，法律規(guī)范還是空白。如證券投資基金法、投資公司法。證券投資者保護(hù)法。投資顧問法等等都暫付闕如。此外，證券市場的法律規(guī)范有一個不斷修訂，不斷完善的過程，證券市場在發(fā)展變化，新的問題、新的矛盾不斷出現(xiàn)，規(guī)范證券市場的法律也必須適應(yīng)市場發(fā)展的需要作出修訂。國外的證券市場立法已經(jīng)經(jīng)過這樣的歷史過程，我國現(xiàn)在則正處在對證券法、公司法作出修訂最為迫切的時機(jī)。

2.證券市場的規(guī)章制度分析

我國證券市場的規(guī)章制度與行業(yè)自律規(guī)則由中國證監(jiān)會、證券行業(yè)協(xié)會、證券交易所及證券商分別制定。中國證監(jiān)會是我國的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有關(guān)證券市場監(jiān)管的各種規(guī)章制度由其制定；證券行業(yè)協(xié)會是自律機(jī)構(gòu)，制定有關(guān)自律的各種規(guī)章制度；證券交易所不僅僅是一個證券交易市場，也是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定有關(guān)證券發(fā)行上市及證券交易的各項(xiàng)制度；證券商則制定內(nèi)部風(fēng)險管理的制度。它們構(gòu)成了一個完整的體系，對證券市場機(jī)構(gòu)、證券市場行為進(jìn)行著全方位的規(guī)范。

例如，2001年為中國證券監(jiān)管年，中國證監(jiān)會有19個制度辦法先后出臺。內(nèi)容涉及對證券公司經(jīng)營行為的規(guī)范與合規(guī)監(jiān)管；基金管理公司的發(fā)起和設(shè)立，投資基金的投資運(yùn)作；上市公司的治理結(jié)構(gòu)。信息披露、風(fēng)險揭示：新股發(fā)行。證券交易；虧損公司的暫停上市與終止上市等。這些規(guī)定、辦法和指導(dǎo)意見，涵蓋了證券市場的方方面面，在規(guī)范市場。防范風(fēng)險等方面起到了重要的作用。

從上面的分析可知。法律法規(guī)和制度辦法應(yīng)該是一個完整的體系。所有的證券行為都可以用法律法規(guī)來規(guī)范。我國的現(xiàn)實(shí)則是，在規(guī)范證券市場的法律法規(guī)體系中，各種法律是最高層次的。最重要的，卻既不健全又缺乏可操作性，而各種規(guī)章、制度、辦法則相對要全面完整一些。

3.健全和完善我國證券市場法律法規(guī)制度的措施

（1）加緊《證券投資基金法》，《證券投資者保護(hù)渤》《投資顧問或咨詢法》等法律的制定，填補(bǔ)我國證券市場法律的空缺，健全我國證券市場的法律體系。

{2）根據(jù)證券市場發(fā)展的需要，對已有的《證券法》《公司法》進(jìn)行修訂，以增強(qiáng)其適用性和可操作性。

（3）進(jìn)一步明確中國證監(jiān)會、證券行業(yè)協(xié)會。證券交易所、證券商的權(quán)限職責(zé)，對所有證券市場的規(guī)章制度辦法等進(jìn)行清理、修訂、完善，以確保其與法律規(guī)范的配套，以及實(shí)踐中的可運(yùn)用性和權(quán)威性。

（4）加強(qiáng)對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳工作，使各類證券從業(yè)人員、投資者懂法、守法。

二、監(jiān)管體制的重塑

我國證券市場實(shí)行的是政府監(jiān)管體制，監(jiān)管框架由三個層次構(gòu)成：一是設(shè)立專門的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)——中國證監(jiān)會進(jìn)行監(jiān)管；二是自律性監(jiān)管；三是社會監(jiān)管。圖1可以說明我國證券市場監(jiān)管框架：

從監(jiān)管體制方面來分析，我國的證券監(jiān)管體制存在的問題表現(xiàn)在：（1）證券監(jiān)管在金融監(jiān)管中的地位與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工協(xié)作不夠明確協(xié)調(diào)；（2）在證券監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分等方面不完整明確：（3）在政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管與自律監(jiān)管方面，更多地依賴政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管，且存在監(jiān)管缺乏權(quán)威性、獨(dú)立性，監(jiān)管不規(guī)范運(yùn)動式的監(jiān)管多于持之以恒前后一貫的常規(guī)監(jiān)管等缺陷；（4）在自律監(jiān)管方面，缺乏合適的制度安排使之有約束力、行之有效；

（5）未能充分發(fā)揮社會監(jiān)管的作用。

如何健全我國的證券監(jiān)管體制，可從以下方面著手：

1.改變分業(yè)監(jiān)管模式，建立混業(yè)監(jiān)管體制。在重新確立我國的證券監(jiān)管體制方面，我們要綜合考慮以下方面的因素：借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從整個金融業(yè)發(fā)展的大趨勢及金融監(jiān)管的高度及證券監(jiān)管的目標(biāo)來考慮證券監(jiān)管的體制，從保障證券監(jiān)管的效率。促進(jìn)市場的發(fā)展來考慮證券監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職權(quán)劃分。

金融業(yè)的發(fā)展趨勢是混業(yè)經(jīng)營，這是不容置疑的，與之相應(yīng)的監(jiān)管體制應(yīng)是混業(yè)監(jiān)管，這是擺在世界各國金融監(jiān)管者面前的共同課題。我國現(xiàn)在實(shí)行的是明確的分業(yè)監(jiān)管模式。今年設(shè)立了銀監(jiān)會，銀監(jiān)會根據(jù)授權(quán)統(tǒng)一管理銀行。金融資產(chǎn)管理公司。信托投資公司和其他存款類金融機(jī)構(gòu)；為保證中央銀行在貨幣政策制定與執(zhí)行方面的超然地位，將貨幣政策制定、執(zhí)行職能與銀行監(jiān)管職能分開，這是必要的。但從金融監(jiān)管方面來講，銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會構(gòu)成了真正的三架馬車體制，這與金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢不符。我們需要選擇的是：成立金融監(jiān)管局，把銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會作為監(jiān)管局的下屬機(jī)構(gòu)；或者仍保留現(xiàn)在的三足鼎立的體制。不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管目標(biāo)上會有差異，多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管業(yè)務(wù)交叉的不同金融機(jī)構(gòu)，必然導(dǎo)致一定的混亂。建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，有利于我們確定統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)，進(jìn)行統(tǒng)一的權(quán)責(zé)劃分，提高監(jiān)管的效率。

2.從機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)兩個方面來劃分不同監(jiān)管者的監(jiān)管對象與范圍，明確監(jiān)管者的職責(zé)與權(quán)利。對中國證監(jiān)會要明確其監(jiān)管的市場機(jī)構(gòu)與市場業(yè)務(wù)活動，確定哪些方面是該管、可以管好的，哪些方面是不該管。也管不好的，這樣一方面可以提高監(jiān)管的效率，另一方面可以保持市場的活力，促進(jìn)市場的創(chuàng)新與發(fā)展。這對我國一個新興的證券市場尤其重要。

3.在證券監(jiān)管方面更多地發(fā)揮自律機(jī)構(gòu)的作用。制定統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，提供制度方面的保證，為自律監(jiān)管發(fā)揮作用提供一個良好環(huán)境。

4.充分發(fā)揮社會監(jiān)管的作用。對證券市場的社會監(jiān)管包括社會媒體、投資者，信用評級機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、會計師事務(wù)所。律師事務(wù)所的監(jiān)督等多方面。財經(jīng)媒體是為廣大讀者、包括投資者服務(wù)的，而監(jiān)督從來都是其最重要的基本職能。市場參與者對證券市場的監(jiān)督也非常重要，成熟的市場上總有相互對立的利益主體，相輔相成，相克相生，各種利益主體、各方的分析師和媒體一起形成強(qiáng)大的市場合力，推動了市場透明度的提高。在我國證券市場監(jiān)管中，社會監(jiān)管曾經(jīng)發(fā)揮過很好的作用，如藍(lán)田集團(tuán)的問題因?yàn)樯鐣O(jiān)督而被揭露。但也存在很多問題，如會計師事務(wù)所等證券市場服務(wù)機(jī)構(gòu)為了自身的利益而包庇造假者；如市場參與者相互勾結(jié)，形成“買賣一家”的壟斷局面等。因此，發(fā)揮社會監(jiān)管的作用，首先要規(guī)范其行為，其次要保證其發(fā)揮監(jiān)督作用的渠道暢通。

5.加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管。對監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管，是規(guī)范證券市場監(jiān)管行為、保證監(jiān)管措施行為的合規(guī)合法、提高監(jiān)管效率的重要手段。

三、市場規(guī)律運(yùn)用

證券市場是一種市場機(jī)制，證券市場監(jiān)管是為了解決市場失靈，從而促進(jìn)并保障市場機(jī)制更好地發(fā)揮作用，而不是替代市場機(jī)制。

根據(jù)有效市場理論，證券的價格是其價值的反映，證券價格不可能長期偏離其價值，當(dāng)證券價值被高估的時候，賣出證券的行為能使其價值回歸；當(dāng)證券價值被低估時，買入證券能使其價格上升。市場運(yùn)行。市場發(fā)展能糾正市場的無效性，證券市場有自我穩(wěn)定機(jī)制。我國證券市場是一個新興市場，有實(shí)證研究得出結(jié)論，我國的證券市場是一個弱效市場，雖然如此，我們不能否認(rèn)證券市場運(yùn)行中市場規(guī)律的作用。過去我國的證券市場的每一步發(fā)展都是行政力量促成的，今后證券市場則應(yīng)更多地順應(yīng)市場規(guī)律來發(fā)展。對于各類證券市場機(jī)構(gòu)，要在合法合規(guī)的前提下，鼓勵競爭和強(qiáng)化信息披露，以完善市場機(jī)制。

發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)證券市場監(jiān)管是要強(qiáng)化政府的作用，增強(qiáng)行政的力量。我國則不同，加強(qiáng)證券市場監(jiān)管是要更多地運(yùn)用市場機(jī)制、市場規(guī)律，是要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式手段的市場化。這是由我國證券市場發(fā)展特點(diǎn)決定的。

四、證券市場監(jiān)管的國際合作

各國證券市場在運(yùn)行中表現(xiàn)出來的問題具有共同性，加強(qiáng)證券市場監(jiān)管是世界性的課題，證券市場的國際化發(fā)展和市場風(fēng)險在國家間的傳遞，使得證券監(jiān)管的國際合作更為必要。國際證監(jiān)會組織于1983年成立，現(xiàn)在共有來自81個國家的134個會員機(jī)構(gòu)。

國際證監(jiān)會組織于1998年5月制定了證券監(jiān)管目的和原則，包括有三項(xiàng)目標(biāo)：保護(hù)投資者原則（基本原則），確保市場公平和有效透明（核心原則），減少系統(tǒng)風(fēng)險。證券監(jiān)管國際合作的主要內(nèi)容包括：（1）建立信息共享機(jī)制，制約跨國界的欺詐、市場操縱和內(nèi)幕交易行為。（2）協(xié)調(diào)資本充足度要求，加強(qiáng)對跨國金融聯(lián)合企業(yè)的監(jiān)管合作，降低市場系統(tǒng)性風(fēng)險。（3）建立證券跨國發(fā)行和上市的統(tǒng)一的信息披露及會計標(biāo)準(zhǔn)，降低發(fā)行與上市的運(yùn)行成本和管制成本，促進(jìn)資本在全球范圍內(nèi)的有效配置。（4）協(xié)調(diào)解決信息技術(shù)和電腦網(wǎng)絡(luò)發(fā)展對國際證券監(jiān)管帶來的新挑戰(zhàn)，以維護(hù)全球證券市場的穩(wěn)定和秩序。（5）降低國際清算風(fēng)險，保證國際證券市場運(yùn)行的安全性、流動性，維護(hù)全球市場一體化和市場的運(yùn)行效率。

對于我國來說，加強(qiáng)證券監(jiān)管的國際合作，有兩方面的作用，一是可以提高我國證券監(jiān)管的效率，控制風(fēng)險，特別是控制風(fēng)險在國際間的傳遞；二是可以促進(jìn)我國證券監(jiān)管的規(guī)范化、國際化、現(xiàn)代化，這一點(diǎn)更為重要。

證券市場監(jiān)管的基礎(chǔ)建設(shè)是做好證券監(jiān)管的前提條件，它決定證券監(jiān)管的目標(biāo)取向，規(guī)范證券監(jiān)管的方式方法。完整協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系，健全高效的監(jiān)管體制，有效的市場機(jī)制和證券監(jiān)管的國際合作，必能提高我國證券監(jiān)管的效率，為我國證券市場的穩(wěn)定和發(fā)展提供保證。

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