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財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

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財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

【摘要】高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化和決策、管理自由度的加大使高校的經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜,但高校的內(nèi)控制度改革卻沒有與時(shí)俱進(jìn),導(dǎo)致引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的行為頻繁發(fā)生。如何改變這一狀況、最大限度地減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生呢?本文提出了完善高校治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行零基預(yù)算等建議。

【關(guān)鍵詞】完善;內(nèi)部控制;降低;財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

近年來,隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展,高校辦學(xué)規(guī)模日漸擴(kuò)大,高校已由過去單一靠國家財(cái)政撥款逐步轉(zhuǎn)向多元化、多渠道、多家共建等方式籌集教育經(jīng)費(fèi)辦學(xué)。高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化和決策、管理自由度的加大使高校的經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜。雖然教育行政部門及其黨委可以通過行政手段與干部任免實(shí)施對學(xué)校辦學(xué)行為的宏觀控制,但在高校規(guī)模越來越大、辦學(xué)層次和辦學(xué)類型越來越復(fù)雜、辦學(xué)自主權(quán)越來越大的情況下,由于委托問題所產(chǎn)生的所有者缺位、信息不對等問題日益明顯。單一地依靠行政手段很難對學(xué)校的辦學(xué)行為實(shí)施有效的監(jiān)督,傳統(tǒng)高校管理內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)所帶來的低效運(yùn)行的弊端日益顯露。尤其是近年來,高校腐敗案件頻頻曝光,集中反映了高校內(nèi)部控制制度極端薄弱的現(xiàn)實(shí)狀況,構(gòu)建一套符合高等院校管理特點(diǎn)的內(nèi)部控制體系已迫在眉睫。同時(shí),教育部對部屬高校的發(fā)展和建設(shè)投入情況的調(diào)查結(jié)果也顯示:目前少數(shù)高校的財(cái)務(wù)管理有失控現(xiàn)象,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起源看,籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)和管理類風(fēng)險(xiǎn)大都是源于高校內(nèi)部治理水平低下、內(nèi)部控制制度不夠健全,才導(dǎo)致違規(guī)人員有機(jī)可乘??梢?高校財(cái)務(wù)的安全運(yùn)行正面臨著前所未有的挑戰(zhàn),如何抓住發(fā)展機(jī)遇,通過提高治理水平、提升高校核心管理能力,規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),已提上高校發(fā)展日程。

一、內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系

從單位財(cái)務(wù)管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)分析,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因與單位內(nèi)部控制極其薄弱有關(guān)。因此,通過完善企業(yè)內(nèi)部控制制度來降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就成為企業(yè)控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑之一。內(nèi)部控制是管理現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物,是單位內(nèi)部強(qiáng)化管理以及適應(yīng)外部激烈競爭的需要。根據(jù)美國COSO(美國反欺詐性財(cái)務(wù)報(bào)告委員會)的報(bào)告,內(nèi)部控制是一個(gè)過程,受企業(yè)董事會、管理層和其它員工的影響,旨在保證財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、經(jīng)營的效果和效率以及對現(xiàn)行法規(guī)的遵循。我國財(cái)政部2008年最新頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》準(zhǔn)則中也明確指出:內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整,提高經(jīng)營效率和效果,促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理的關(guān)系可以簡要地歸結(jié)為以下3點(diǎn):

(一)內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)是一致的

對于一個(gè)單位來說,它的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)在一定程度上都是通過實(shí)現(xiàn)利潤最大化而實(shí)現(xiàn)的。企業(yè)如果同其它企業(yè)相比具有較強(qiáng)的盈利能力,那么就會認(rèn)為該企業(yè)具有有效的監(jiān)控措施,為保證經(jīng)營活動的效率和效果創(chuàng)造了良好的條件。

(二)科學(xué)的財(cái)務(wù)決策必須依靠科學(xué)的內(nèi)控制度

這一點(diǎn)可以從兩方面來說。1.科學(xué)的內(nèi)控制度是科學(xué)的財(cái)務(wù)決策的保障。在內(nèi)控制度中將決策的方式、步驟、組織、工作人員任務(wù)分配等明確作以規(guī)定,可以避免決策的盲目性,減少決策失誤,降低風(fēng)險(xiǎn)。2.若內(nèi)控制度規(guī)定的分工足夠明確,可以避免相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象的出現(xiàn),保證各個(gè)管理項(xiàng)目的規(guī)范進(jìn)行。

(三)健全的財(cái)務(wù)控制是防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的保證

一個(gè)單位管理的實(shí)質(zhì)是對其自身進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理,而企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)是對可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)危機(jī)進(jìn)行超前的控制和管理,而健全的財(cái)務(wù)控制正是防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的保證。

二、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制對管理高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有重要作用

高校辦學(xué)形式的變化和業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了內(nèi)部控制的重要性。

一是辦學(xué)模式發(fā)生了較大變化,由以前的財(cái)政撥款辦學(xué)改為以撥款和多渠道自籌資金相結(jié)合的辦學(xué)模式。辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、國家財(cái)政撥款增加、基建項(xiàng)目相應(yīng)增多,這就意味著可能為相關(guān)人員提供了“腐敗”的條件。因此,應(yīng)加強(qiáng)對各部門收入的監(jiān)控,避免貪污、挪用公款和私建“小錢柜”。

二是隨著高校后勤社會化改革的不斷深入,大多數(shù)高校將后勤實(shí)體由目前收取服務(wù)費(fèi)過渡到完全社會化。為了配合高校后勤改革,提高資金使用效率,不至于亂投資,內(nèi)部控制必須發(fā)揮本身職能。

三是高等學(xué)校作為重要的科研基地,承擔(dān)了大量的科技攻關(guān)項(xiàng)目,國家和企業(yè)加大了科技投入,科研經(jīng)費(fèi)大量涌入。為了真正體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)價(jià)值,也應(yīng)當(dāng)增大內(nèi)部控制的力度。

四是隨著高校不斷擴(kuò)大招生規(guī)模,學(xué)校的基本建設(shè)的投入不斷擴(kuò)大,所以加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)控(包括內(nèi)部控制制度審計(jì)、合同審計(jì)、項(xiàng)目變更審計(jì)和建設(shè)資金審計(jì)等),加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)隊(duì)伍建設(shè),健全內(nèi)部審計(jì)制度顯得更為重要。五是資金管理、辦公用品管理、教材管理、體育器材的管理構(gòu)成了內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。由于教材、辦公用品等在高校資金中所占比例較大,金額較多,所以其采購和驗(yàn)收、保管和領(lǐng)用都應(yīng)有一套相對科學(xué)、完整、嚴(yán)格的管理制度。

三、高校內(nèi)部控制制度的完善措施

(一)在高校決策機(jī)構(gòu)中設(shè)立總會計(jì)師

總會計(jì)師作為專職主管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo),不再兼任其他方面的工作,直接對校長負(fù)責(zé),這樣有利于保證總會計(jì)師的公正性、權(quán)威性,防止經(jīng)濟(jì)政策傾斜??倳?jì)師協(xié)助校長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)工作,嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)政策法規(guī),負(fù)責(zé)處理日常財(cái)經(jīng)方面的重大問題,從資金角度協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)、審計(jì)、基建、后勤等工作,代表校長處理學(xué)校同財(cái)政、銀行、工商、稅務(wù)、物價(jià)等部門的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,確保學(xué)校資金良性運(yùn)轉(zhuǎn),使學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作得到健康、有序的發(fā)展。在高校設(shè)立總會計(jì)師,讓總會計(jì)師協(xié)助校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財(cái)務(wù)工作,有利于制約內(nèi)部人控制和監(jiān)督腐敗。高校的財(cái)務(wù)管理同其他管理一樣,有其內(nèi)在規(guī)律,如資金如何籌集、如何分配、如何使用、如何控制、如何考核、如何分析等等。要組織好、管理好資金運(yùn)動的每一個(gè)環(huán)節(jié),需要相關(guān)人員具備一定的專業(yè)知識和豐富的財(cái)務(wù)管理工作經(jīng)驗(yàn)。這不僅需要高素質(zhì)的財(cái)務(wù)管理人員和高素質(zhì)的審計(jì)監(jiān)督人員,更需要一個(gè)既懂教育規(guī)律,又懂資金運(yùn)動規(guī)律的總會計(jì)師來對高校的財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行組織和領(lǐng)導(dǎo)。

(二)完善會計(jì)系統(tǒng)、實(shí)施財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

目前,大多數(shù)高校財(cái)務(wù)會計(jì)系統(tǒng)在高校的整體內(nèi)部控制中是比較薄弱的環(huán)節(jié)。會計(jì)人員素質(zhì)偏低、好人主義思想泛濫及缺乏相應(yīng)的責(zé)任約束這3大癥結(jié)已成為導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)會計(jì)系統(tǒng)薄弱的主要原因。所以,目前高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)的職能更多的是事后的算賬、報(bào)賬,經(jīng)濟(jì)交易沒有在適當(dāng)?shù)臅?jì)期間記錄,這樣就會影響會計(jì)信息的及時(shí)性。會計(jì)的監(jiān)督職能并沒有得到充分發(fā)揮,會計(jì)系統(tǒng)被嚴(yán)重扭曲,對高校的會計(jì)及其他方面的管理工作帶來了十分不利的影響,也為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。此外,我國高等教育改革給予了高校愈來愈多的財(cái)務(wù)運(yùn)作自主權(quán),尤其是高校作為獨(dú)立貸款主體出現(xiàn),使得高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范日顯緊迫。目前,高校擴(kuò)大招生規(guī)模,適度舉債發(fā)展,在高校全部辦學(xué)資金中除財(cái)政投入資金和自有資金外,還有部分借入資金。借入資金需還本付息,無論是學(xué)校決策者過度舉債或挪用資金,造成財(cái)務(wù)狀況總體失衡的經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),還是學(xué)校職能部門管理人員因內(nèi)部控制懈怠、控制制度不健全,造成無力償還到期債務(wù),高校均會陷入財(cái)務(wù)危機(jī)中,同時(shí)也會影響學(xué)校教學(xué)、科研的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)提高治理結(jié)構(gòu)、健全高校內(nèi)控制度

1.建立高校監(jiān)事會制度,通過適當(dāng)?shù)耐獠繖C(jī)制來制約高等學(xué)校法人權(quán)力的運(yùn)行。

高校依靠國家投入、社會捐贈、學(xué)生的學(xué)費(fèi)以及國家對教師的任命等取得法人資格,具有了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和依據(jù)國家規(guī)定與市場需求自主辦學(xué)的權(quán)利。在這一過程中,高校作為法人實(shí)體具有了自己的內(nèi)部利益,甚至部門利益,高等學(xué)校辦學(xué)行為與政府辦學(xué)的目的出現(xiàn)分化。一些高等學(xué)校為了自身利益而不顧出資的初衷,亂收學(xué)費(fèi),甚至利用校內(nèi)監(jiān)督力量薄弱、出資人對學(xué)校監(jiān)督管理的缺位弊病而中飽私囊、貪污腐敗,導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等。因此,在高校內(nèi)部各種權(quán)利與義務(wù)配置不做較大調(diào)整的前提下,僅僅依靠傳統(tǒng)的手段,如黨的監(jiān)督行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等,不能從根本上遏制高校的權(quán)力膨脹所導(dǎo)致的一系列問題。應(yīng)該仿效國家管理國有大中型企業(yè)的辦法,在高校建立監(jiān)事會制度,通過適當(dāng)?shù)耐獠繖C(jī)制來制約高等學(xué)校法人的權(quán)力運(yùn)行。高校監(jiān)事由政府派出,對政府負(fù)責(zé)。監(jiān)事會主要監(jiān)督高校的財(cái)務(wù)狀況與高校的辦學(xué)方向,并對高校主要領(lǐng)導(dǎo)人的辦學(xué)業(yè)績進(jìn)行評價(jià),以此作為干部任免的基礎(chǔ),而不涉及高校依法自主辦學(xué)的其他事務(wù)。

2.交易授權(quán)控制。

授權(quán)批準(zhǔn)的主要目的在于:保證經(jīng)濟(jì)活動是在高校內(nèi)部部門或職員在其授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)過授權(quán)才產(chǎn)生的。學(xué)校內(nèi)部某個(gè)部門或某個(gè)職員在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí),必須經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)才能進(jìn)行,否則就是越權(quán)審批或違章辦事。授權(quán)有一般授權(quán)和特別授權(quán)之分:一般授權(quán)是指對一般經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)利等級和批準(zhǔn)條件的規(guī)定,通常在學(xué)校的違章制度中予以明確;特別授權(quán)是對特別經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理的權(quán)利等級和批準(zhǔn)條件,如某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的數(shù)額超過某部門的批準(zhǔn)權(quán)限時(shí),只有經(jīng)過特定授權(quán)批準(zhǔn)才能處理。授權(quán)批準(zhǔn)控制的基本要求是:首先,要明確一般授權(quán)與特定授權(quán)的界限和責(zé)任;其次,要明確每類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)程序;最后,要建立必要的檢查制度,提高管理和辦學(xué)效率效益。

3.實(shí)物資產(chǎn)控制,保證資產(chǎn)安全與完整。

高校實(shí)物資產(chǎn)數(shù)量多、金額大,分散在學(xué)校的各個(gè)教學(xué)、科研、服務(wù)、管理領(lǐng)域,管理難度非常之大。(1)必須貫徹財(cái)務(wù)并重的原則,建立實(shí)物資產(chǎn)保全制度,對資產(chǎn)的增減變動應(yīng)及時(shí)、全面地予以記錄。加強(qiáng)資產(chǎn)所有權(quán)管理,建立資產(chǎn)個(gè)體檔案。所有資產(chǎn)價(jià)值全部納入財(cái)務(wù)報(bào)表體系內(nèi),定期進(jìn)行實(shí)物清點(diǎn),以便發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)處理。保證賬實(shí)的一致性。(2)建立資產(chǎn)記錄資料保護(hù)制度,對資產(chǎn)的各種文件記錄和賬實(shí)記錄資料要妥善保管,避免記錄受損、被盜、被毀。(3)建立限制接近制度。主要是嚴(yán)格限制無關(guān)人員對實(shí)物的直接接觸。只有經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)的人員才有權(quán)接觸資產(chǎn)。4.在教職工代表大會中設(shè)立審計(jì)和提名委員會。

高校教職工代表大會形同虛設(shè),效率低下,存在“內(nèi)部人控制”等現(xiàn)象。應(yīng)調(diào)整、優(yōu)化教職工代表大會的內(nèi)部結(jié)構(gòu),使教職工代表大會真正發(fā)揮其應(yīng)有的決策職能。

(1)在教職工代表大會下設(shè)審計(jì)委員會。審計(jì)委員會主要職責(zé)在于為決策機(jī)構(gòu)的教職工代表大會提供高校財(cái)務(wù)審計(jì)和管理審計(jì)的信息,確保教職工代表大會所獲得的會計(jì)信息真實(shí)、可靠、及時(shí)。這也有利于教職工代表大會對學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)控,使學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)從全體教職工利益出發(fā),實(shí)現(xiàn)學(xué)校的管理目標(biāo),完成其對政府的受托責(zé)任。

(2)在教職工代表大會下設(shè)專門的提名委員會,對內(nèi)部會計(jì)控制最本質(zhì)的要素——人,進(jìn)行起點(diǎn)控制,符合以人為本的原則,有利于高校管理者素質(zhì)和品性的提高,也有利于高校管理哲學(xué)與高校文化的形成。提名委員會根據(jù)高校發(fā)展的需要,研究權(quán)力機(jī)構(gòu)人員的選擇標(biāo)準(zhǔn)和程序,并提出建議。再根據(jù)所確定的標(biāo)準(zhǔn)及程序廣泛搜尋合格的職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人人選,這對高校內(nèi)部會計(jì)控制可以起到保障作用。

5.加強(qiáng)預(yù)算控制。

所謂預(yù)算控制,就是將組織的經(jīng)營目標(biāo)和資源配置予以量化,并使之實(shí)現(xiàn)的控制活動或過程的總稱。高校作為公共教育事業(yè),其目的不在于追求直接的經(jīng)濟(jì)利益,而是追求長遠(yuǎn)的社會利益。與企業(yè)預(yù)算相比,高校未來業(yè)務(wù)比較確定,在學(xué)校事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)既定的情況下,各項(xiàng)教育事業(yè)的實(shí)際支出幾乎與預(yù)算沒有出入或出入很小。高校預(yù)算的這種確定性,使其成為學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)有力的控制工具。一個(gè)合理的高校預(yù)算,加上嚴(yán)格的執(zhí)行和控制機(jī)制,可使學(xué)校有限的資金發(fā)揮最大的效用,對保障高校業(yè)務(wù)、管理活動的正常運(yùn)行和高校教育事業(yè)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著十分重要的意義。

(1)真正落實(shí)“零基預(yù)算”。在實(shí)務(wù)中,傳統(tǒng)高校預(yù)算的編制通常是在以前年度預(yù)算的基礎(chǔ)上,根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的變化做簡單的、公式化的調(diào)整,這樣常年累積下來的預(yù)算缺乏科學(xué)的依據(jù),其作為控制依據(jù)的有效性顯然難以保證。為提高高校預(yù)算的科學(xué)性、合理性,近年來,教育部在高教系統(tǒng)推行了“零基預(yù)算”,“零基預(yù)算”的一個(gè)重要特征是“全員參與”,可以充分發(fā)揮廣大教職工參與經(jīng)濟(jì)活動的積極性。

(2)實(shí)行“校務(wù)公開”。每年年初將預(yù)算向職工和學(xué)生公布,年度結(jié)束后,再公開進(jìn)行預(yù)算考核,形成以預(yù)算控制資金開支的內(nèi)部制度。其公開性、規(guī)范性使其真正成為了學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)有力的控制工具。●

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