城市社區(qū)建設(shè)路徑選擇

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內(nèi)容提要：

社區(qū)建設(shè)有行政推動(dòng)模式與自治模式之爭(zhēng)，本文認(rèn)為我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)該遵循責(zé)名求實(shí)這一簡(jiǎn)單的路徑，先將社區(qū)定位于居委會(huì)所轄區(qū)域，然后再求居委會(huì)自治組織角色之復(fù)位，這一定位與復(fù)位的過(guò)程便是中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的過(guò)程。而定位與復(fù)位又是在既有法律框架內(nèi)的高效低耗的理性抉擇。

關(guān)鍵詞：定位，復(fù)位，社區(qū)建設(shè)，社區(qū)組織，街區(qū)，居委會(huì)

1986年國(guó)家民政部首次提出開展社區(qū)服務(wù)工作，滿足人民生活需求的策略。1991年國(guó)家民政部又提出在城市開展社區(qū)建設(shè)的思路。1995年中共十四屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃的建議》進(jìn)一步對(duì)社區(qū)服務(wù)作了統(tǒng)一的倡導(dǎo)和規(guī)劃。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的日益推進(jìn)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變革，單位制解體，老齡化社會(huì)到來(lái)，城市流動(dòng)人口的增加，城市人民的生活需求使城市社區(qū)建設(shè)日益迫切。理論與實(shí)際工作者都對(duì)社區(qū)建設(shè)予以了諸多的關(guān)注。

一、我國(guó)城市社區(qū)的定位

那么我們所說(shuō)的“社區(qū)”在我國(guó)城市中到底是指什么？有人認(rèn)為“一個(gè)街道辦事處所轄的范圍大致就是社區(qū)的地域空間，為了淡化其行政區(qū)劃的色彩而突出社區(qū)特征，許多學(xué)者稱之為街區(qū)”［1］；有人認(rèn)為就是以街道和居委會(huì)為單元的基層社區(qū)［2］；還有人指出，在很大程度上社區(qū)已成為街道辦事處以及居委會(huì)這些基層管理機(jī)構(gòu)的代名詞［3］；還有人指出“在官方的正式文件中，城市社區(qū)指涉的是街道辦事處所轄的范圍”［4］；而國(guó)家民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)張明亮曾撰文指出“要按照便于服務(wù)管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)自治的原則和地域性認(rèn)同感等社區(qū)構(gòu)成要素，對(duì)原有的街道、居委會(huì)規(guī)模作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以調(diào)整后的居委會(huì)轄區(qū)作為城市社區(qū)的主導(dǎo)形式，形成社區(qū)地域”［5］。

可見(jiàn)目前對(duì)城市社區(qū)的在我國(guó)的具體所指還沒(méi)有統(tǒng)一的意見(jiàn)，大多數(shù)人認(rèn)為城市社區(qū)就是指街道辦事處所轄區(qū)域，只有少數(shù)人認(rèn)為城市社區(qū)應(yīng)該指居委會(huì)所轄區(qū)域。在我們思考社區(qū)的定位時(shí)，我們必須搞清楚為什么要提出社區(qū)的概念，為什么要倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，顯然社區(qū)概念在我國(guó)的提出是有明確的背景和用意的，那就是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)，政府不再擁有支配所有社會(huì)資源的能力了，但政府承擔(dān)的職能仍然是全能式的，在此狀況下，政府不堪重負(fù)，社區(qū)概念的提出與社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)就是政府想將自己擔(dān)負(fù)的過(guò)多的職能還給社會(huì)，以減輕自己的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的改革目標(biāo)。明白了這樣的背景與用意，我們?cè)賮?lái)定位社區(qū)就明晰多了。我認(rèn)為在我國(guó)開展社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)該將城市社區(qū)定位于居委會(huì)所轄區(qū)域而非定位于“街區(qū)”。城市社區(qū)的具體定位問(wèn)題不僅涉及社區(qū)的性質(zhì)問(wèn)題，更牽涉到社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)的主體問(wèn)題，從而影響甚至決定我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的路徑選擇乃至最終的成敗。

“社區(qū)”這一概念幾經(jīng)轉(zhuǎn)譯，至1955年就達(dá)94中之多［6］，人們難以對(duì)其達(dá)成一致意見(jiàn)，但其核心所指還是明白無(wú)誤的大家基本公認(rèn)的：具有高度認(rèn)同感的相互依存的自發(fā)性的地域共同體。其主要特征有：民間性、普遍參與、自治、高度認(rèn)同、情感依賴等。居委會(huì)所轄區(qū)域剛好在理論上符合社區(qū)的性質(zhì)：居委會(huì)在理論上是居民普遍參與的自治組織，非官方組織，居民由于日常生活聚居的原因，對(duì)所生活的居民區(qū)有某種自發(fā)的認(rèn)同感，居民間也有一種相互的情感依賴。將城市社區(qū)定位為居委會(huì)所轄區(qū)域就使居委會(huì)成為理所當(dāng)然的社區(qū)建設(shè)主體，而居委會(huì)本來(lái)就是法定的自治組織，剛好契合。

而如果將城市社區(qū)定位于“街區(qū)”，則街道辦事處必然成為城市社區(qū)建設(shè)的直接的最主要的主體，但街道辦事處是區(qū)政府（或不設(shè)區(qū)的市政府）的派出機(jī)關(guān)，它是代表政府來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的監(jiān)管與制控職能的（當(dāng)然也還有服務(wù)職能），以它為主要主體的城市社區(qū)建設(shè)能否實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的普遍參與、自治、高度認(rèn)同、情感依賴、民間性等目標(biāo)和特征實(shí)在不容樂(lè)觀。有人認(rèn)為將城市社區(qū)定位于街區(qū)可以充分發(fā)揮基層政府的作用，發(fā)揮行政推動(dòng)作用加速社區(qū)建設(shè)。行政推動(dòng)歷來(lái)為我們崇拜，行政推動(dòng)在城市社區(qū)建設(shè)中必不可少，尤其是在社區(qū)建設(shè)剛起步時(shí)更是如此，但這種建設(shè)社區(qū)的方式極有可能會(huì)建設(shè)出“行政社區(qū)”即行政推動(dòng)主導(dǎo)的模式因帶有傳統(tǒng)操作方式的色彩而極可能在實(shí)際工作中把社區(qū)重新變成一個(gè)行政化了的“大單位”從而影響政府的職能轉(zhuǎn)換，使政府負(fù)擔(dān)非但沒(méi)有減少反而重新增加。而我們的城市社區(qū)建設(shè)本意就是要推動(dòng)社會(huì)自治減輕政府的行政負(fù)擔(dān)，建設(shè)“行政社區(qū)”的思路與社區(qū)建設(shè)的邏輯背向而馳。也就是說(shuō)以行政推動(dòng)作為城市社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)模式必須要解決的一個(gè)問(wèn)題就是社區(qū)建設(shè)啟動(dòng)后行政力量如何退出，它退出后又用什么力量再來(lái)推動(dòng)城市社區(qū)的建設(shè)繼續(xù)進(jìn)行，又用什么力量推動(dòng)行政力量在城市社區(qū)自治領(lǐng)域的退出？而這樣的退出又必將是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷程，同時(shí)這種退出過(guò)程才是真正意義上的社區(qū)建設(shè)過(guò)程，因此前此階段的行政推動(dòng)并未能真正開啟實(shí)質(zhì)意義上社區(qū)建設(shè)之路。因此將社區(qū)定位于街區(qū)，即使社區(qū)建設(shè)能夠進(jìn)行，但其在過(guò)程中又不得不解決如何走出“行政社區(qū)”的困境，這就與政府提出社區(qū)建設(shè)的本意相悖。而將社區(qū)定位于居委會(huì)（或者是適當(dāng)調(diào)整后的居委會(huì)）所轄的區(qū)域相對(duì)而言就不會(huì)遇到此類困境。

二、社區(qū)組織的復(fù)位

解決了城市社區(qū)的定位后還必須解決社區(qū)組織的復(fù)位問(wèn)題。這里所說(shuō)的社區(qū)組織主要是指以居民委員會(huì)為主導(dǎo)的社區(qū)自治組織也就是非盈利成員組織，其區(qū)別于政府組織、市場(chǎng)組織和非盈利公益組織［7］。所謂復(fù)位也就是讓其回復(fù)其原來(lái)的位置，扮演其本來(lái)應(yīng)該扮演的角色。

目前應(yīng)該著力加以解決的就是居委會(huì)的行政化問(wèn)題。居委會(huì)這一社區(qū)的主導(dǎo)自治機(jī)構(gòu)變成了基層政府的腿，在實(shí)際上成了政府的一部分，甚至全然喪失了自治的特征。（在調(diào)查中大部分居委會(huì)成員認(rèn)為街道辦事處與居委會(huì)在實(shí)際上是上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，居委會(huì)日常工作中的70%左右來(lái)自街道辦事處）當(dāng)然居委會(huì)的行政化在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中和當(dāng)前體制下有其必然性和合理性，但承認(rèn)其必然性與合理性決不能推演出容忍之、縱容之甚或發(fā)展之的結(jié)論，如果這樣的話我們的基層社會(huì)永遠(yuǎn)只會(huì)處于國(guó)家的強(qiáng)行政控制之中，何談社區(qū)建設(shè)。社區(qū)建設(shè)的本意就是要使基層社會(huì)擺脫國(guó)家的強(qiáng)控制走向自治之路。

居委會(huì)的行政化首先表現(xiàn)于居委會(huì)組成人員的行政化。居委會(huì)組成人員的產(chǎn)生、待遇都由街道辦事處控制或決定。雖然目前有些居委會(huì)實(shí)行了直選的試點(diǎn)，但選舉之前有各種各樣的反復(fù)做工作及各種組織保障措施，選中的也皆是原來(lái)的居委會(huì)成員也就是在選舉前反復(fù)給居民做工作的街道辦事處審定認(rèn)可的候選人。居委會(huì)成員的身份是“民選街聘”還有相當(dāng)比例的人員屬全民事業(yè)單位編制的專職干部。既然居委會(huì)成員都是政府的雇員當(dāng)然都有了干部的身份和替政府做事的義務(wù)了。

居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)依賴街道辦事處，居委會(huì)開展各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)也在很大程度上依靠街道辦事處籌集得來(lái)。居委會(huì)的固定辦公費(fèi)用由街道辦事處按年度統(tǒng)一撥付，但在具體使用上一般是“街管居用”，居委會(huì)用任何一筆經(jīng)費(fèi)都必須向街道辦事處寫報(bào)告申請(qǐng)報(bào)銷。居委會(huì)開展公益事業(yè)或公共服務(wù)的費(fèi)用也經(jīng)常向街道辦事處求救，或由街道辦事處協(xié)調(diào)由居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)單位捐助，甚或以街道辦事處的名義向本居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)有關(guān)單位或居民攤派集資。

街道辦事處還通過(guò)頻繁的評(píng)比、檢查來(lái)控制影響居委會(huì)的工作。居委會(huì)的工作也實(shí)行坐班制，已經(jīng)和政府機(jī)關(guān)一樣實(shí)行機(jī)關(guān)工作的各項(xiàng)制度了。行政化后的居委會(huì)推行之工作便成了行政任務(wù)、硬性規(guī)定（例如硬性規(guī)定讓居委會(huì)完成多少份若干種報(bào)紙、雜志等的征定任務(wù)），不得不去完成，而這些工作中很多屬于政府的本職工作。

在現(xiàn)實(shí)中社區(qū)居民也都將居委會(huì)認(rèn)作政府的一部分，居委會(huì)工作人員也被認(rèn)為是政府干部，是基層政府在社區(qū)的代言人，認(rèn)為找居委會(huì)干部反映了意見(jiàn)就是向政府反映了意見(jiàn)。

居委會(huì)本來(lái)應(yīng)該代表社區(qū)與政府進(jìn)行互動(dòng)，作為社區(qū)的發(fā)言人向政府表達(dá)社區(qū)的利益和需求，并在一定程度上監(jiān)督制約基層政府的行為，從而達(dá)致國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，而在實(shí)際中其角色完全顛倒了，它反而成了基層政府在社區(qū)的發(fā)言人，要協(xié)助政府對(duì)社區(qū)進(jìn)行管制與控制了。居委會(huì)既經(jīng)行政化社區(qū)居民必然對(duì)其認(rèn)同感不高，工作很難開展，很多居民“不給面子”。

于是，在現(xiàn)實(shí)中就形成了這樣的局面：一方面“街道辦事處的任何事情都需要通過(guò)居委會(huì)去落實(shí)”，而另一方面居委會(huì)的工作也需要街道辦事處為其撐腰，街道辦事處與居委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中形成了一種互相依賴的行政隸屬關(guān)系。

因此社區(qū)建設(shè)首先就要讓社區(qū)的主導(dǎo)組織復(fù)位，讓社區(qū)建設(shè)的主體就位。社區(qū)組織的復(fù)位的過(guò)程也就是行政權(quán)力退出社區(qū)自治事務(wù)領(lǐng)域的過(guò)程，也就是社區(qū)自治的成長(zhǎng)過(guò)程，本身就是社區(qū)建設(shè)的表現(xiàn)。

強(qiáng)調(diào)居委會(huì)的角色復(fù)位，強(qiáng)調(diào)其擺脫街道辦事處的行政強(qiáng)控制，并不必然導(dǎo)致居委會(huì)與政府的對(duì)立，那種認(rèn)為只要脫離了政府行政強(qiáng)控制就會(huì)導(dǎo)致自治組織失控的觀念實(shí)在是應(yīng)該拋棄的未經(jīng)證明的假設(shè)。

居委會(huì)如何復(fù)位呢？其實(shí)要作到居委會(huì)的復(fù)位在理論上說(shuō)起來(lái)也很容易，只要嚴(yán)格遵循《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》的規(guī)定即可，那上面對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)、職能、與政府的關(guān)系，居委會(huì)組成人員的產(chǎn)生、任免、待遇、身份，居委會(huì)的辦公費(fèi)用、舉辦公益事業(yè)、提供公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)的來(lái)源等都做了相應(yīng)的規(guī)定，當(dāng)然有些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)缺乏可執(zhí)行性，但其基本精神確是明確無(wú)誤的，其有些規(guī)定有待依其基本精神制定實(shí)施細(xì)則。當(dāng)然居委會(huì)的復(fù)位過(guò)程需要支持資源，這種支持資源不是政府部門組建什么“社區(qū)管理委員會(huì)”來(lái)“支持”之，（事實(shí)證明這樣的“支持”遲早會(huì)演變?yōu)橹笓]與控制），而是政府部門（尤其是街道的黨政部門）養(yǎng)成嚴(yán)格遵守《城市居民委員會(huì)組織法》的意識(shí)，并切實(shí)將行政權(quán)力退出社區(qū)自治領(lǐng)域。

但在實(shí)踐中這種復(fù)位面臨諸多的困難，否則《城市居委會(huì)組織法》早就落到實(shí)處了，根本就不會(huì)有在此討論居委會(huì)的復(fù)位問(wèn)題了。實(shí)踐中遇到的最大的困難就是居委會(huì)的行政化及其帶來(lái)的居民對(duì)之的認(rèn)同感不高的問(wèn)題，行政化的問(wèn)題如前所述主要表現(xiàn)為人員與經(jīng)費(fèi)的行政化。對(duì)于目前這種居委會(huì)普遍行政化的現(xiàn)狀，是努力嘗試去改變以遵循《城市居委會(huì)組織法》呢？還是應(yīng)該修改法律來(lái)因應(yīng)現(xiàn)實(shí)呢？我認(rèn)為如果我們承認(rèn)居委會(huì)組織法立法的用意和精神沒(méi)有問(wèn)題的話，我們還是應(yīng)當(dāng)努力去改變現(xiàn)實(shí)以遵循法律，當(dāng)然在這過(guò)程中也不可回避對(duì)居委會(huì)組織法的某些細(xì)節(jié)的修改。要改變目前居委會(huì)普遍行政化的問(wèn)題我們首先探求居委會(huì)行政化的歷史和現(xiàn)實(shí)的原因。居委會(huì)的第一個(gè)發(fā)展階段（1949年到1954年）中52年以前主要是作為穩(wěn)定社會(huì)秩序，改造舊社會(huì)城市基層的一種工具，其主要的任務(wù)就是傳達(dá)政府的方針政策和法規(guī)，防空、防特、防火、防盜等，并兼辦一些居民的公益事務(wù)。52年到54年各都市都開展了一場(chǎng)民主建政運(yùn)動(dòng)，基層居民組織開始作為基層群眾自治組織的身份出現(xiàn)。居委會(huì)發(fā)展的第二個(gè)階段（1954年到1958年），1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定居委會(huì)是“群眾自治性居民組織”，至1958年，城市居民自治順利發(fā)展，群眾滿意的稱居委會(huì)為“自己的組織”。［8］但從第三個(gè)階段（1958年到1978年）開始由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)五年計(jì)劃，政府的職能突然增多了，基層政府由于任務(wù)繁重，自身行政力量又不足，無(wú)法應(yīng)付，在這種困境下他們發(fā)現(xiàn)可以利用居委會(huì)這樣的自治組織來(lái)行政，因此他們就為了讓居委會(huì)推行政府的有關(guān)職能任務(wù)，就出資支持居委會(huì)的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)，由此居委會(huì)行政化的現(xiàn)象就造成了，在后來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府的職能一直沒(méi)有減少，居委會(huì)的行政化的狀況就一直無(wú)從改變。在我國(guó)確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向的改革目標(biāo)后，我國(guó)政府的職能才開始有所轉(zhuǎn)變，但這種轉(zhuǎn)變是從上層開始的，基層的政府的職能至今還沒(méi)有多大的轉(zhuǎn)變，基層政府仍然承擔(dān)了大量的職能，這些職能仍然超越了基層政府的實(shí)際行政能力，基層政府仍然還不得不借助居委會(huì)這樣的自治組織來(lái)行政。由此看來(lái)要解決居委會(huì)行政化的問(wèn)題首要的問(wèn)題還是要轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是轉(zhuǎn)變基層政府（尤其時(shí)作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)的一級(jí)準(zhǔn)政府街道辦事處）的職能，規(guī)范街道辦事處的財(cái)政收支。在現(xiàn)實(shí)中街道辦事處之所以行政能力不足不得不依賴居委會(huì)行政是因?yàn)槠渥陨淼呢?cái)政資源不足，區(qū)或市政府撥付的款項(xiàng)僅僅發(fā)放人頭費(fèi)還不夠，在這種短缺“財(cái)政”壓力下，街道辦事處的公共管理機(jī)構(gòu)的職能被削弱和淡化，而蛻變得更象一個(gè)在市場(chǎng)中牟利的贏利組織，這個(gè)組織面臨的最大壓力就是資金的籌集，這種資金的籌集與汲取又都取決于其所屬的企業(yè)的贏利狀況，因此街道辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)的主要工作就是為所屬的企業(yè)做決策、跑業(yè)務(wù)等，上海某區(qū)的一個(gè)街道辦事處的主任親口對(duì)筆者說(shuō)他更象一個(gè)集體企業(yè)或國(guó)企的老總而不象一個(gè)街道辦事處主任。要解決街道辦事處行政能力不足的問(wèn)題必須合理的規(guī)范街道辦事處的財(cái)政獲取，使其有足夠的財(cái)政資源來(lái)專心于公共管理，當(dāng)然要提高街道辦事處的行政能力還必須充實(shí)街道辦事處的行政人員力量，提高其素質(zhì)。有學(xué)者提出的大城市管理進(jìn)行“虛區(qū)實(shí)街”的模式（即虛化區(qū)政府而充實(shí)街道辦事處）是加強(qiáng)城市基層行政力量的好思路。只要切實(shí)轉(zhuǎn)變了基層政府的職能，提高了其行政能力，那么街道辦事處對(duì)居委會(huì)行政的需求就會(huì)降低。

在街道辦事處轉(zhuǎn)變了職能，提高了行政能力，降低了對(duì)居委會(huì)行政的需求后，就應(yīng)該解決居委會(huì)的資金來(lái)源規(guī)范化合理化的問(wèn)題。目前居委會(huì)這種“財(cái)政”來(lái)源直接決定了居委會(huì)的性質(zhì)。如果經(jīng)費(fèi)及工資不是從街道直接獲得，不是從政府（全部）獲得，那么通過(guò)哪種方式籌集呢？顯然應(yīng)該從社區(qū)籌集，怎樣籌集呢，是否是要居委會(huì)再設(shè)立一個(gè)專門收取費(fèi)用的機(jī)構(gòu)呢？經(jīng)費(fèi)和工資水平如何確定呢？我的一種不成熟的想法是經(jīng)費(fèi)可以分兩部分，一部分是居委會(huì)協(xié)助有關(guān)政府部門辦理相關(guān)政府部門的有關(guān)事務(wù)的費(fèi)用，這部分費(fèi)用應(yīng)該由政府撥付，另一部分是居委會(huì)辦理社區(qū)自治事務(wù)的有關(guān)費(fèi)用，這部分費(fèi)用由社區(qū)居民（代表）大會(huì)決定籌集。相應(yīng)的居委會(huì)的工作人員的工資也分兩部分分別由政府撥付和由社區(qū)居民（代表）大會(huì)決定籌集。當(dāng)然這兩部分費(fèi)用具體如何分配要經(jīng)過(guò)認(rèn)真的研究和不斷的調(diào)整。居民（代表）大會(huì)決定籌集費(fèi)用的數(shù)額后，如何保證征收又是一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)在居民（代表）大會(huì)下設(shè)一專門收取費(fèi)用的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，當(dāng)然這個(gè)問(wèn)題需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)定，這種經(jīng)費(fèi)或者說(shuō)一種新的規(guī)費(fèi)或稅種的征收還需要相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)的協(xié)助與支持。我認(rèn)為這樣一種設(shè)計(jì)能夠體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的結(jié)合，并且通過(guò)“強(qiáng)制性的利益關(guān)聯(lián)”解決了部分居民對(duì)居委會(huì)的冷漠與不關(guān)心，使社區(qū)成為了一個(gè)真正意義上的利益共同體?？疾煲幌挛覈?guó)城市和農(nóng)村基層自治組織的不同我們就可以看到，在農(nóng)村，普通的村民與村委會(huì)有著較強(qiáng)的利益關(guān)聯(lián)度，具體表現(xiàn)為村委會(huì)擁有“收稅人”的角色，掌握著可重新分配的承包田、宅基地等集體資源，因此這幾年我們可以看到農(nóng)村“海選”的出現(xiàn)，這就說(shuō)明利益相關(guān)度可以決定社區(qū)事務(wù)的參與度。而在城市，居委會(huì)沒(méi)有掌握象村委會(huì)那樣的集體資源，居委會(huì)的行為對(duì)普通的居民也幾乎沒(méi)有什么影響，所以居民對(duì)居委會(huì)的事務(wù)不予太多關(guān)注。如果能夠通過(guò)合理的設(shè)計(jì)一種適當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)建設(shè)和社區(qū)組織運(yùn)營(yíng)的的資金籌措機(jī)制，使廣大居民與居委會(huì)建立起“強(qiáng)制性的利益關(guān)聯(lián)”，就能使社區(qū)真正成為一個(gè)利益共同體，而在這種情況下，即使個(gè)別居委會(huì)成員再想行政化，也沒(méi)有了什么支撐。這樣就可以通過(guò)居委會(huì)“財(cái)政”的規(guī)范化同時(shí)解決人員的行政化問(wèn)題。

居委會(huì)的社區(qū)自治組織的角色復(fù)位后，就可以通過(guò)自身的運(yùn)作來(lái)動(dòng)員起社區(qū)內(nèi)各種資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。

三、定位與復(fù)位后目前爭(zhēng)議問(wèn)題之解決

解決了城市社區(qū)的定位與社區(qū)組織的復(fù)位問(wèn)題后，城市社區(qū)就會(huì)走向良性發(fā)展軌道，而當(dāng)前困擾街道辦事處與居委會(huì)的基層行政問(wèn)題也會(huì)迎刃而解。

1、居委會(huì)組成人員的專職化與社會(huì)化問(wèn)題

既然居委會(huì)作為社區(qū)的主導(dǎo)組織是居民的的自治組織，是社區(qū)的代言人，那么居委會(huì)的成員必須嚴(yán)格按照《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定選舉產(chǎn)生，并且必須是本社區(qū)的居民。目前的“街聘”居委會(huì)“干部”和事業(yè)單位編制干部及由非本社區(qū)居民擔(dān)任居委會(huì)成員都是不適宜的。關(guān)鍵是居委會(huì)組成人員的“干部”身份的改變就會(huì)提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)組織的認(rèn)同感，提高社區(qū)組織的“合法性”。

2、關(guān)于社區(qū)建設(shè)中的“議行分立”問(wèn)題

《城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：居民委員會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，涉及全體居民利益的重要問(wèn)題，居民委員會(huì)必須提請(qǐng)居民會(huì)議討論決定?？梢?jiàn)在社區(qū)中居民會(huì)議是議事和決策的機(jī)構(gòu)，而居民委員會(huì)即是居民會(huì)議的常設(shè)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此沒(méi)有必要再設(shè)什么社區(qū)議事會(huì)來(lái)作為社區(qū)的議事和決策機(jī)構(gòu)。社區(qū)議事會(huì)作為由社區(qū)內(nèi)有影響力的人士和社區(qū)活躍分子構(gòu)成的組織只能對(duì)居委會(huì)起建議、咨詢和監(jiān)督的作用，而決不能讓其代替居民會(huì)議的最終決策權(quán)。但是目前很多地方的居民議事會(huì)儼然代替了居民會(huì)議，同時(shí)居委會(huì)人員還常有這樣的抱怨：“議事會(huì)也不敢多開，多開怕鬧麻煩”。之所以實(shí)踐中居民議事會(huì)權(quán)力越來(lái)越大，居民越來(lái)越對(duì)之認(rèn)同，正是因?yàn)榫用駥?duì)居委會(huì)的認(rèn)同度不夠，認(rèn)為他們不能代表自己的利益，所以他們另外選擇居民代表參加議事會(huì)制約監(jiān)督居委會(huì)，一旦居委會(huì)復(fù)位后，居民對(duì)之認(rèn)同度會(huì)迅速提高，那時(shí)居民就會(huì)認(rèn)為進(jìn)入居委會(huì)的人員都是代表自己利益的居民，因此就沒(méi)有必要再設(shè)立一個(gè)議事機(jī)構(gòu)了，因?yàn)榫游瘯?huì)本身就是一個(gè)委員會(huì)，是居民會(huì)議的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)。雖然居委會(huì)作為居民會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，相對(duì)于居民會(huì)議屬于執(zhí)行層，但這并不意味著居委會(huì)對(duì)于社區(qū)建設(shè)的諸多事項(xiàng)必須親力親為。在居委會(huì)的工作中還可以有個(gè)組織管理與具體操作的分離，居委會(huì)囿于人力、精力、知識(shí)的有限，可以將社區(qū)建設(shè)中具體操作性的工作通過(guò)市場(chǎng)化的方法或通過(guò)招募志愿者的方法將其分離出去，或者考慮在居委會(huì)下設(shè)一社區(qū)工作委員會(huì)專門承接居委會(huì)分離出來(lái)的具體操作性工作，這個(gè)委員會(huì)中的成員稱作社區(qū)工作者或社會(huì)工作者，他們可以而且應(yīng)該專職化和社會(huì)化，但他們一定要由居委會(huì)來(lái)聘用和管理，再不能來(lái)個(gè)什么“街聘”或事業(yè)干部編制了。經(jīng)費(fèi)由居民會(huì)議討論決定向居民籌集。3、關(guān)于街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題

目前街道辦事處與居委會(huì)實(shí)際上形成了雙向依賴的行政隸屬關(guān)系，一旦我們將社區(qū)定位于居委會(huì)所轄區(qū)域，將居委會(huì)復(fù)位于其自治地位，行政隸屬關(guān)系必將予以沖破。

社區(qū)定位與社區(qū)組織復(fù)位后，街道辦事處就不用再承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的直接主體組織的角色重任了，它就可以專心履行其政府職責(zé)而將組織開展社區(qū)服務(wù)、進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的任務(wù)交給居委會(huì)為主導(dǎo)的社區(qū)組織，但街道辦事處仍是社區(qū)建設(shè)的一個(gè)主體，它社區(qū)建設(shè)上負(fù)有的職責(zé)主要是監(jiān)管、支持和催化社區(qū)自治組織開展社區(qū)自治和社區(qū)建設(shè)，它要為社區(qū)內(nèi)居民提供政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而居委會(huì)回復(fù)了自己的角色地位后就可以從政府行政事務(wù)中撤離出來(lái)，專注于組織開展社區(qū)建設(shè)。

當(dāng)然社區(qū)建設(shè)的進(jìn)行離不開街道辦事處的支持，但這種支持是一種法定的不能附帶任何法外條件的支持，例如對(duì)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)支持，當(dāng)然這種經(jīng)費(fèi)的支持不能再象以往那樣，而應(yīng)該法制化，由法律或法規(guī)規(guī)定政府對(duì)社區(qū)建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)的比例額度；另外還要支持居委會(huì)依照居民會(huì)議的決議向社區(qū)內(nèi)居民收取有關(guān)費(fèi)用的行為等。街道辦事處的工作也需要居委會(huì)的配合與支持，但這種配合與支持基于一種平等地位的協(xié)商和法定的義務(wù)，這其中再?zèng)]有硬性的攤派。

如此一來(lái)有人擔(dān)心街道辦事處的工作會(huì)無(wú)從開展，而居委會(huì)的工作也會(huì)一塌糊涂，其實(shí)這種擔(dān)心是沒(méi)必要的。政府行政本來(lái)就應(yīng)該是政府公職人員去具體推行的，目前街道辦事處這種任何工作都依靠居委會(huì)來(lái)推行，甚至用居委會(huì)人員代替了國(guó)家公職人員的狀況，是一種非常態(tài)的表現(xiàn)，居委會(huì)復(fù)位后會(huì)逐步使之恢復(fù)常態(tài)。當(dāng)然由于當(dāng)前單位體制解體、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，街道辦事處面臨很大的壓力，是有點(diǎn)忙不過(guò)來(lái)。但居委會(huì)的復(fù)位與社區(qū)的定位著實(shí)又為街道辦事處轉(zhuǎn)變職能提供了新的契機(jī)，街道辦事處正好可以趁機(jī)理清一下其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，改變其無(wú)所不管的“全能”狀態(tài)，將政府不應(yīng)管也管不好的事讓社會(huì)讓市場(chǎng)去管。同時(shí)可以適當(dāng)改變區(qū)政府與街道辦事處的關(guān)系，如果區(qū)政府的工作都通過(guò)街道辦事處分解了，那么區(qū)政府就可以適當(dāng)精簡(jiǎn)而街道辦事處就可以適當(dāng)充實(shí)機(jī)構(gòu)。同時(shí)還應(yīng)注意在街道辦事處的層面要嚴(yán)格政企分開，目前的街道辦事處由于不是一級(jí)政府沒(méi)有自己的一級(jí)財(cái)政，其所需經(jīng)費(fèi)由區(qū)政府（或市政府）劃撥，而下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)往往是街道辦事處所需經(jīng)費(fèi)的九牛之一毛，因此每個(gè)街道辦事處基本都有自己用于創(chuàng)收的企事業(yè)實(shí)體。政府（街道辦事處是準(zhǔn)政府）應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，但一定要政企分開，不要搞得街道辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)整天象企業(yè)家一樣為街道集體企業(yè)拉業(yè)務(wù)做決策，好象創(chuàng)收成了街道辦事處的主要事務(wù)。如果真正做到了政企分開，街道辦事處會(huì)減輕很多壓力。正因?yàn)樵诮值肋@一級(jí)政企不分現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重，致使街道辦事處干部忙于創(chuàng)收，才造成基層行政不力，進(jìn)而向下攤派工作。要真正解決這一問(wèn)題可能還要增加區(qū)政府或市政府對(duì)街道辦事處的財(cái)政撥款保障，因?yàn)樵趯?shí)踐中區(qū)政府對(duì)街道辦事處的撥款往往僅僅夠發(fā)人頭費(fèi)，迫使街道去創(chuàng)收。在街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系上一定要突破這樣的一個(gè)觀念，就是以為一旦讓居委會(huì)真正自治了，一旦讓居委會(huì)人員脫離了政府的直接控制，好象居委會(huì)必然要與政府作對(duì)似的。好象必然要天下大亂。其實(shí)居委會(huì)作為社區(qū)組織就是應(yīng)該代表社區(qū)與政府進(jìn)行互動(dòng)，與政府相對(duì)而存在，“相對(duì)”并不必定是相對(duì)立，從另一種意義上說(shuō)這種“相對(duì)”，甚至某種程度上的“相對(duì)立”才是正常的，因?yàn)榫游瘯?huì)作為基層社會(huì)的組織就應(yīng)該代表基層社會(huì)對(duì)政府對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)起到一定的監(jiān)督與制約作用，當(dāng)然這種“相對(duì)”也有相互支持的一面。其實(shí)兩者的關(guān)系由法律寫的清清楚楚明明白白，根本不會(huì)出現(xiàn)居委會(huì)成心要與政府對(duì)立的可能，街道辦事處完全可以通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)對(duì)居委會(huì)等社區(qū)組織的規(guī)范與管理。4、居委會(huì)和其他社區(qū)組織的關(guān)系

既然居委會(huì)是社區(qū)內(nèi)的涵蓋所有成員的自治組織，那么社區(qū)內(nèi)其他的自治組織如業(yè)主委員會(huì)和其他的各種興趣愛(ài)好組織在事關(guān)社區(qū)全體成員的利益的事情上必須服從居委會(huì)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。社區(qū)內(nèi)其他各類自治組織的組織活動(dòng)必須接受居委會(huì)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，它們和社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位發(fā)生糾紛居委會(huì)也有調(diào)解和協(xié)調(diào)的權(quán)力和義務(wù)。

居委會(huì)和物業(yè)公司的關(guān)系很明確，居委會(huì)是居民自治組織，是為社區(qū)內(nèi)居民提供事關(guān)全體居民利益或經(jīng)全體居民（形式上）一致同意的公共服務(wù)的，而物業(yè)公司只是提供物業(yè)管理服務(wù)的商業(yè)組織。

5、社區(qū)內(nèi)黨組織與居委會(huì)等自治組織的關(guān)系

由于社區(qū)內(nèi)的黨組織在實(shí)際中與居委會(huì)同構(gòu)是導(dǎo)致居委會(huì)一直被街道辦事處強(qiáng)控制的一個(gè)重要原因，那么在居委會(huì)復(fù)位后就需要改變目前這種社區(qū)內(nèi)黨組織與居委會(huì)完全同構(gòu)職責(zé)不分的狀況。共產(chǎn)黨是我們國(guó)家的執(zhí)政黨，執(zhí)政表現(xiàn)是領(lǐng)導(dǎo)政府，如果黨組織能通過(guò)對(duì)社區(qū)組織自治的支持獲取社區(qū)組織的自覺(jué)的高度認(rèn)同，就相當(dāng)于在新時(shí)期又找到了一條加強(qiáng)執(zhí)政合法性的渠道，就會(huì)不斷擴(kuò)大執(zhí)政的合法性，鞏固執(zhí)政地位。因此在社區(qū)建設(shè)中基層黨組織要主動(dòng)自覺(jué)的支持居委會(huì)開展自治、開展社區(qū)建設(shè)，而不能一味的“配合”街區(qū)的黨政機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)下達(dá)什么行政硬任務(wù)。當(dāng)然要做到這一點(diǎn)需要街道黨工委工作觀念和工作方式的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，而街道黨工委的改變又對(duì)應(yīng)于街道辦事處在社區(qū)中角色職能的轉(zhuǎn)變。在當(dāng)今中國(guó)有人認(rèn)為循名求實(shí)不可得，依實(shí)求名亦不可得。這在急劇變革的中國(guó)社會(huì)固然有其合理性，但也正是這普遍的名實(shí)日漸疏離（雖然其中蘊(yùn)藏著變革的巨大張力）使我們進(jìn)一步改革難以有清晰的路徑可選擇。我認(rèn)為在社區(qū)建設(shè)這一問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)遵循正名求實(shí)----定位與復(fù)位這一簡(jiǎn)單的路徑進(jìn)行，這也是一種高效而又低成本的理性選擇。這種選擇雖然需要突破種種觀念與現(xiàn)實(shí)的重重障礙，但其還是一條相對(duì)容易的漸進(jìn)改革之路。中國(guó)的任何改革，包括社區(qū)建設(shè)都應(yīng)走漸進(jìn)改革之路，都應(yīng)力求先在既有法律體系既有體制框架內(nèi)尋出路，一旦既有的法律體系和既定體制框架內(nèi)沒(méi)有了出路，才尋創(chuàng)新突破，這是考慮到比較成本效益的理性的明智之舉。在城市社區(qū)建設(shè)這一問(wèn)題上既然一部《居委會(huì)組織法》提供的基本框架就可以解決諸多的問(wèn)題，我們又何必還要浪費(fèi)人、財(cái)、物、時(shí)間和精力去另辟蹊徑呢？

注釋：

1，見(jiàn)中國(guó)城市社區(qū)黨建課題組編《中國(guó)城市社區(qū)黨建》[M]上海人民出版社2000年版，第14頁(yè)

2、6，見(jiàn)雷潔瓊主編《轉(zhuǎn)型中的城市基層社區(qū)組織》[M]北京大學(xué)出版社2001年出版，第2頁(yè)

3，見(jiàn)桂勇、崔之余著《行政化進(jìn)程中的城市居委會(huì)體制變遷》[J]載人大復(fù)印資料《公共行政》2001年第一期第38－42頁(yè)

4，見(jiàn)王思斌著《城市社區(qū)建設(shè)中的中介組織的培育》[J]載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第一期第5－8頁(yè)

5，見(jiàn)張明亮著《城市社區(qū)建設(shè)的探索和推進(jìn)》[J]載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第一期第1－3頁(yè)

7，參見(jiàn)吳剛著《現(xiàn)代社會(huì)組織結(jié)構(gòu)與城市社區(qū)建設(shè)》[J]載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第一期第14－16頁(yè)

8，見(jiàn)浦興祖主編《中華人民共和國(guó)政治制度》[M]上海人民出版社1999年出版，第759－762頁(yè)