區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局

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內(nèi)容摘要：中國的經(jīng)濟(jì)地理特征和目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的基本特點(diǎn)，是決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的基本因素。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式已經(jīng)從產(chǎn)業(yè)非均衡，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域非均衡模式。由于人口流動(dòng)因素的存在，區(qū)域不平衡格局還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。正確的戰(zhàn)略選擇，不是逆自然趨勢而動(dòng)，而是在淡水豐富的東部地區(qū)按照都市圈（帶）的設(shè)想來推進(jìn)城市化。因此，中央政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上負(fù)有重要的協(xié)調(diào)、規(guī)劃和組織實(shí)施的責(zé)任。

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關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)地理非均衡人口流動(dòng)城市化

研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局問題，首先要搞清楚中國經(jīng)濟(jì)地理的整體特征，以及不同區(qū)域之間的關(guān)系。其次要明確中國目前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，以及該階段所具有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)。第三是找出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)地理優(yōu)勢之間的關(guān)系，尊重客觀規(guī)律，防止短期利益行為導(dǎo)致國家整體發(fā)展上的長期失衡。而要做到這一點(diǎn)，只靠地方政府的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，中央政府必須承擔(dān)起規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施的責(zé)任。

一、中國經(jīng)濟(jì)地理的總體特征

中國的面積與美國或歐洲差不多大，但可耕地面積只有人家的一半。其原因是中國擁有世界上的“第三極”——青藏高原。它決定了中國的地勢西高東低，“一江春水向東流”；它將東亞季風(fēng)的作用限制于中國東部地區(qū)，導(dǎo)致了夏季雨熱集中，年降水量從東南向西北遞減。其北側(cè)（河西走廊）則形成了常年的西風(fēng)帶，使得西北地區(qū)的蒸發(fā)量遠(yuǎn)大于降水量，生態(tài)環(huán)境十分脆弱；并造就了其東側(cè)的黃土高原。工業(yè)化以來，盡管人類擁有的技術(shù)手段越來越先進(jìn)，卻改變不了這樣一個(gè)事實(shí)：淡水資源的多少，依然是一個(gè)地區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的決定因素。

中國古老的農(nóng)業(yè)文明起源于黃河流域，但是隨著人口的不斷增長，經(jīng)濟(jì)中心逐漸向南遷移。其根本原因，是北方的降水量限制了該地區(qū)的農(nóng)作物產(chǎn)量，從而限制了北部中國的人口規(guī)模。青藏高原和西部地區(qū)嚴(yán)酷的自然環(huán)境，則將該地區(qū)少數(shù)民族的人口，長期限制在極低的數(shù)量級上。明清以后，由于美洲高產(chǎn)作物（玉米、薯類）的引入，中國東部的人口迅速增加，很快超過了國土的承載力。遼寧曾經(jīng)是一個(gè)森林密集，水草豐富的地區(qū)。清朝開禁以后，大量中原移民流入東北，至今不過一百多年。隨著人口的增加和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，目前遼寧已經(jīng)是河川斷流，風(fēng)沙遍地，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與重建十分困難。

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本文之所以一開始要扯這么遠(yuǎn)，是因?yàn)闅v史上我們許多搞規(guī)劃的同志無視以上這些基本常識。以至于一搞三線建設(shè)，就敢在缺煤少礦、氧氣稀薄的西寧搞什么“五七”鋼廠；一說開發(fā)西部，就躊躇滿志地要把新疆變成中國的加里福尼亞；一提南水北調(diào)，就想引雅魯藏布江之水把河西走廊變成魚米之鄉(xiāng)。在大量資金投入的情況下，即使違反經(jīng)濟(jì)地理常識，很多建設(shè)規(guī)劃短期內(nèi)都能夠“大見成效”，但長遠(yuǎn)代價(jià)卻留給了子孫后代。由于中國的人均資源占有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，我們已經(jīng)沒有多少自然資源和環(huán)境容量供揮霍了。

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二、我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的基本特點(diǎn)

經(jīng)過傳統(tǒng)計(jì)劃體制時(shí)期和改革開放以來兩個(gè)階段的持續(xù)努力，中國經(jīng)濟(jì)目前已經(jīng)越過了羅斯托所說的工業(yè)化“起飛”階段，進(jìn)入了所謂“向成熟推進(jìn)”的發(fā)展階段。如果國際上和平與發(fā)展的總趨勢不發(fā)生逆轉(zhuǎn)，國內(nèi)改革開放的政策得以繼續(xù)保持，這一發(fā)展階段將至少持續(xù)到本世紀(jì)的中葉。在這50年的時(shí)間里，中國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值將下降到GDP的10%左右，農(nóng)村人口將下降到全部人口的1/3左右。由于出口依然是經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿χ?，制造業(yè)的產(chǎn)值不會(huì)明顯低于服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值，并且繼續(xù)扮演著著經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)頭羊的角色。新增就業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布則與此有所不同，越來越多的新增就業(yè)機(jī)會(huì)將不出現(xiàn)在制造業(yè)，而是出現(xiàn)在城市里各種新興的第三產(chǎn)業(yè)（廣義的服務(wù)業(yè)）。

從另外的角度考察上述發(fā)展階段，可以稱之為從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主過渡的經(jīng)濟(jì)增長階段。雖然現(xiàn)代意義上的“工業(yè)化”，就是一個(gè)資本、技術(shù)不斷替代勞動(dòng)力的過程；但是“后發(fā)展”國家在“起飛”階段，都是從勞動(dòng)密集型的制造業(yè)開始起步，依靠的是勞動(dòng)力的低成本優(yōu)勢。問題在于：要使全體居民分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，勞動(dòng)力的成本就必然會(huì)逐漸提高?！跋虺墒焱七M(jìn)”階段的一個(gè)重要特征，就是隨著人民生活水平的提高，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和產(chǎn)品國際競爭力的提高，不能再依賴低廉的勞動(dòng)力價(jià)格，而要靠勞動(dòng)力質(zhì)量的提高。隨著勞動(dòng)者素質(zhì)和知識水平的提高，技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)將逐漸替代勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，成為經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿?。?/p>

伴隨著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，“向成熟推進(jìn)”階段的另一個(gè)特點(diǎn)是城市化的加速和城市化率的提高。在今后的50年內(nèi)，不管我們愿意與否，將有一半左右（5億）的農(nóng)村人口陸續(xù)變?yōu)槌鞘芯用?；中國東部地區(qū)將出現(xiàn)幾百個(gè)百萬人口以上的大城市，以及若干個(gè)容納上億人口的密集都市帶（圈）。每一個(gè)都市帶（圈）都有自己相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈和金融中心，但它們的市場邊界都是開放的。不僅帶動(dòng)著周邊地區(qū)的發(fā)展，而且與世界各國保持著廣泛的貿(mào)易往來。城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)要消耗大量的鋼材、木材、玻璃和水泥，中國能源、原材料的消耗量將達(dá)到創(chuàng)記錄的水平，成為世界市場上的最大買主。中國的需求將決定世界能源、原材料市場的價(jià)格。

三、決定我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的基本因素

首先是前面所說的經(jīng)濟(jì)地理因素。幅員的遼闊和人口的密集，使得中國東部很多地區(qū)，都有可能形成相對獨(dú)立的區(qū)域市場和產(chǎn)業(yè)群體。沿青藏高原東側(cè)的橫斷山脈，經(jīng)秦嶺、太行山、燕山、遼西山地到大興安嶺可以劃一道線。此線以東，除云貴高原外，大都是適合工農(nóng)業(yè)發(fā)展的平原地區(qū)，產(chǎn)業(yè)選擇的余地很大。山地和丘陵構(gòu)成了天然的市場邊界，河川則成為區(qū)域市場之間的自然紐帶。此線以西，除大河流域附近的少數(shù)地區(qū)，只適合畜牧業(yè)的發(fā)展。盡管礦產(chǎn)資源十分豐富，城市位置和人口規(guī)模的選擇余地卻很小。環(huán)境地理?xiàng)l件、自然資源稟賦上的差別，不僅決定了不同地區(qū)城市人口密度和區(qū)域市場規(guī)模上的差異，而且強(qiáng)化了各個(gè)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)上的相互依賴。

中國歷史上多次的人口向南遷移，使江南地區(qū)集聚了深厚的華夏文明遺存。其中包括細(xì)作農(nóng)業(yè)技術(shù)、精湛的手工藝技能和勤儉、執(zhí)著的經(jīng)商傳統(tǒng)。近代以來，西方入侵對中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各方面的影響（例如鴉片戰(zhàn)爭后的五口通商）；以及前述人口增長引發(fā)的閩粵百姓“下南洋”等；對于今天長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及廣東、福建兩省的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依然發(fā)揮著重要的作用。此外，傳統(tǒng)計(jì)劃體制時(shí)期的大規(guī)模工業(yè)建設(shè)，為中國東北和中部地區(qū)奠定了門類比較齊全的現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)。時(shí)期的三線建設(shè)，則為中西部省份今天的工業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造了技術(shù)和人才方面的條件。所有以上這些因素，決定了今天我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本格局。

改革開放以后，由于實(shí)行了多種形式的財(cái)政“分級包干”，放松了中央政府對經(jīng)濟(jì)生活的管制，調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，沿海地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢也得到了充分的發(fā)揮。特別是加入了WTO以后，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)越來越深地卷入了“國際大循環(huán)”，進(jìn)一步拉大了與中西部地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。另一方面，“包產(chǎn)到戶”大大提高了農(nóng)業(yè)的效率，農(nóng)村勞動(dòng)力過剩的問題逐漸顯露出來。大量中西部的農(nóng)村青年，源源不斷地流入東部地區(qū)的沿海城市“打工”，使這些地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)的低成本優(yōu)勢得以長期保持，延緩了出口加工業(yè)向內(nèi)陸地區(qū)的“梯度轉(zhuǎn)移”。因此，中國已經(jīng)從產(chǎn)業(yè)非均衡（重工業(yè)優(yōu)先）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域非均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

四、我國區(qū)域非均衡發(fā)展模式的趨勢和特點(diǎn)

上述區(qū)域非均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是否能夠很快地發(fā)生變化，不以人的主觀愿望為轉(zhuǎn)移。與中國面積差不多大小的歐洲，從工業(yè)革命算起已經(jīng)200多年，也沒有能夠完全消除地區(qū)（各國）之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。我國的情況則更為特殊。西北部很多地區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，不適合人類密集居住，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大的限制。東南部不同區(qū)域之間的地理環(huán)境、歷史文化背景、現(xiàn)展機(jī)遇上也存在很大的差別。這些因素都不會(huì)因?yàn)橹醒胴?cái)政的地區(qū)性轉(zhuǎn)移支付政策，以及中央政府承擔(dān)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任，而發(fā)生任何實(shí)質(zhì)上的改變。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制和外向型發(fā)展戰(zhàn)略不變的前提下，中國不同地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的不平衡格局，還有可能進(jìn)一步擴(kuò)大。

在東部沿海地區(qū)，目前已經(jīng)出現(xiàn)了一些跨行政區(qū)的、具有很多“增長極”的城市帶（圈）。例如珠江三角洲地區(qū)，其“龍頭”是香港，四周有深圳、廣州、佛山、南海、東莞等“增長極”。又如長江三角洲地區(qū)，其“龍頭”是上海，周圍有寧波、杭州、蘇州、無錫、常州等“增長極”。這些地區(qū)的主要特征是：在“國際大循環(huán)”的帶動(dòng)下，出現(xiàn)了一批以市場為紐帶、上下游一體化、技術(shù)聯(lián)系緊密的城市產(chǎn)業(yè)群體，吸收了大量的國內(nèi)外資金，以及各種水平的外來勞動(dòng)力。它們的產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)和原材料、勞動(dòng)力供應(yīng)鏈，一直延伸到中西部地區(qū)和海外。這些地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，不僅迅速提高了本地區(qū)的城市化水平，同時(shí)也帶動(dòng)了周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其他地區(qū)則沒有這么幸運(yùn)。由于經(jīng)濟(jì)地理、歷史和現(xiàn)實(shí)因素的限制，各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）也出現(xiàn)了一些具有“增長極”性質(zhì)的城市，例如福建的廈門、山東的青島、遼寧的大連等；也出現(xiàn)了一些具有國際影響力的大企業(yè)，例如海爾、長虹等。但它們的帶動(dòng)作用一般僅限于省內(nèi)。一些原材料大省，例如黑龍江和山西，或者由于中央政策方面的原因，或者因?yàn)榈貐^(qū)內(nèi)部管理混亂，資源優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。計(jì)劃體制及三線建設(shè)時(shí)期的明星城市，例如東北的哈爾濱、長春、沈陽，以及西安、成都、武漢、重慶等，由于中央直屬企業(yè)多，歷史遺留問題重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度大。雖然與過去相比，經(jīng)濟(jì)也有了長足的進(jìn)步，但與沿海城市的差距，在短期內(nèi)還難以縮小。

五、區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局問題上的幾種不同思路

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，要不要討論區(qū)域經(jīng)濟(jì)的布局問題？一直存在爭議。一種意見認(rèn)為，只要發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)作用，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的布局問題可以在市場發(fā)育中自然解決。反對的意見則指出：市場機(jī)制是在一定的政治、法律框架下發(fā)揮作用的。如果政治、法律框架本身存在問題，市場機(jī)制發(fā)揮作用可能需要很長的時(shí)間，而且要付出巨大的代價(jià)。例如珠江三角洲已經(jīng)建成了五大國際機(jī)場；而該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際上只需要一到兩個(gè)國際機(jī)場。同樣的故事目前在長江三角洲繼續(xù)重演。因此，討論區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局問題的實(shí)質(zhì)，就是要掃除政治、法律等各方面的障礙，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)需要，對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，減少不必要的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。

在具體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃問題上，也存在兩種不同的傾向。一些同志認(rèn)為，只有依靠各級地方政府，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃才能落到實(shí)處。因此，他們把主要精力放在為各級地方政府做經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃上。反對的意見則認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的范圍是由經(jīng)濟(jì)地理、歷史和市場等因素決定的，行政區(qū)劃則主要由政治、法律因素決定；因此在多數(shù)情況下，二者的邊界并不一致。例如珠江三角洲和長江三角洲都包括三個(gè)以上的行政區(qū)域。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的重點(diǎn)，不是代替地方政府做規(guī)劃，而是將地方政府的規(guī)劃納入中央宏觀調(diào)控的視野之中；從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，避免各自規(guī)劃中以鄰為壑的做法，建立起跨行政區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以便在長期發(fā)展中做到“榮譽(yù)共享，利益均沾”。

在討論區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，重要的分歧出現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的范圍問題上。例如珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)，它們與周邊地區(qū)并沒有一個(gè)明確的地理界限。一種意見認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的范圍劃得寬一點(diǎn)為好，可以更好地調(diào)動(dòng)大家的積極性，免得將周邊地區(qū)的一些城市“邊緣化”。反對的意見則認(rèn)為開始時(shí)還是劃得窄一些為好，可以重點(diǎn)解決那些已經(jīng)形成了緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的城市之間的矛盾，形成明確的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，有利于該地區(qū)“增長極”的成長。在全球化條件下，市場本身沒有邊界。各個(gè)城市的比較優(yōu)勢是歷史上客觀形成的。不存在誰被“邊緣化”的問題。周邊地區(qū)城市只要揚(yáng)長避短、主動(dòng)服務(wù)、甘當(dāng)配角，就可以在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中找到自己正確的位置。

六、以環(huán)境生態(tài)為基礎(chǔ)的區(qū)域人口流動(dòng)戰(zhàn)略

本屆政府提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的新發(fā)展觀。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題提上了政府的議事日程。但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)是什么？政府如何來解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題？需要展開進(jìn)一步的討論。

在政治領(lǐng)導(dǎo)人心中，地區(qū)發(fā)展差距不僅體現(xiàn)在標(biāo)志性的市容風(fēng)貌上，而且也體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)總量上的差別。東部一個(gè)縣級市的GDP總量，就相當(dāng)于西部一個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）。從總量角度考慮縮小地區(qū)差距問題，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度就必須大大超過東部地區(qū)。這實(shí)際上是做不到的。對各地區(qū)的居民來說，地區(qū)發(fā)展不平衡則主要體現(xiàn)在收入和生活水平差距上。這主要取決于人均GDP上的差距。從人均角度考慮問題，則縮小地區(qū)差距問題可以從兩方面入手：一是逐步增大西部地區(qū)的GDP總量，二是適當(dāng)減少西部地區(qū)的人口，拼速度就不是必要條件了。問題是究竟該用哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)呢？其實(shí)這和國際上衡量一個(gè)國家是發(fā)展中國家，還是發(fā)達(dá)國家的問題類似，只能以人均GDP作為標(biāo)準(zhǔn)。

可能有人會(huì)說，西部地區(qū)的人口密度本來就大大低于東部地區(qū)，怎么可以繼續(xù)減少西部地區(qū)的人口呢？這就牽涉到一個(gè)人居環(huán)境的生態(tài)科學(xué)問題。根據(jù)1997年《聯(lián)合國防治荒漠化公約》締約國會(huì)議的結(jié)論，干旱區(qū)（降水量與蒸發(fā)量之比0.05～0.25）的人口密度每平方公里不應(yīng)超過7人，半干旱區(qū)（降水量與蒸發(fā)量之比為0.25～0.45）人口密度每平方公里不應(yīng)超過20人。按此標(biāo)準(zhǔn)，我國西部很多地區(qū)的人口都已大大超過了該地區(qū)的環(huán)境承載量。很多同志只考慮西部有大量閑置的土地，以為只要引來水或利用地下水就可以再造億萬頃良田。但建國以來的多次西部移民實(shí)驗(yàn)都以失敗告終。即使是西部一些重要的科研、礦業(yè)基地，也因?yàn)楹鲆暳松鷳B(tài)問題而難以為繼。

當(dāng)然，像三峽工程那樣的移民國家是搞不起的，也不符合一般的人口遷徙規(guī)律。一般條件下的移民規(guī)律不是舉家遷徙，而是家中的年輕人從貧困地區(qū)向富裕地區(qū)流動(dòng)，從農(nóng)村區(qū)域向城市區(qū)域流動(dòng)。東部地區(qū)的人均耕地確實(shí)很少，但隨著城市化的加速，更多的工作機(jī)會(huì)將出現(xiàn)在東部的城市里。為了鼓勵(lì)上述人口流動(dòng)，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起西部地區(qū)農(nóng)村的普及義務(wù)教育責(zé)任，掃除外來務(wù)工人員在城市定居的障礙，為少數(shù)民族青年保持傳統(tǒng)的文化、習(xí)慣創(chuàng)造必要的條件。為了西部資源的開發(fā)，也需要高素質(zhì)人口的逆向流動(dòng)，但要控制其規(guī)模小于西部流出的人口。因此，西部資源開發(fā)要采取勞動(dòng)節(jié)約型技術(shù)，防止因技術(shù)落后導(dǎo)致的低素質(zhì)勞動(dòng)力向西部地區(qū)逆向流動(dòng)。

七、正確選擇現(xiàn)代化的城市化發(fā)展戰(zhàn)略

農(nóng)業(yè)過熟，城市化不足，在中國歷史上是個(gè)老問題。那時(shí)的政策毛病出在歷朝、歷代皇帝的“重本抑末”上。改革開放以來，沒有人再反對發(fā)展工商業(yè)了，但是在如何選擇城市化道路問題上，卻存在兩種截然相反的意見。一些人希望中國能夠避免西方國家工業(yè)化過程中的“大都市病”，設(shè)計(jì)出一條“離土不離鄉(xiāng)”、以中小城鎮(zhèn)為主的城市化發(fā)展道路。在中國層層承包的非集中化改革過程中，這種思路在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部中有廣泛的市場。但是，這種思路不符合西方各國現(xiàn)代化的歷史經(jīng)驗(yàn)，也被我國改革開放以來的社會(huì)實(shí)踐所否定?！鞍a(chǎn)到戶”后解放出來的農(nóng)村勞動(dòng)力，毫不猶豫地流入東部大城市去找工作，完全不理會(huì)鄉(xiāng)村學(xué)者們“離土不離鄉(xiāng)”的“理性”呼喚。

中國是一個(gè)人均耕地不足的國家，城市化又不可能不占用耕地，問題是如何盡可能少占用。根據(jù)中小城市戰(zhàn)略家們設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城區(qū)規(guī)劃面積為2至9平方公里。中國有5萬左右個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果其中的一半變成中小城鎮(zhèn)，則至少要占用一個(gè)江蘇省那么大面積的耕地。主張采取“都市化”發(fā)展戰(zhàn)略的學(xué)者指出：只有大城市產(chǎn)生的聚集效應(yīng)，才有可能減少耕地的占用。因地制宜、規(guī)劃得當(dāng)?shù)亩际谢桨?，至少比中小城?zhèn)方案節(jié)約一半左右的耕地。此外，在環(huán)境保護(hù)問題上與鄉(xiāng)村學(xué)者的設(shè)想也不一樣。工業(yè)廢料和生活垃圾并不因城市規(guī)模小而少產(chǎn)生。大城市雖然污染集中，但由于污染治理設(shè)施同樣存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題，治理起來反而具有明顯的優(yōu)勢。

現(xiàn)代工業(yè)文明的一個(gè)顯著特點(diǎn)是生產(chǎn)的集約化。這一點(diǎn)決定了城市化的方向。中小城鎮(zhèn)方案滿足不了生產(chǎn)集約化的要求。只有大城市才能產(chǎn)生現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必須的集聚效應(yīng)，帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈以至整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。都市化并不是要消滅中小城鎮(zhèn)，而是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，幫助各個(gè)地區(qū)的“增長極”成長為大城市，并用快速交通線將大、中、小城市連接起來，形成聯(lián)系緊密、分工明確的產(chǎn)業(yè)鏈和城市帶。要防止西方歷史上出現(xiàn)的大城市病，根本出路是在城市帶的規(guī)劃中，明確城市間的分工，同時(shí)對大城市實(shí)行功能分區(qū)。如果能在珠三角、長三角、成渝等地區(qū)形成若干個(gè)城市帶或城市圈，聚集全國1/3左右的人口，中國的現(xiàn)代化問題就好辦了。

八、城市化過程中的土地政策問題

長江三角洲和珠江三角洲曾經(jīng)是中國最肥沃的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)。隨著城市化的加速，這里的耕地面積迅速減少，糧食也要依靠其他地區(qū)進(jìn)口。盡管中央政府多次頒布保護(hù)基本農(nóng)田的嚴(yán)厲措施，實(shí)際上也收效甚微。在一畝地種糧的年收益不過幾百元，轉(zhuǎn)為商業(yè)用地價(jià)值高達(dá)數(shù)十萬元的情況下，政府行政命令的作用十分有限。況且，中國正處于快速城市化的階段，完全禁止占用耕地是不可能的。因此，正確的做法是由中央政府出面，召集有關(guān)的省、市領(lǐng)導(dǎo)，成立經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)辦公室，在細(xì)致調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對整個(gè)三角洲進(jìn)行全面的城市規(guī)劃，協(xié)調(diào)省、市間的利益沖突，形成有約束力的法律文件。這樣才有可能減少城市基礎(chǔ)設(shè)施上的重復(fù)建設(shè)，盡可能少占用寶貴的耕地。

在城市化占用耕地過程中，一定要給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償，使他們得以順利地融入城市生活。在我國目前法律框架下，農(nóng)村的土地屬農(nóng)民集體所有，國家在需要的時(shí)候可以征用，但過去規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低了。但什么是合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)包括兩方面內(nèi)容：一是提供基本相同的居住條件，二是提供職業(yè)轉(zhuǎn)換過程中所需的各種費(fèi)用。忽略了其中任何一個(gè)方面，都是對農(nóng)民利益的侵犯。有一種觀點(diǎn)要求區(qū)分城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和商業(yè)用地，公用占地適用上述辦法，商業(yè)用地讓開發(fā)商與農(nóng)民直接談判，以便使農(nóng)民得到更充分的補(bǔ)償。但實(shí)際上，不僅土地性質(zhì)的劃分存在技術(shù)上的困難，而且由于二者信息上的不對稱，以及政府放棄了自己的責(zé)任，農(nóng)民的利益更得不到保證。

土地是一個(gè)國家的基本資源。在土地定價(jià)問題上，要防止兩種不良傾向。一是為了吸引外資，很多地區(qū)采取“零地價(jià)”的方式相互競爭。二是由于投機(jī)因素的存在，一些沿海城市的地價(jià)炒得過高。對于實(shí)行零地價(jià)的地方政府，中央政府必須檢查它們是否在征地時(shí)給了農(nóng)民合理的補(bǔ)償，禁止用侵犯農(nóng)民利益的辦法來招商引資。對投機(jī)因素過高的城市，要重視“影子價(jià)格”的作用。例如沿海很多城市的土地價(jià)格炒到了每畝幾十萬元，而當(dāng)?shù)靥詈Ｔ斓氐膬r(jià)格卻不到10萬元。完全可以多搞一些填海造地，盡可能少占用寶貴的農(nóng)田。此外，在經(jīng)濟(jì)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃中，也會(huì)發(fā)生行政區(qū)域之間的利益矛盾，例如火電廠、污水處理廠的選址等，也需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)原則，給予受損害方必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

九、中央政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局合理化上的責(zé)任

中國是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征明顯的大國，又是一個(gè)區(qū)域之間相互依賴的整體。因此，無論從跨行政區(qū)的利益協(xié)調(diào)角度，還是從自然資源的合理利用角度，中央政府都需要承擔(dān)更多的責(zé)任，不能簡單地認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的事情。黃河流域就是一個(gè)很好的例子。黃河是孕育中華文明的母親河，也是一條世界上最難治理的河流。上游修了階梯狀的水庫以后，下游地區(qū)雖然避免了水災(zāi)，卻又因黃河斷流而飽受干旱之苦。因此，如何在防范水災(zāi)的基礎(chǔ)上合理地利用黃河水就需要中央政府來統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。特別是要防止在黃河上游的生態(tài)脆弱地區(qū)，利用水庫來擴(kuò)充農(nóng)業(yè)和人口規(guī)模。否則不僅影響下游省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)因環(huán)境惡化而減速。

中國人口增長先于工業(yè)化，使得中國在現(xiàn)代化的初級階段，就面臨西方后工業(yè)社會(huì)才遇到的種種問題。為了緩解中國人口與資源之間的矛盾，除了更多地采取國際大循環(huán)的方式來利用國外資源外，更重要的是合理利用本國現(xiàn)有的資源。根據(jù)以上的分析，考慮中國的自然地理特征和整體發(fā)展的需要，就必須采取地區(qū)非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)生態(tài)脆弱地區(qū)的人口向東部地區(qū)流動(dòng)，根據(jù)江河流域特點(diǎn)進(jìn)行國土規(guī)劃和整治。所有這些，都需要中央政府明確承擔(dān)起自己的責(zé)任。人的生存離不開淡水，中國最缺的就是淡水。14個(gè)沿海開放城市9個(gè)嚴(yán)重缺水。能不能在維持基本生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，將更多的淡水留在陸地上合理使用，可能是中央政府國土規(guī)劃部門的首要任務(wù)。

改革開放以來，大家在批評政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，往往忽視了中央政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和責(zé)任。例如既然將上海浦東機(jī)場定位為該地區(qū)的國際機(jī)場，蘇錫常地區(qū)就沒有必要再修新的國際機(jī)場，理應(yīng)當(dāng)將滬寧高速公路延伸至浦東機(jī)場。上海市如果不修，中央政府就應(yīng)當(dāng)命令它修，或者中央政府投資來修。再如首都鋼鐵廠的搬遷問題，不應(yīng)讓北京市去和各個(gè)省市談判。根據(jù)國際上現(xiàn)代鋼鐵廠要建在深水港的原則，如果中央政府出面來協(xié)調(diào)選址，問題可能早就解決了。振興東北老工業(yè)區(qū)的問題，也不是在省一級的層次能解決的?？傊瑓^(qū)域經(jīng)濟(jì)的布局問題，無論是戰(zhàn)略規(guī)劃、利益協(xié)調(diào)還是組織實(shí)施，很大程度上都是中央政府的責(zé)任。忽視了這一點(diǎn)，整體發(fā)展就要付出沉重的代價(jià)。