審計(jì)公告法學(xué)涵義思考

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【摘要】本文從行政公開的產(chǎn)生和發(fā)展，探析了國(guó)家審計(jì)公告的法律本源，推介了國(guó)外審計(jì)公告的通行做法，從法治的角度闡述了國(guó)家審計(jì)公告的法律意義。文中結(jié)合當(dāng)前審計(jì)實(shí)際，對(duì)國(guó)家審計(jì)公告的法律涵義進(jìn)行了界定，針對(duì)當(dāng)前國(guó)家審計(jì)公告在認(rèn)識(shí)上、制度上、實(shí)務(wù)中存在的法律缺陷，對(duì)國(guó)家審計(jì)公告的法律體系、法律內(nèi)容及應(yīng)遵循的基本原則進(jìn)行了初步的探討。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)公告法律本源法律涵義法律構(gòu)想

國(guó)家審計(jì)公告是現(xiàn)代政府審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。全面推進(jìn)國(guó)家審計(jì)公告，不僅是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和發(fā)展，打造透明政府的要求，而且對(duì)提高審計(jì)質(zhì)量、推動(dòng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、審計(jì)公告的法律涵義

審計(jì)公告屬于行政公開范疇。從法律的角度看，審計(jì)公告應(yīng)包括三個(gè)方面的法律涵義：

第一，審計(jì)公告的法律特征。一是審計(jì)公告的主體是法律、法規(guī)授權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)；二是審計(jì)公告的前提是審計(jì)監(jiān)督權(quán)的存在；三是審計(jì)公告的客體是審計(jì)對(duì)象、審計(jì)程序、審計(jì)結(jié)果等內(nèi)容；四是審計(jì)公告的范圍是社會(huì)公眾或特定的對(duì)象，有的結(jié)果可向全社會(huì)公開，有的只能向相關(guān)的特定的對(duì)象公開，既包括自然人，也包括法人或其他組織。

第二，審計(jì)公告的法律依據(jù)。一是《憲法》。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！薄耙磺袊?guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！睂徲?jì)作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，必須依據(jù)憲法精神建立和健全審計(jì)結(jié)果公告制度。二是審計(jì)法和行政處罰法。《審計(jì)法》第四章第三十六條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”?！秾徲?jì)法實(shí)施條例》第四條第三十五條對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的內(nèi)容又作了進(jìn)一步明確?！缎姓幜P法》第四條規(guī)定，“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須予以公布……”依照審計(jì)法和行政處罰法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)公告審計(jì)結(jié)果，并建立和健全審計(jì)公告制度。

第三，審計(jì)公告應(yīng)具備相應(yīng)的法律效力。要通過對(duì)審計(jì)公告行為的法律規(guī)范，使審計(jì)公告具備相應(yīng)的法律效力。一是對(duì)公告主體具有約束力。作為審計(jì)公告主體的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)必須依法公告，在公告方式、內(nèi)容、程序等方面，不得隨意變通，并負(fù)有相應(yīng)的法律責(zé)任。二是公告的內(nèi)容必須與相關(guān)的法律內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一。所公告的內(nèi)容本身必須具備法律效力。三是審計(jì)公告應(yīng)具備地域效力。審計(jì)公告一般應(yīng)在它所的地域范圍內(nèi)生效。此外，審計(jì)作為行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的公告具有行政性質(zhì)，有時(shí)甚至具有命令性質(zhì)，在不與現(xiàn)行有關(guān)行政法規(guī)相抵觸的前提下也能夠產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。

綜上所述，審計(jì)公告是指審計(jì)機(jī)關(guān)在行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的過程中，通過一定的形式，依法將有關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)向社會(huì)公眾和特定對(duì)象公開的一項(xiàng)制度。

二、當(dāng)前審計(jì)公告面臨的主要法律問題

應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過二十年的發(fā)展，特別是《審計(jì)法》頒布實(shí)施以來，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)外公告審計(jì)結(jié)果方面有了良好起步，并在制度范圍內(nèi)得到了一定的規(guī)范和發(fā)展。近幾年，大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)按照客觀公正、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，選擇審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些典型問題通過媒體或報(bào)告的形式，對(duì)外公告了審計(jì)結(jié)果，在社會(huì)上擴(kuò)大了審計(jì)影響，樹立了審計(jì)權(quán)威。但我國(guó)審計(jì)公告制度尚處于起步階段，有許多方面的問題需要認(rèn)真研究和解決：

（一）在對(duì)審計(jì)公告的認(rèn)識(shí)上，行政相對(duì)人、社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)公告或多或少有一定程度的認(rèn)知，但審計(jì)公告的法律環(huán)境不容樂觀。

全面實(shí)現(xiàn)審計(jì)公告制度，必須有與之相適應(yīng)的法律環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境。從目前情況看，雖然審計(jì)署高度重視，并著力推進(jìn)這項(xiàng)工作，但審計(jì)公告的環(huán)境有待改善。一是審計(jì)機(jī)關(guān)本身對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)不高。有的審計(jì)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部盡管認(rèn)為審計(jì)公告能有效促進(jìn)提高審計(jì)質(zhì)量，擴(kuò)大審計(jì)影響，但有的認(rèn)為審計(jì)公告在現(xiàn)階段大范圍推行審計(jì)公告，難免因?qū)徲?jì)質(zhì)量問題，給自身造成麻煩；還有的認(rèn)為，審計(jì)公告是審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力，而非義務(wù)，多一事不如少一事，對(duì)推行審計(jì)公告的積極性不高。二是在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況下，全面推行審計(jì)公告的條件不成熟。從目前審計(jì)情況看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的違法違紀(jì)問題還相當(dāng)普遍，有的問題甚至還非常嚴(yán)重。一旦將這些結(jié)果向社會(huì)公眾公布，必將引起群眾的不滿，甚至產(chǎn)生負(fù)面影響，引發(fā)一些不穩(wěn)定的因素，給政府工作造成被動(dòng)，影響穩(wěn)定發(fā)展的大局。三是審計(jì)工作質(zhì)量與審計(jì)公告的要求尚有差距。由于審計(jì)人員素質(zhì)不高、法制意識(shí)淡薄等因素造成的審計(jì)執(zhí)法程序不規(guī)范、審計(jì)取證不充分、審計(jì)處理不當(dāng)?shù)荣|(zhì)量問題在不同程度上還大量存在，全面公告這樣的審計(jì)結(jié)果，將有可能引起法律糾紛，影響審計(jì)機(jī)關(guān)形象。四是大多數(shù)被審計(jì)單位不愿意公告審計(jì)結(jié)果。作為行政相對(duì)人的被公告單位目前尚不能從正面意義去理解審計(jì)公告，普遍擔(dān)心審計(jì)公告是亮單位的丑，很多被審計(jì)單位寧可接受處罰，也不愿審計(jì)機(jī)關(guān)向上級(jí)報(bào)告或?qū)ν夤紝徲?jì)結(jié)果。

（二）在制度上對(duì)審計(jì)公告有了一些原則性規(guī)定，但缺乏相應(yīng)的法律保障。

近幾年來，審計(jì)署在審計(jì)公告方面建立了一些制度規(guī)定，從一定程度上規(guī)范了審計(jì)公告行為，但總體看這些規(guī)范性文件作出的規(guī)定相當(dāng)原則，不易操作，從法律的角度，看存在以下問題，一是缺乏可操作的法律依據(jù)。審計(jì)署近幾年出臺(tái)的《審計(jì)機(jī)關(guān)通報(bào)和公布審計(jì)結(jié)果的規(guī)定》（后廢止）、《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》、《審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》、《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告辦理規(guī)定》等4個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)審計(jì)結(jié)果公告進(jìn)行規(guī)定，是審計(jì)結(jié)果公告的重要依據(jù)和操作指南。但由于這些規(guī)范制度在立法層次上屬部門規(guī)章，其法律位階和效力低于法律和行政法規(guī)。雖然《審計(jì)法》及實(shí)施條例分別在第四章三十六條、第四章三十五條對(duì)審計(jì)結(jié)果公告制度作了原則性的界定，但規(guī)定的內(nèi)容較粗，只是為制定審計(jì)公告規(guī)范性文件提供了法律依據(jù)，沒有操作性。由于審計(jì)結(jié)果公告制度是低層次的立法，沒有程序上的嚴(yán)格要求，隨意性較大，變動(dòng)頻繁，因而現(xiàn)行的審計(jì)公告制度缺乏作為法律的應(yīng)有嚴(yán)格性和穩(wěn)定性。二是審計(jì)法律和規(guī)范性文件對(duì)審計(jì)公告的規(guī)定缺乏統(tǒng)一性。從現(xiàn)行有關(guān)審計(jì)結(jié)果公告的制度、辦法和準(zhǔn)則等條文中，有的條文用語不規(guī)范，難以準(zhǔn)確地表達(dá)立法本意；有的制度與規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)，措詞不統(tǒng)一。如《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》第一條所述“根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)基本準(zhǔn)則》……”，而《審計(jì)基本準(zhǔn)則》中根本就沒有公告審計(jì)結(jié)果的條文表述?！秾徲?jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》的制定除了《審計(jì)法》為其依據(jù)外，《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果基本準(zhǔn)則》也應(yīng)是直接的法律依據(jù)，而《試行辦法》中無此表述。有的在法律表述上使用模糊用語，如《審計(jì)法》對(duì)“公布”審計(jì)結(jié)果采用了“可以”的表達(dá)，致使公告審計(jì)結(jié)果成為帶有任意性自由裁量行為。很多地方在推行審計(jì)結(jié)果公告時(shí)，都采用了與《審計(jì)法》第36條一樣表達(dá)方式。例如，某省制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法（試行）》中第24第規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為需要向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果的，按法定職能及有關(guān)程序辦理。”從而弱化審計(jì)結(jié)果公告的法律剛性。三是有關(guān)制度的內(nèi)容不夠完整。從現(xiàn)行的審計(jì)結(jié)果公告制度看，多數(shù)內(nèi)容比較籠統(tǒng)、條文簡(jiǎn)略。如《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》，缺乏適用范圍、基本原則、法律責(zé)任、制裁措施、監(jiān)督與救濟(jì)等條文，必然導(dǎo)致實(shí)施其法律的機(jī)制缺失?！秾徲?jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》第五條關(guān)于“審批程序”的制定過于抽象、原則，授權(quán)審計(jì)的審批權(quán)限問題、重大事項(xiàng)的內(nèi)容及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)問題均沒有明確，不便于適用。

（三）在審計(jì)公告實(shí)務(wù)中，審計(jì)公告或多或少、或深或淺得以實(shí)施，但與公開、透明的法制原則要求相距甚遠(yuǎn)。

目前，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)外公布審計(jì)結(jié)果大體有這樣幾種形式：一是根據(jù)《審計(jì)法》的要求，每年由審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府報(bào)告上年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)結(jié)果。有的地方在報(bào)告財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況的同時(shí)，還將年度計(jì)劃安排的其他財(cái)務(wù)收支審計(jì)情況納入預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果報(bào)告中一并報(bào)告。二是根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的自行判斷，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些典型問題通過報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)等媒體向外披露。有的還采用電子顯示屏、局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等較為現(xiàn)代化的手段向外披露審計(jì)結(jié)果。三是采取公示的方式，將審計(jì)事項(xiàng)及審計(jì)結(jié)果向被審計(jì)單位公布?？傮w來講，通過這些方式公告審計(jì)情況，在一定程度上擴(kuò)大了影響，樹立了審計(jì)權(quán)威，較好地推動(dòng)了審計(jì)工作的深化和發(fā)展。但與公開透明的法治原則要求相比，與美國(guó)信息公開法確定的“全面公開”原則，即以公開為原則，不公開為另外的要求相比，與人民群眾“知情權(quán)”的憲法精神相比，審計(jì)公告離法治要求還有相當(dāng)大的距離。主要表現(xiàn)在：第一，審計(jì)公告的內(nèi)容大多數(shù)未涉及實(shí)質(zhì)性問題。如每年向人大報(bào)告的審計(jì)情況，往往要經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)、政府層層審核把關(guān)，很多問題在審核把關(guān)中被截留?？梢哉f，在現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)情況上報(bào)難的問題始終沒有得到很好解決。目前已對(duì)外公布的審計(jì)情況，也往往只粗線條地披露幾個(gè)問題，不能全面如實(shí)反映審計(jì)情況。第二，審計(jì)公告操作比較隨意。在公告主體上，既有審計(jì)機(jī)關(guān)作為公告主體的，也有審計(jì)干部個(gè)人作為公告主體的，沒有統(tǒng)一的要求。在公告方式上，主要是審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)公告，公告什么，何時(shí)公告，公告到何種程度，主動(dòng)權(quán)掌握在審計(jì)機(jī)關(guān)手中。審計(jì)執(zhí)法實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)除了每年向人大報(bào)告工作有相對(duì)固定的時(shí)間和要求外，其他公告方式目前還處在比較隨意的狀況，沒有法定的要求，沒有固定的載體。可以說，目的性較強(qiáng)的依法審計(jì)公告和范圍更加廣泛的對(duì)所用人公告不夠，限制了審計(jì)公告效應(yīng)的發(fā)揮。

三、審計(jì)公告的法律構(gòu)想

隨著審計(jì)工作的逐步規(guī)范，審計(jì)公告無疑成為審計(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。審計(jì)署在《2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中，更是給出了具體的時(shí)間表，要求積極實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，到2007年，力爭(zhēng)做到所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果多予以公告。因此，必須盡快研究有關(guān)審計(jì)公告的法律問題，使審計(jì)公告法制化。

（一）審計(jì)公告的法律體系構(gòu)建

構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的法律、法規(guī)體系，是全面實(shí)現(xiàn)審計(jì)公告的基礎(chǔ)和法律保障。審計(jì)公告的法律法規(guī)體系至少包括三個(gè)層次：一是《審計(jì)法》對(duì)審計(jì)公告應(yīng)作出原則性規(guī)定?！秾徲?jì)法》是審計(jì)規(guī)范的根法，是審計(jì)工作的基本法。審計(jì)公告作為審計(jì)工作的重要內(nèi)容，理應(yīng)在審計(jì)法中用專門條款，明確審計(jì)公告的主體、內(nèi)容及總體要求。二是建立和完善審計(jì)公告準(zhǔn)則。按照審計(jì)法的要求，對(duì)審計(jì)公告的指導(dǎo)思想、總體原則、程序、具體內(nèi)容、責(zé)任及救濟(jì)等進(jìn)一步細(xì)化。三是制定審計(jì)公告操作指南。在公告準(zhǔn)則確定的條款下，對(duì)審計(jì)公告的具體操作辦法進(jìn)行規(guī)定，以便于實(shí)際操作。這三個(gè)層次互相聯(lián)系，組成審計(jì)公告完整的法律體系。

(二)明確審計(jì)公告的法律內(nèi)容

對(duì)審計(jì)公告立法是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。參照國(guó)際現(xiàn)有成功經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)公告的法律內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

一是關(guān)于審計(jì)公告的內(nèi)容及范圍。審計(jì)公告的內(nèi)容主要是審計(jì)發(fā)現(xiàn)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為及其處理情況、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問題及其處理情況等審計(jì)事項(xiàng)，同時(shí)對(duì)模范遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的單位和個(gè)人、經(jīng)濟(jì)效益好的單位、社會(huì)公眾關(guān)注的、本級(jí)人民政府或上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要求向社會(huì)公告的以及其他需要公告的審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)公告。審計(jì)公告內(nèi)容重點(diǎn)為預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)結(jié)果、專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果、其他行政事業(yè)單位審計(jì)結(jié)果等。公告的范圍可分為三個(gè)層次：對(duì)社會(huì)公眾的公告。主要是指對(duì)有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大審計(jì)項(xiàng)目和群眾舉報(bào)的重大違紀(jì)事項(xiàng)查處結(jié)果進(jìn)行公告。對(duì)被審計(jì)單位公告。主要是對(duì)審計(jì)目的、內(nèi)容、處理結(jié)果、審計(jì)舉報(bào)及監(jiān)督電話進(jìn)行公告，不能只對(duì)被審計(jì)單位的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)職能部門進(jìn)行公告。對(duì)有關(guān)主管部門公告。主要是通報(bào)審計(jì)情況以及對(duì)整改工作的建議。

二是關(guān)于審計(jì)公告的方式和程序。審計(jì)公告可分為主動(dòng)公告和依申請(qǐng)公告。目前我國(guó)采用的主要是主動(dòng)性公告，依申請(qǐng)公告使用較少。因此，要加強(qiáng)依申請(qǐng)公告方式的研究，使審計(jì)公告的方式多樣化。要明確規(guī)定適用的審計(jì)公告方式，主要有通過報(bào)紙、電視臺(tái)、電臺(tái)等新聞媒介，采用互聯(lián)網(wǎng)的方式，召開新聞會(huì)以及審計(jì)機(jī)關(guān)隨時(shí)提供審計(jì)情況等方式。同時(shí)，要對(duì)公告程序作出規(guī)定，以規(guī)避公告風(fēng)險(xiǎn)。

三是關(guān)于審計(jì)公告的監(jiān)督與救濟(jì)及法律責(zé)任。根據(jù)有權(quán)力有救濟(jì)的法律原理，審計(jì)公告制度應(yīng)該有救濟(jì)程序的保障。在現(xiàn)代法治國(guó)家的審計(jì)公告制度中，普遍建立了審計(jì)公告的法律救濟(jì)原則。對(duì)于救濟(jì)制度的規(guī)定，各國(guó)有不同的立法情況，有的國(guó)家采用“窮盡行政救濟(jì)”的原則和相對(duì)人選擇原則。我國(guó)現(xiàn)行的法律制度對(duì)于權(quán)力主體的救濟(jì)權(quán)力規(guī)定的比較粗糙，因此，在以后的制度中，要賦予當(dāng)事人就審計(jì)公告享有的行政救濟(jì)權(quán)，直到請(qǐng)求司法審查權(quán)。同時(shí)要規(guī)定公開義務(wù)人實(shí)施公告，違反法律法規(guī)或本規(guī)定時(shí)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，其中應(yīng)指明違反有關(guān)法律的條款、違反行為情節(jié)及追究責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。