城市土地資源偏差

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一、城市土地資源配置的目標

(一)土地資源配置的綜合目標

土地配置要解決處于一定地域范圍內(nèi)的有限數(shù)量的土地對不同的利益主體如何持續(xù)使用的問題。土地資源優(yōu)化配置的目標，是追求土地利用的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的綜合目標，這種綜合不是幾種目標之間的簡單均衡或者同時獲得幾種目標的最大化，而是通過一種主導(dǎo)目標，輔之以其他目標的實現(xiàn)。

土地資源配置的過程，是一個對既定目標不斷進行休整，對影響土地利用發(fā)展的各種因素和不同利益進行逐步協(xié)調(diào)的過程。城市土地作為人們進行生產(chǎn)和生活活動的載體，圍繞著土地資源的配置問題，必須考慮到各方參與主體的利益。土地優(yōu)化配置目標能否實現(xiàn)，取決于各方利益參與主體的力量強弱和博弈。在市場經(jīng)濟條件下，政府、企業(yè)和公眾是主要的三大參與主體。由于各個行為主體在市場中的地位和作用不盡相同，其所追求的目標也是有所差別的。公眾注重生活的適宜性，企業(yè)追求土地利用財務(wù)效用最大化，政府更在乎土地持續(xù)利用，即公眾關(guān)注生態(tài)效益和環(huán)境效益，企業(yè)關(guān)心經(jīng)濟效益，而政府希望同時獲得社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。但無論如何，政府、企業(yè)和公眾的利益又都必須考慮到土地持續(xù)利用的目標，這是由于土地的使用在時間上是延續(xù)的，當代人們對土地的使用不應(yīng)影響下一代對土地資源的利用。三者在土地資源配置中的關(guān)系如圖－1所示。

值得一提的是，在衡量資源配置時通常用于檢驗經(jīng)濟總體運行效率與社會福利大小的“帕雷托最優(yōu)”準則在土地優(yōu)化配置中使用較為困難?！芭晾淄凶顑?yōu)”準則是指資源的配置已經(jīng)達到這樣一種境地，無論作何改變都不可能同時使一部分人受益而其余的人不受損，也就是說當經(jīng)濟運行已達到高效率時，一部分人進一步改善處境必須以另一些人處境惡化為代價。在中國現(xiàn)有的國情下，城市土地屬于國家所有，土地一級市場是壟斷的市場，而不是完全競爭市場，不符合“帕雷托最優(yōu)”準則的前提條件。

(二)政府要實現(xiàn)的具體目標

在我國，由于城市土地屬于國家所有，政府不僅代表國家扮演土地所有者的身份，而且作為社會管理者要充分體現(xiàn)公眾的整體利益。在這種背景下，政府成為主導(dǎo)土地資源配置的關(guān)鍵力量。考察土地資源的配置目標，也主要分析政府的目標實現(xiàn)情況，所以本文的分析主要從政府方面進行分析。從政府的角度，要實現(xiàn)土地資源配置的具體目標和任務(wù)是：(1)確保政府對土地使用權(quán)初級流轉(zhuǎn)的壟斷，即保證政府在土地一級市場的壟斷地位，防止國有土地資產(chǎn)流失，使國家對城市土地的所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)；(2)實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化組合和高效配置，提高土地生產(chǎn)力，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，促進城市經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；(3)維護市場交易秩序，保護各市場主體的合法權(quán)益，保證土地一級市場的有序進行；(4)建立和完善地價形成機制一級監(jiān)督機制，保持地價的基本穩(wěn)定。

二、土地資源配置的目標偏差

(一)城市擴張隨意性大，土地供應(yīng)計劃易于失控，不利于土地持續(xù)利用目標的實現(xiàn)

理想的土地供應(yīng)計劃由規(guī)劃編制、土地儲備、土地開發(fā)、土地出讓一級國土資金平衡計劃五部分組成。合理的城市土地供應(yīng)計劃應(yīng)以規(guī)劃為依據(jù)，以供給引導(dǎo)需求，通過市場來實現(xiàn)規(guī)劃。而規(guī)劃的編制要保證各種不同性質(zhì)用地合理的比例關(guān)系，促進城市理想空間形態(tài)布局的形成。

長期以來，在土地資源管理方面，國家還是過于強調(diào)土地資源對經(jīng)濟發(fā)展的供應(yīng)角色，而忽略了土地資源的調(diào)節(jié)作用。這種以服務(wù)經(jīng)濟為目標的管理模式直接造成的后果是導(dǎo)致根據(jù)需求供應(yīng)土地的土地供應(yīng)機制。一方面，由于目前在制度上沒有將政府批準土地出讓的權(quán)力和保證土地資產(chǎn)保值增值的責任相聯(lián)系，以地生財，過量土地批租現(xiàn)象容易發(fā)生，這在土地收購儲備制度建設(shè)不完善的地區(qū)體現(xiàn)得尤為突出。另一方面，隨著城市化進程加快，以及人的欲望是無窮盡的，人們對土地的需求量是無限的，即土地的需求彈性趨于無窮大。在此情況下，根據(jù)需求供應(yīng)土地會導(dǎo)致嚴重的后果，土地出讓規(guī)模和城市規(guī)模會極度擴張。

如下表所示，1981－2002年，21年間我國設(shè)市城市建成區(qū)用地面積每年增加882.6平方公里，城市非農(nóng)業(yè)人口人均城區(qū)面積逐年增加，而擴張用地面積的近60％是外延擴展占用的耕地。眾所周知，中國是一個人多地少的國家，耕地資源十分有限。長此以往，糧食安全難以保證。

總而言之，土地供應(yīng)多遷就產(chǎn)業(yè)項目需要，易受資金導(dǎo)向和項目導(dǎo)向影響，往往突破城市規(guī)劃，土地供應(yīng)計劃的控制要求難以實現(xiàn)，突破土地供應(yīng)計劃的現(xiàn)象較為常見，本任期的地方政府使用了今后若干年的土地供應(yīng)量，這不利于土地資源持續(xù)利用和城市建設(shè)的健康發(fā)展。

(2)建設(shè)部：《城市建設(shè)統(tǒng)計公報》(2000－2002年)。

(二)土地價格上漲過快，社會成本增加，不利于“公平”目標的實現(xiàn)

土地資源配置要實現(xiàn)綜合目標，要體現(xiàn)“效率”與“公平”兼顧的原則。一方面，要盡可能的體現(xiàn)資源的價值。另一方面，土地作為公共資源，土地價格必須充分考慮居民的收入水平對高地價的承受能力。

自2001年《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》出臺以來，土地資源配置逐步步入了以市場形成價格為核心，以經(jīng)營土地招標、拍賣、掛牌、出讓為表現(xiàn)形式的市場配置軌道。各地開始實行土地收購儲備制度，土地出讓的三種方式也得到了快速的發(fā)展。土地交易價格一路上升，如圖－2所示，居民住宅用地和普通住宅用地的交易價格指數(shù)自2004年第四季度以來連續(xù)突破11O點。

資料來源：國家統(tǒng)計局，中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心整理，2006年3月7日。

另根據(jù)有關(guān)資料顯示，土地價格在房價中所占的比例大約為30％左右，土地價格上漲在推動房價上漲方面的作用不容忽視。

雖然從表面看來，市場配置方式提高經(jīng)濟效率，但很可能由此導(dǎo)致社會成本的增加，這些社會成本是很難以用貨幣衡量的，而這種成本通常由社會中低收入階層來承擔。

分析背后的原因，土地

“招、拍、掛”的影響不容忽視。以2004年8月31日為分水嶺，國家對所有的土地實行“招、拍、掛”。不可否認，土地“招、拍、掛”是土地要素市場的必然選擇，較之于土地出讓這種準市場配置方式，更為有利，提高了效率和透明度，可以避免尋租現(xiàn)象的發(fā)生。但是，我們也應(yīng)該看到，目前國內(nèi)在土地“招、拍、掛”中實行的“價高者得”的規(guī)則存在一定的問題。而在美國等土地出讓方式較為成熟的發(fā)達國家，土地是以“招標”為主，但不是以價格為主。因為以價格為主導(dǎo)，固然可以讓政府獲得高額增值收益，但土地價格高漲，房地產(chǎn)開發(fā)商支付的高額土地價款會理所當然的轉(zhuǎn)嫁到房價中去，成為購房者的沉重負擔。

(三)政府對土地資源及其相關(guān)信息的披露不力，影響土地資源優(yōu)化配置

在中國新生的房地產(chǎn)市場上，信息是一種公共品。鑒于市場的復(fù)雜性，信息不對稱現(xiàn)象非常明顯，土地規(guī)劃、供應(yīng)量、閑置土地存量等直接影響土地價格的一般性指標并不為公眾所知。雖然我國已經(jīng)初步建立了房地產(chǎn)信息系統(tǒng)，但數(shù)據(jù)整合的力度不夠，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息的更新速度較慢，無法及時提供有效的信息，對土地資源的優(yōu)化配置產(chǎn)生了不利的影響。

對此，作為在土地市場上完全處于壟斷地位的政府難辭其咎。因為政府作為強勢主體，不僅有責任也有義務(wù)利用自身的信息優(yōu)勢，建立涵蓋土地規(guī)劃、供應(yīng)量等一級市場信息以及房地產(chǎn)投資、樓盤銷售、房屋空置率、房價變動等信息的披露機制，為公眾決策提供一致、及時、真實可靠的信息，以利于公眾對地價和房價做出正確的判斷。

三、政府配置土地目標偏差的動因分析

土地一級市場是由政府壟斷的市場，土地資源配置目標出現(xiàn)偏差，主要是由政府因素帶來的。具體而言，效率主導(dǎo)的配置方式在短期內(nèi)更為符合地方政府的利益。

(一)土地出讓收入成為地方政府的“第二財政”

自1994年國家實行分稅制改革以來，中央政府與地方政府之間事權(quán)與財權(quán)嚴重不對等的局面長期存在。地方稅規(guī)模較小，但是負責提供了所有重要的社會支持和幾乎全部的公共服務(wù)。根據(jù)2004年的中國統(tǒng)計年鑒顯示，近年來，只占財政收入的45％～50％的地方政府卻負擔了財政支出的70％。財政壓力成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的巨大瓶頸，客觀上成為地方政府在實際中過于強調(diào)以效率為主導(dǎo)的土地配置方式的內(nèi)在驅(qū)動力。而另外，雖然城市土地屬于國家所有，但在現(xiàn)行體制下，國家的“土地所有者”的身份是虛置的，地方政府才具有實際意義上的土地所有者身份，這使得地方政府推行這一配置方式成為可能。

地方政府從土地中得到的收益主要有以下三種：一是由于政府壟斷土地一級市場獲得的土地出讓金；二是低成本拆遷，把得到的土地出售獲得的差價收益；三是稅收及其以外的各種收益。土地有償出讓收入成為地方政府的“第二財政收入”。根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，20世紀90年代中期，土地有償收入是中央和地方按照一定比例分成，但地方政府沒有上繳，現(xiàn)在為地方政府獨有，即如預(yù)算外收入，是地方政府預(yù)算外收入的主要來源。這一收入在2003年前9個月曾經(jīng)一度達到1376.13億元。稅費也成為地方財政收入的重要來源，如土地增值稅，土地使用稅以及其他與房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的稅種。青年學者傅白水的研究報告顯示，“2004年上半年，浙江省房地產(chǎn)稅收為86.82億元，同比增長75％，占地稅收入的21.9％，對全部稅收的增長貢獻率達到34.68％，成為浙江第一稅收來源?！?/p>

總而言之，在現(xiàn)行體制下，由于土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費基本上都歸地方政府所有，造成了地方政府高度依賴土地收益。這種內(nèi)在的經(jīng)濟聯(lián)系，也成為在屢次房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中，中央政府的調(diào)控意圖不被地方政府徹底執(zhí)行，調(diào)控的目標出現(xiàn)偏差的深層次原因。

(二)房地產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟發(fā)展存在高引致系數(shù)

土地是房地產(chǎn)的重要組成部分，房地產(chǎn)業(yè)近年來的發(fā)展速度極為驚人。房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈比較長，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展能夠帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。

據(jù)測算，國際上通用的住宅業(yè)的帶動系數(shù)為1.34，對區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用不容忽視。而據(jù)有關(guān)資料顯示，我國每增加1億元的住宅投資，其他23個相關(guān)產(chǎn)業(yè)就相應(yīng)增加投入1.479億元，被帶動的直接相關(guān)或者間接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)有60多個。同時，住宅消費還能帶動建材、化工、家電、裝飾以及家具等生產(chǎn)資料的相應(yīng)增長，其比率高達1:6。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的資料表明，2001年中國房地產(chǎn)開發(fā)投資對GDP增長的直接貢獻率為1.3個百分點，加上間接貢獻率可達到1.9～2.5個百分點，相當于GDP增長率的26％～34％。在2003年中國GDP增長的9.3個百分點中，有1.8個百分點是房地產(chǎn)業(yè)直接貢獻的。由此可見，房地產(chǎn)業(yè)在帶動經(jīng)濟發(fā)展，促進城市經(jīng)濟的繁榮和解決失業(yè)問題方面具有重大作用。

長期以來，在2006年新的政績考核體制改革之前，經(jīng)濟增長目標一直是我國地方官員政績考核的重要指標。政府官員出于政績的考慮，追求高經(jīng)濟增長的目標，通常鼓勵發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，對房地產(chǎn)開發(fā)商實施較多的優(yōu)惠措施，也使得地方政府在土地資源配置時容易突破土地供應(yīng)計劃，較為注重“效率”而忽視“公平”。

四、糾正政府配置土地資源目標偏差的建議

(一)理順政府配置土地資源的目標，兼顧效率和公平

理順政府配置土地資源的目標，從土地價值增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)向增長導(dǎo)向與民生導(dǎo)向并重，從配置的效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)向效率導(dǎo)向與公平導(dǎo)向并重。科學合理地制定城市規(guī)劃，據(jù)此確定城市土地供應(yīng)計劃，規(guī)范政府行為，理順中央政府和地方政府在地政方面的關(guān)系，抑制地方政府在發(fā)展房地產(chǎn)和配置土地資源的“非正常沖動”。嚴格執(zhí)行土地供應(yīng)計劃，防止突破土地供應(yīng)計劃的現(xiàn)象發(fā)生。

(二)堅持市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合，推動地產(chǎn)市場的健康發(fā)展

固然市場機制是一種著眼于提高經(jīng)濟效率的機制，市場機制的充分發(fā)揮可以是既有的土地生產(chǎn)出用貨幣衡量的最大化凈產(chǎn)出，但很可能由此導(dǎo)致社會成本的增加，這些社會成本是很難以用貨幣衡量的，而這種成本通常由社會中的中低收入階層來承擔。

但是，土地資源不具備完全競爭市場的條件，這主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，土地自然供給的有限性，使得不可能完全根據(jù)市場需求無限制的擴大供應(yīng)量；第二，土地所有權(quán)具有排他性，不能隨意進入或者退出這個

行業(yè)；第三，土地的不可移動性，即土地具有異質(zhì)性特征；第四，土地具有公共財產(chǎn)的屬性，政府必然會對土地市場進行干預(yù)。以上特點決定了在土地一級市場，不能完全進行市場調(diào)節(jié)，必然要市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控兩種手段結(jié)合起來。

國家通過對市場的各種經(jīng)濟參數(shù)的調(diào)解，運用基準地價和標定地價體系，財政政策、貨幣政策和宏觀產(chǎn)業(yè)政策以及法律制度等方面的措施發(fā)揮宏觀調(diào)控與管理的功能，向城市地產(chǎn)市場輸入能夠影響城市地價的各種經(jīng)濟變量，由這些經(jīng)濟變量去影響用地者的價格行為，從而使城市地價的運行遵循國家的宏觀調(diào)控取向，以保證對土地資源合理和高效利用目標的實現(xiàn)。我國當前主要提高政府間接調(diào)控能力，如完善立法，制定科學合理的土地供應(yīng)計劃、財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時也要處理好土地資產(chǎn)經(jīng)營公司與政府的關(guān)系，避免責權(quán)不分。

(三)調(diào)整“價高者得”的評標標準

土地資源是有限的，從一定時期來看，土地的供給通常是小于需求的。地方政府是唯一的土地供應(yīng)者，土地“招、拍、掛”成為開發(fā)商取得土地的唯一途徑的背景，“價高者得”標準的實施，事實上使得土地價格隨供求關(guān)系而得到自我調(diào)節(jié)的目標不可能實現(xiàn)。針對這一點，根據(jù)不同的地塊實行分類實施的政策，同時調(diào)整“價高者得”的評標標準，實行差別評標的方法，進一步完善我國土地“招、拍、掛”相關(guān)的配套政策法規(guī)。在確定競標人時，改變價格成為土地競爭中唯一的決定因素的格局。價格應(yīng)作為中標條件之一，同時還需要充分考慮多方因素，如開發(fā)單位的實力，履行誠信的能力，整體規(guī)劃方案的科學性與可操作。當然，這種評標標準的確定必須是統(tǒng)一、科學、具有現(xiàn)實的可實施性。

注釋：

①土地資源配置目標結(jié)構(gòu)圖根據(jù)中國優(yōu)秀博碩士學位論文全文數(shù)據(jù)庫中高明的《我國城市化過程中城市土地資源優(yōu)化配置問題研究》進行修改所得。

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