城市水業(yè)投融資管理

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摘要：城市水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件之一，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)投資領(lǐng)域，以其投資量大、沉淀性強(qiáng)的投資特征在中心城市投資結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)?shù)谋戎?。研究分析?dāng)前中心城市投融資體制改革現(xiàn)狀，進(jìn)一步認(rèn)識投融資機(jī)制設(shè)計(jì)的基本原理和設(shè)計(jì)原則，有利于明確水業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新的戰(zhàn)略思路，建立健全適應(yīng)中心城市水業(yè)發(fā)展的投融資機(jī)制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域性中心城市；城市水業(yè)；投融資；機(jī)制設(shè)計(jì)

1引言

區(qū)域性中心城市是指在一定區(qū)域的城市帶中具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，能在經(jīng)濟(jì)、科技、文化各方面對周圍區(qū)域產(chǎn)生相當(dāng)輻射作用的中心城市。[1]改革開放之后，尤其是上世紀(jì)90年代以來，區(qū)域及其中心城市的跨越式發(fā)展，給作為城市發(fā)展基礎(chǔ)要素的城市基礎(chǔ)設(shè)施帶來了具大的壓力，也對城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資提出了更為迫切的需求。城市水業(yè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)投資領(lǐng)域，以其投資量大、沉淀性強(qiáng)的投資特征在中心城市投資結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)?shù)谋戎亍Ｒ蚨?，關(guān)于城市水業(yè)的投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)是政府部門的世界性難題。作為區(qū)域性中心城市，具有較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，較健全的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，對經(jīng)濟(jì)諸要素的輸入和輸出，流向和流量具有很大的調(diào)節(jié)作用。因而，它對經(jīng)濟(jì)要素的聚擴(kuò)、轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出大范圍、大規(guī)模、多層次、全方位、高效率、高效益的特點(diǎn)。所以，結(jié)合我國中心城市水業(yè)改革的步伐，研究創(chuàng)新投融資機(jī)制，開發(fā)有效金融工具，將有利于促進(jìn)城市水業(yè)的健康發(fā)展，同時對周邊城市也會起到帶動和示范作用。

2中心城市水業(yè)投融資改革現(xiàn)狀分析

我國城市水業(yè)改革以投資體制改革為核心。目前，城市水業(yè)的投資來源總體上可分兩大類：一是不需要考慮資本收益的政府公益性投資，主要指來自稅收和行政性收費(fèi)的投入，二是社會資本通過商業(yè)資本市場對水業(yè)的投入。而社會資本的商業(yè)性融集與使用又有兩類實(shí)施主體，一是政府，二是企業(yè)。

隨著城市水業(yè)市場化工作的推進(jìn)，尤其在各中心城市，水業(yè)的投融資正發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。以各級政府財(cái)政為主導(dǎo)的公益性投資模式逐漸被以社會資本為主導(dǎo)的市場收益性投資模式所代替。城市水業(yè)發(fā)展也由原先計(jì)劃體制下的技術(shù)引導(dǎo)轉(zhuǎn)型為投資拉動。

2.1政府的困境

由于城市水業(yè)資金量大、沉淀性強(qiáng)的投資特征以及水資源的戰(zhàn)略地位，加之水業(yè)與公共利益、環(huán)境保護(hù)的緊密關(guān)聯(lián)，政府投資（包括以政府為主體的商業(yè)投資）在投融資結(jié)構(gòu)中舉足輕重。

通常政府資金具有兩大來源，即財(cái)政收入（包括行政事業(yè)性收費(fèi)）和政府為融資主體的針對社會資本的商業(yè)融資。目前，在我國中心城市水業(yè)投融資結(jié)構(gòu)中，政府投資所面臨的困境可概括為：財(cái)政能力不足、中央政府商業(yè)融資低效（如國債）、地方商業(yè)融資手段缺乏，政府行業(yè)監(jiān)管不力。[7]顯然，市場化轉(zhuǎn)型期的中國，地方政府，尤其是各中心城市政府在投融資體制中的能力缺位，嚴(yán)重制約了城市水業(yè)的健康發(fā)展，影響了市場化的合理推進(jìn)。

政府在城市水業(yè)的直接財(cái)政投入的不足，是伴隨著水業(yè)迅速發(fā)展、要求日益提高的必然。財(cái)政能力有限的政府在城市水業(yè)的公益性和收益性之間做出了收益性的選擇。以收益性特征為基礎(chǔ)，政府投資部分更多地求助于社會資本的商業(yè)性融集也就成為必然。而對于商業(yè)資本，城市水業(yè)投資具有基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本特征，對資本有一定的壟斷保護(hù)、市場風(fēng)險小、現(xiàn)金流穩(wěn)定，但是投資巨大、資本沉淀性強(qiáng)、回收期長、回報率較低、政策風(fēng)險大。

從投資特征我們看到，長期、穩(wěn)定、融資成本低的資金是城市水業(yè)尋求的資本對象。理論上講，拋開不計(jì)投資收益的政府財(cái)政投入外，適于水業(yè)的資金來源最好運(yùn)用以政府信譽(yù)為基礎(chǔ)的成本低、周期長的國債、市政債券和政府專項(xiàng)基金，以及政策性項(xiàng)目融資、國際金融組織和政府援助項(xiàng)目的低息貸款。因此，政府實(shí)際上是水業(yè)融資最有效的主體。但是，政府作為投融資主體面臨效率和體制上的兩大制約。首先，中央政府廣闊的融資渠道與水業(yè)項(xiàng)目的地方性特征嚴(yán)重脫節(jié)，致使資金使用效率低下，從根本上講這是由于我國缺乏有效的中央與地方協(xié)調(diào)發(fā)展、分工負(fù)責(zé)的投融資機(jī)制。其次是財(cái)稅體制限制，《預(yù)算法》嚴(yán)格限定了地方政府的預(yù)算權(quán)限，使本來國際上作為通行的地方政府水業(yè)融資手段——市政債券、地方專項(xiàng)基金不能發(fā)行，從而大大消減了地方政府的商業(yè)融資能力。

政府的行業(yè)監(jiān)管是水業(yè)市場化的重要組成部分。市場化后，政府的職能應(yīng)由傳統(tǒng)的企業(yè)管理轉(zhuǎn)為行業(yè)管理。然而，現(xiàn)實(shí)中城市政府對水業(yè)管理責(zé)任認(rèn)識不足，忽略了公眾責(zé)任，同時在體制上缺乏明確的責(zé)任界定和嚴(yán)格的責(zé)任追索機(jī)制。[6]

2.2企業(yè)的機(jī)遇

政府投資主體的困境雖不意味政府將退出投資主體，但是卻為企業(yè)主體的商業(yè)資本投融資帶來巨大的發(fā)展機(jī)會。十六屆三中全會提出對公用事業(yè)進(jìn)行開放，允許社會資本進(jìn)入，客觀上加速了中國城市水業(yè)改革的進(jìn)程；同時國家大力推行金融體制改革，鼓勵商業(yè)金融的創(chuàng)新，將為企業(yè)主體開辟廣闊的融資天地。

對企業(yè)來說，中心城市水業(yè)投資的市場機(jī)會來自于我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制的市場化轉(zhuǎn)型。城市水業(yè)在巨大需求背景下的投資拉動特征，使來自國際、民營、其他社會資本得以迅速進(jìn)入城市水業(yè)并成為主角。但是，企業(yè)投融資主體比政府投融資主體多了一道致命的政策風(fēng)險，雖然在市場化的機(jī)制和管理的高效上具有優(yōu)勢，但仍不足以化解與政府投資的競爭劣勢。因此必須處理好與政府投資的定位與分工。[7]

目前，從業(yè)于中心城市水業(yè)的企業(yè)源于三種主體，具有不同的投資形態(tài)。一是傳統(tǒng)國營自來水公司、排水公司，基本屬運(yùn)營型企業(yè)，只有資本存量，除極少數(shù)外基本無投融資能力；第二類是原來工程、技術(shù)性企業(yè)，多屬民營企業(yè)，部分企業(yè)涉足水業(yè)投資，在水業(yè)領(lǐng)域的投融資方式以中小型項(xiàng)目的BOT形式為主；第三類是來自資本領(lǐng)域的戰(zhàn)略投資性公司，它們以企業(yè)整體產(chǎn)權(quán)收購和TOT、BOT為主要投資形式。然而，這些水業(yè)企業(yè)主體的投融資體系存在金融工具單一、融資成本過高等問題，難以適應(yīng)水業(yè)投資特征的要求。在融資結(jié)構(gòu)上，水業(yè)融資過度依賴以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的間接融資，利率過高，周期過短，難以適應(yīng)水業(yè)設(shè)施的收益低，周期長的特點(diǎn)。企業(yè)直接融資渠道不暢，不利于降低融資成本。企業(yè)主體可利用的政策性融資的量與渠道有限、企業(yè)債券和股市融資的門檻過高、股本融資經(jīng)驗(yàn)不足，融資問題已經(jīng)成為眾多水業(yè)企業(yè)發(fā)展的障礙。

如今，資金因素已經(jīng)成為戰(zhàn)略性項(xiàng)目競爭獲勝的關(guān)鍵。因此，對于處在資本拉動時期的我國中心城市水業(yè)來說，從業(yè)企業(yè)應(yīng)主動抓住機(jī)遇，拓寬融資渠道，降低融資成本，積極配合城市政府建立適應(yīng)水業(yè)資本特征的投融資戰(zhàn)略。

3中心城市水業(yè)投融資機(jī)制基本原理與設(shè)計(jì)原則

3.1基本原理

根據(jù)經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展趨勢，城市公共部門以及私人部門的資金實(shí)力都會逐步得以加強(qiáng)壯大。[3]為此，政府部門需要預(yù)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定長期的投融資計(jì)劃。有兩種辦法可以考慮：其一是在政府部門主導(dǎo)下拓寬融資渠道，從長期發(fā)展的角度制定債務(wù)償還計(jì)劃，不限于只依靠現(xiàn)有稅收來投資；其二是向私人部門開放市場，讓它們發(fā)揮作用，法國、英國和眾多東南亞和拉丁美洲國家已經(jīng)開展了這方面的工作。一般稱為政府部門與私人部門的伙伴關(guān)系(Public-PrivatePartnership:PPP)。在這一體系里，政府部門負(fù)責(zé)公共事業(yè)，同時私人部門也可參與，其融資主要來自于商業(yè)銀行的貸款、股票市場和企業(yè)債券等融資手段(圖1圖略)。[2]發(fā)達(dá)國家實(shí)施PPP/PFI(PrivateFinanceInitiative)主要是為了提高效率減少財(cái)政負(fù)擔(dān)、消減財(cái)政赤字。而發(fā)展中國家主要是為了融資和引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)提高效率。

3.2設(shè)計(jì)原則

設(shè)計(jì)區(qū)域中心城市水業(yè)投融資機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持污染者和使用者(受益者)付費(fèi)原則，服務(wù)于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，注重資金效率，兼顧公平(貧富差別和地區(qū)差異)。準(zhǔn)確界定和切實(shí)落實(shí)各相關(guān)主體的投資事權(quán)。政府必須發(fā)揮投資主導(dǎo)作用：一是強(qiáng)化環(huán)境法律法規(guī)，加大實(shí)施力度,制定明確的建設(shè)計(jì)劃，增加對水業(yè)投資的實(shí)際需求；二是不斷加大財(cái)政投入力度；三是通過政策引導(dǎo)，融通社會資金。[5]在引導(dǎo)政策中，關(guān)鍵是切實(shí)落實(shí)向排污者和受益者收費(fèi)政策。在解決政府財(cái)政困難和提高設(shè)施運(yùn)營效率的政策需求下，要特別注意鼓勵政府和污染者以外的投資者參與投資，建立健全的商業(yè)融資手段。

中心城市政府是供水與污水處理設(shè)施的建設(shè)者和所有者，在設(shè)計(jì)水業(yè)投融資機(jī)制時要先分析建設(shè)水業(yè)市場的資本供需狀況。需求指投資水業(yè)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理所需資本的預(yù)測，供給指地方政府財(cái)政能力與融資能力。要考慮并比較每個項(xiàng)目的各種資金來源的可能性。明確年度支出預(yù)算，在供需有差距的情況下，確定融資額度。要重點(diǎn)分析從城市地方資本市場融資的可能性。城市地方資本市場也存在著供需關(guān)系。需求方指地方政府投資水業(yè)對于資本市場的需求量和其貸款能力與資信程度，供給方指是否具有有效的融資手段?？梢哉f地方政府投資水業(yè)的資金供需情況決定社會資本的參與程度，是否能夠融到所需資金，需要設(shè)計(jì)具體融資手段與完善配套金融工具。地方政府需要雇用專業(yè)的財(cái)務(wù)顧問進(jìn)行財(cái)務(wù)分析、設(shè)計(jì)融資機(jī)制、制定融資計(jì)劃。

4中心城市水業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新的戰(zhàn)略思路

建立健全有效的中心城市水業(yè)投融資機(jī)制，需要明晰戰(zhàn)略思路，走一條適合中心城市水業(yè)創(chuàng)新發(fā)展之路。為此，我還需要從以下幾方面進(jìn)一步努力：

（1）進(jìn)一步加大政府投資規(guī)模，發(fā)揮城市政府主要投資主體的作用，同時還要發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)、擔(dān)保的特殊作用。中央政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付或加強(qiáng)稅制地方自治，積極促進(jìn)地方城市政府在水業(yè)領(lǐng)域的投資、保證地方資本市場的健全發(fā)展。如設(shè)立投資水業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)滾動基金。同時，城市政府需要改進(jìn)傳統(tǒng)的“基于投入”的補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“基于產(chǎn)出”的補(bǔ)貼。要徹底對投資項(xiàng)目的投入產(chǎn)出進(jìn)行分析，提高項(xiàng)目的商業(yè)運(yùn)作可能性及運(yùn)營效益。

（2）完善相關(guān)政策，充分利用多渠道的商業(yè)融資手段，籌集資金。如銀行信貸、債券、信托投資基金和多方委托銀行貸款等。[8]其中，應(yīng)重點(diǎn)利用好銀行信貸和企業(yè)債券。積極創(chuàng)造條件利用銀行信貸為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，將國家支持環(huán)保事業(yè)發(fā)展的政策與銀行信貸的風(fēng)險管理要求相結(jié)合；企業(yè)債券的發(fā)行符合我國金融改革方向。應(yīng)配合《企業(yè)債券條例》的修改，制定相關(guān)配套政策，使企業(yè)債券融資能用于包括環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的市政項(xiàng)目的綜合開發(fā)。在充分利用現(xiàn)有商業(yè)融資渠道的同時，還應(yīng)將發(fā)行市政債券作為新的重要融資渠道。[5]

（3）建立促進(jìn)水業(yè)企業(yè)競爭、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的有效制度。水業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是城市水業(yè)市場化改革的核心，將從根本上改變傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的組織形式，這既是傳統(tǒng)企業(yè)改革的大事，也是社會資本進(jìn)入水業(yè)的必要條件。政府應(yīng)積極的進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和行政體制改革，要建立、健全有效保護(hù)自然人、法人的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的產(chǎn)權(quán)制度。要建立規(guī)范政府，特別是規(guī)范政府與城市水業(yè)企業(yè)關(guān)系的制度，加快建設(shè)刺激企業(yè)投資動力的貢獻(xiàn)與報酬相對稱的經(jīng)濟(jì)刺激制度，同時要把目前大量產(chǎn)權(quán)邊界模糊，政企職責(zé)不分，內(nèi)部管理混亂的經(jīng)濟(jì)單位改造成為真正的企業(yè)。創(chuàng)造一個公平、公正、公開的競爭環(huán)境。

（4）健全完善城市水業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管職能。[6]政府的行業(yè)監(jiān)管是城市水業(yè)市場化的重要組成部分，也是城市水業(yè)投資體制改革中的首要任務(wù)。被監(jiān)管對象有兩個：地方城市政府即政府投資責(zé)任和投資企業(yè)?，F(xiàn)階段這兩項(xiàng)監(jiān)管工作都十分薄弱，主要是缺乏有效的監(jiān)管體系的建設(shè)與監(jiān)管工具的開發(fā)。目前，在城市水業(yè)領(lǐng)域里需要建立一套用于企業(yè)的監(jiān)管的體系，特別是開發(fā)績效管理體系作為有效管理水業(yè)行業(yè)的手段和工具及時運(yùn)用到水業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管工作中。

（5）進(jìn)一步提高城市水業(yè)領(lǐng)域政府投資決策的科學(xué)化、民主化水平。當(dāng)前，城市政府對于供需分析缺乏科學(xué)性；對投資資金組成缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，只是從短期的融資角度、從引資的政績的角度出發(fā)，缺乏對于水業(yè)領(lǐng)域的投資需要中長期規(guī)劃與統(tǒng)籌安排；對投資資金管理不規(guī)范，需要針對不同的資金類型和資金運(yùn)用方式，逐步實(shí)現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化；中心城市公共參與機(jī)制不完善，民主化程度尚低，缺乏民主決策，不能真實(shí)反映公共選擇。

（6）吸收外資同時須注意到外資投資所占市場比例與吸引外資政策的導(dǎo)向有直接的關(guān)系，引進(jìn)資金和吸取技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)是兩個主要目的。[8]目的不同需要外資參與的形式也是不同的。在地方資本市場有融資能力的情況下，可以減少對外貸款或外資在投資方面的參與這樣可以避免外匯風(fēng)險。這在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時菲律賓、阿根廷等國都有教訓(xùn)?？梢园阎攸c(diǎn)放在引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)提高系統(tǒng)效率降低成本。目前，威利雅（原威望迪）、蘇伊士（包括旗下昂帝歐）和RWE（包括旗下泰晤士）為代表國際三大水務(wù)集團(tuán)均已不同程度地投資我國水業(yè)。

5結(jié)語

水業(yè)領(lǐng)域是我國現(xiàn)階段的基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)投資領(lǐng)域，也是各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中需要資金最多的行業(yè)，公眾最為關(guān)注的公用事業(yè)領(lǐng)域之一。區(qū)域性中心城市水業(yè)投融資體制改革是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，不可急于求成。投資機(jī)制的健全和創(chuàng)新需要城市政府和水業(yè)企業(yè)的共同參與和努力。

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