城市規(guī)劃

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今日的新加坡是一個興旺繁榮的現(xiàn)代化大都市，其成功的城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)已成為我國許多城市借鑒的范例。

新加坡受資源約束，但它仍然取得了很成功的發(fā)展。土地是最大的約束，因?yàn)檫@個國家的一切都要在641.4平方公里的土地內(nèi)獲得。這其中包括過濾水的提供、污水處理、焚化工廠、發(fā)電廠、軍事設(shè)施、機(jī)場以及住宅、工業(yè)、商業(yè)和娛樂設(shè)施等。因此新加坡的規(guī)劃對于國家的生存尤為重要。

新加坡的城市規(guī)劃管理者面臨著兩個重大的挑戰(zhàn):第一是使土地的利用最優(yōu)化，使有限的土地滿足所有的需求;第二是保持經(jīng)濟(jì)增長與城市發(fā)展的平衡，提供一個很好的生活和工作環(huán)境。由于有很多發(fā)展限制，規(guī)劃者必須很好地協(xié)調(diào)土地的各種利用，以創(chuàng)造一個有特色的、綠色而美麗的多功能城市。

要達(dá)到一個平衡非常困難。盡管如此，通過良好的規(guī)劃以及政府強(qiáng)有力的支持，新加坡的自然環(huán)境和生活品質(zhì)在過去30年內(nèi)得到了飛躍提高。它的自然環(huán)境高度城市化，但它仍是一個典型的熱帶花園城市。調(diào)查顯示，新加坡居民的生活質(zhì)量已經(jīng)達(dá)到世界最高水平。

過去30年的自然開發(fā)，特別是城市中心區(qū)實(shí)質(zhì)開發(fā)的過程,作為一項(xiàng)關(guān)鍵性的要素和重要的政策方針，對新加坡城市規(guī)劃和再開發(fā)做出了巨大貢獻(xiàn)，它的城市戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo),簡而言之,就是使新加坡成為一個“怡人的熱帶城市”。

開發(fā)階段

現(xiàn)代新加坡的實(shí)質(zhì)性城市開發(fā)分為四個階段。

令人窒息的擁擠時期

上世紀(jì)50年代末到60年代初，新加坡的城市問題已經(jīng)到了難以解決的地步。過度擁擠、住房短缺以及不衛(wèi)生的生活條件在城市中心區(qū)隨處可見,到處擁擠，滿是貧民窟。1/4的居民擠在島上1%的地區(qū)里。生活條件更令人震驚，常常是50多個人擠在一個二、三層樓的商鋪房間內(nèi)。過度擁擠很大程度上來自出租人對房間的隨意無序劃分。

1958年第一個總體規(guī)劃誕生。這標(biāo)志著全方位持續(xù)改造時代的到來。1958年的總體規(guī)劃提出了一個行動計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)要通過土地規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)合理的土地利用。所有的城市土地逐步分區(qū)，劃出了綠色地帶和新城鎮(zhèn)區(qū)域。穩(wěn)扎穩(wěn)打的發(fā)展構(gòu)想和減少公眾對規(guī)劃干預(yù)的設(shè)想已經(jīng)證明，并不足以應(yīng)付城市快速發(fā)展的步伐。1959年新當(dāng)選的新加坡政府把提高生活質(zhì)量和解決擁擠問題列為政治議程上首需解決的問題。

現(xiàn)代城市的初步形成

上世紀(jì)60年代到70年代，公共住房計(jì)劃迅速解決了城市的擁擠問題。在第一個五年計(jì)劃里，共完成了5.4萬套公寓，這比由新加坡殖民當(dāng)局建造的2.3萬個單位超過了一倍還多。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人擁有自己住房的政策推動了建筑的快速進(jìn)展。

上世紀(jì)60年代中期，城市經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工程也活躍地開展起來。1967年由城市重建局（URA）負(fù)責(zé)的一項(xiàng)獨(dú)特的土地出讓程序，需要各私營單位和公眾部門協(xié)作完成。概念規(guī)劃1971年得到了聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的援助，以指導(dǎo)其長期的城市開發(fā)。這項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)用于指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)，其針對的目標(biāo)依次是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、滿足住房需求以及人們的基本社會需要，通過一項(xiàng)周密的分散政策，將市中心的居民人口和工業(yè)人口逐漸轉(zhuǎn)移。與此同時，市中心通過城市復(fù)興逐漸成為了國際金融、商業(yè)和旅游中心。

品質(zhì)和特色的增長

新加坡上世紀(jì)70年代的標(biāo)志是市中心擁擠問題的解決和現(xiàn)代城市建造的開始，80年代的中心轉(zhuǎn)向了城市形象的塑造。更多的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了生活質(zhì)量，其中重點(diǎn)包括環(huán)境品質(zhì)。重心在于建造一個現(xiàn)代金融中心，利用自己與眾不同的建筑風(fēng)格成為一個有特色的熱帶城市。

對品質(zhì)和特色的格外重視甚至波及到公共住宅領(lǐng)域。住宅開發(fā)部試圖改變延續(xù)至今的房屋設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)每個城鎮(zhèn)都有自己與眾不同的特色。

21世紀(jì)初的新景象

在八、九十年代的交替時期，新加坡處在新一輪社會經(jīng)濟(jì)改革的浪尖。首先是人口控制改革。政府現(xiàn)在所面臨的已不僅僅是人口過剩，政府的人口政策已經(jīng)轉(zhuǎn)向通過各種發(fā)明和有選擇的移民來鼓勵人口增長。其次是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和科學(xué)技術(shù)改革。政府希望經(jīng)濟(jì)增長的速度更加適度，到2000年每年的增長速度為3％～5%，到2030年每年的增長速度為2.5%～3%。商業(yè)、貿(mào)易和工業(yè)仍是經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)，將有充足的土地留出來滿足這些需求。道路、港口和機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施將得到進(jìn)一步開發(fā)。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的平衡。很多重要的公共設(shè)施（如焚化工廠、垃圾傾倒區(qū)、污水處理站）是土地的主要占用者，在它們周圍的土地開發(fā)也受到限制。現(xiàn)行的規(guī)劃策略是將這些地點(diǎn)盡量設(shè)置在一起或者與其他的污染區(qū)設(shè)置在一起，這樣受限制的地方就會減小。隨著環(huán)境技術(shù)的改變，技術(shù)解決將被用于開發(fā)建設(shè)，以減少對開發(fā)區(qū)周圍的限制。四是財(cái)富的增長。富裕使人們對環(huán)境改善和生活質(zhì)量提出了更高的要求。新的城市發(fā)展戰(zhàn)略必須適應(yīng)人們對住宅、娛樂、交通、文化以及其他方面的需求。

與此同時，新一代領(lǐng)導(dǎo)階層將目光瞄準(zhǔn)21世紀(jì)——新加坡將成為獨(dú)特的、怡人的熱帶城市。到21世紀(jì)末，新加坡的目標(biāo)是達(dá)到瑞士的生活水準(zhǔn)。

規(guī)劃修編后的概念規(guī)劃

所有這些變化使新加坡誕生了一項(xiàng)長期發(fā)展規(guī)劃——概念規(guī)劃，這項(xiàng)規(guī)劃于1991年完成。修訂后的規(guī)劃憧憬了新加坡未來的生活:那時新加坡人口將達(dá)到或超過400萬，人們享受著更高品質(zhì)的生活，住著寬大舒適的房屋，享受著工業(yè)、商業(yè)、娛樂、休閑和文化帶來的良好的環(huán)境。概念規(guī)劃的主要目標(biāo)包括:a)滿足所有對環(huán)境和生活質(zhì)量改善的需求;b)暫緩?fù)渌饕鞘性诮?jīng)濟(jì)增長上的競爭;c)保證城市貨物供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)的靈活性;d)充分利用地理、歷史、氣候和文化資產(chǎn)的優(yōu)勢，創(chuàng)造一個持久、美麗、獨(dú)特的亞洲城市。

成功的關(guān)鍵要素

新加坡城市開發(fā)成功的主要原因在于有一個明確、清晰和強(qiáng)有力的政府控制機(jī)制，它創(chuàng)造了堅(jiān)定的政策環(huán)境，針對開發(fā)采取了建設(shè)性的方法，使專業(yè)規(guī)劃者與企業(yè)能夠很好地合作。

三級規(guī)劃系統(tǒng)推動執(zhí)行

在戰(zhàn)略層次上，新加坡的自然開發(fā)規(guī)劃中就采用了富有遠(yuǎn)見的步驟。

概念規(guī)劃只是一個廣泛的戰(zhàn)略規(guī)劃，在廣泛的構(gòu)架和長期戰(zhàn)略的指引下，第二級更詳細(xì)的計(jì)劃出臺，并將新加坡劃分為55個更小的規(guī)劃區(qū)域。在概念規(guī)劃結(jié)束后，就要開始詳細(xì)的“開發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃（DGPs）”。它能提供一個地區(qū)的規(guī)劃前景，并能提供指導(dǎo)開發(fā)的控制參數(shù)，如土地利用情況、強(qiáng)度和海拔高度等。

到了第三級，“開發(fā)控制”作為行政機(jī)構(gòu)，是“開發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃”實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需借助的工具。新加坡的規(guī)劃系統(tǒng)具有規(guī)劃法所賦予的法定效力，在進(jìn)行開發(fā)之前，所有的開發(fā)提議必須獲得主管部門的批準(zhǔn)?！伴_發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃”將對這些提議的價(jià)值做出指導(dǎo)性評估。環(huán)保局等其他相關(guān)政府部門也要經(jīng)常商議，以保證工程在獲得批準(zhǔn)之前符合政府相關(guān)的政策方針。

多部門協(xié)作途徑

由于有了清晰的前景，所有計(jì)劃和執(zhí)行措施都是圍繞規(guī)劃來開展的。在地區(qū)規(guī)劃中，相關(guān)的部門要進(jìn)行商議，并且他們的觀點(diǎn)要進(jìn)行綜合。于是多部門委員會成立，并承擔(dān)起調(diào)整不同需求和解決沖突的特殊作用?？傮w規(guī)劃委員會就是這樣的例子。

總體規(guī)劃委員會(MPC)是城市重建局的主要規(guī)劃者，代表著不同的政府部門，如國家發(fā)展部、環(huán)保部、貿(mào)工部、國防部、土地辦公室、建屋發(fā)展局、社會工作部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和城鎮(zhèn)合作社。總體規(guī)劃委員會還承擔(dān)著保證國有土地得到最佳和最適當(dāng)利用的任務(wù)。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有權(quán)，并且是基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、住宅和工業(yè)開發(fā)最大的開發(fā)商，因此總體規(guī)劃委員會提供了重要的機(jī)構(gòu)，能保證土地開發(fā)按照概念規(guī)劃要求進(jìn)行。它還提供了一個論壇，供規(guī)劃和執(zhí)行部門解決爭端。

公開透明的規(guī)劃系統(tǒng)

近年來，政府在制定規(guī)劃和政策方針時更加公開和透明，并鼓勵更多的公眾參與規(guī)劃進(jìn)程和提供反饋意見?！伴_發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃”就被公開展示，并且鼓勵公民針對這些建議提出自己的意見。部長經(jīng)常召開國有開發(fā)交流會，并從公眾的反饋意見中作出選擇，專業(yè)組織、開發(fā)商、企業(yè)家、利益集團(tuán)、社會領(lǐng)導(dǎo)以及公眾代表等都被邀請并發(fā)表自己的觀點(diǎn)。通過這些公眾代表，所有有用的意見都將被整合進(jìn)最終的“開發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃”。

未來的展望

新加坡過去30年的規(guī)劃給所有的開發(fā)行動提供了一個良好的環(huán)境，并避免了城市發(fā)展中缺乏控制的問題。政府對重要規(guī)劃的高度負(fù)責(zé)在某種程度上成了國家開發(fā)成功的關(guān)鍵因素。

在一本名為“Singapore-ThenextLap”的書中，新加坡人愿望中對未來城市環(huán)境是這樣描述的:“新加坡將成為一個擁有世界級設(shè)施的現(xiàn)代城市，同時也是娛樂休閑最佳的熱帶島嶼。它將是一個能提供多種選擇的、擁有豐富環(huán)境的、獨(dú)特優(yōu)雅的城市?！?/p>

將這些美好的愿望變成具體的開發(fā)戰(zhàn)略是新加坡城市規(guī)劃者所面臨的挑戰(zhàn)。迄今為止，前期規(guī)劃使城市和基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)能平穩(wěn)及時的進(jìn)行，并能不斷滿足新加坡人居生活質(zhì)量發(fā)展的需要。新加坡政府新近修訂的概念性控制規(guī)劃提出了“要創(chuàng)造更多有效的設(shè)施和舒適生活工作環(huán)境”的戰(zhàn)略方向。未來日趨合理的規(guī)劃修正方案將要繼續(xù)保持有遠(yuǎn)見并且全面科學(xué)地，使土地得到最優(yōu)化利用。