財(cái)務(wù)支付結(jié)算管理

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提要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)表明，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展完善和一國融入全球經(jīng)濟(jì)的程度加深，支付結(jié)算體系的重要作用日益顯現(xiàn)。十國集團(tuán)支付結(jié)算體系委員會（CPSS）在去年的《中央銀行對支付結(jié)算體系的監(jiān)管》報(bào)告中指出：中央銀行要始終對支付結(jié)算體系的安全和效率予以最密切的關(guān)注。因?yàn)橹醒脬y行的主要職能之一是維護(hù)公眾對貨幣的信心，而這種信心極其依賴于經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)通過支付結(jié)算體系順暢而安全地轉(zhuǎn)移貨幣和支付工具。支付體系必須是強(qiáng)健的和可靠的，即使依托其運(yùn)行的金融市場發(fā)生危機(jī)時(shí)，支付系統(tǒng)本身絕不應(yīng)當(dāng)成為這種危機(jī)的根源。可見，一個(gè)完善的支付結(jié)算體系不僅是高效率的，而且應(yīng)當(dāng)是安全可靠的。

支付結(jié)算體系是實(shí)現(xiàn)貨幣債權(quán)轉(zhuǎn)移的制度安排和技術(shù)安排的有機(jī)組合。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，一個(gè)完整的支付過程主要由交易、清算和結(jié)算三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。支付結(jié)算體系主要包括支付工具、支付系統(tǒng)、支付服務(wù)組織和相關(guān)的法規(guī)制度等。支付工具也是傳達(dá)收付款人支付指令、實(shí)現(xiàn)債權(quán)債務(wù)清償和貨幣資金轉(zhuǎn)移的載體；支付系統(tǒng)支撐各種支付工具應(yīng)用，提供資金清算與資金最終轉(zhuǎn)移通道；支付服務(wù)組織向客戶提供支付賬戶、支付工具和支付清算、結(jié)算服務(wù)，如中央銀行、金融機(jī)構(gòu)和專門的支付清算組織等。支付結(jié)算法規(guī)制度是規(guī)范支付結(jié)算行為，保證支付結(jié)算市場有效性的法律基礎(chǔ)設(shè)施。維護(hù)支付結(jié)算體系的安全、高效和穩(wěn)健是中央銀行公共管理政策的基本目標(biāo)之一。

一、中國支付結(jié)算體系的缺陷

經(jīng)過二十多年的改革探索，中國支付清算體系的發(fā)展取得了巨大成就。建立了以匯票、本票、支票和信用卡為主體的支付結(jié)算制度，發(fā)展了信用支付工具，并隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展推動網(wǎng)上支付等支付工具的電子化；不斷改進(jìn)了支付清算系統(tǒng)，組織規(guī)范了各地同城票據(jù)交換系統(tǒng)、各商業(yè)銀行的行內(nèi)資金匯劃系統(tǒng)，建立了中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)（CNAPS），大額支付系統(tǒng)（HVPS）已經(jīng)完成在全國的建設(shè)和推廣工作，小額批量支付系統(tǒng)（HEPS）將在2006年完成在全國的建設(shè)和推廣工作。這些系統(tǒng)覆蓋所有支付工具的應(yīng)用，提供了社會資金快速運(yùn)行的重要渠道。

但是，中國的支付清算系統(tǒng)仍存在系統(tǒng)相對獨(dú)立分散、功能分割等明顯缺陷。具體表現(xiàn)在：

（一）賬戶管理分割。各商業(yè)銀行分行都在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分行開設(shè)儲備金賬戶。這種高度分散的賬戶管理方式分割了國家銀行體制，使得銀行監(jiān)管變得困難，也不利于商業(yè)銀行有效管理行內(nèi)的資金。

（二）支付清算系統(tǒng)分割。首先，商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)在中央銀行分支機(jī)構(gòu)開設(shè)獨(dú)立賬戶，分別代表一個(gè)獨(dú)立的支付業(yè)務(wù)處理單位，導(dǎo)致跨行清算系統(tǒng)其實(shí)成為商業(yè)銀行跨分行的系統(tǒng)，而四大國有商業(yè)銀行之間的“聯(lián)行”自成體系，股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行以及信用社則沒有獨(dú)立的“聯(lián)行”系統(tǒng)，結(jié)算渠道經(jīng)常梗阻，匯兌系統(tǒng)要借助四大國有商業(yè)銀行的跑道，不利于支付清算體系的完善和優(yōu)化，也不利于監(jiān)督管理。另一方面，隨著商業(yè)銀行行內(nèi)結(jié)算系統(tǒng)日益完善，各行越來越重視各自的商業(yè)利益，對行內(nèi)支付結(jié)算系統(tǒng)的投入力度很大，而中央銀行對各商業(yè)銀行電子匯兌系統(tǒng)的影響十分有限，加劇了中國支付結(jié)算體系分割的局面。另外，中國的支付清算體系與國際支付清算系統(tǒng)（SWIFT）尚未連接，這使得中國支付清算體系還未成為世界支付清算體系的組成部分。其次，中國證券登記結(jié)算公司的登記結(jié)算服務(wù)仍分散在深、滬兩個(gè)不同的業(yè)務(wù)平臺上運(yùn)作，資源不能共享，系統(tǒng)設(shè)置重復(fù)，賬戶不能通用；資金結(jié)算銀行與券商分別在兩市開戶，分散調(diào)撥資金，增加了運(yùn)作環(huán)節(jié)，降低資金使用效率，影響市場的整體效率。而專門負(fù)責(zé)銀行間債券登記結(jié)算的中央國債登記結(jié)算公司也與前者不屬同一結(jié)算系統(tǒng)，形成兩個(gè)分割的登記結(jié)算系統(tǒng)，造成債券市場分割的格局，加大了市場的運(yùn)行成本。

支付結(jié)算系統(tǒng)間的這種不相融、不相連的特點(diǎn)還加大了金融衍生產(chǎn)品創(chuàng)新的難度，不利于股票指數(shù)期貨、債券期貨、外匯期貨、期權(quán)等金融衍生品種的發(fā)育，也不利于金融市場的全面發(fā)展。

（三）支付清算的監(jiān)管體系分割。制訂支付清算法規(guī)制度，維護(hù)支付清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行是中央銀行的一項(xiàng)傳統(tǒng)職責(zé)。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的成立使得中央銀行監(jiān)督管理下的銀行支付清算系統(tǒng)、證券登記結(jié)算系統(tǒng)中原本錯(cuò)綜復(fù)雜的各種矛盾更加突出。新的《中國人民銀行法》規(guī)定，中央銀行負(fù)有“維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行”、“會同國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定支付結(jié)算規(guī)則”、“對執(zhí)行有關(guān)清算管理規(guī)定的行為進(jìn)行檢查監(jiān)督”等職責(zé)。因此，就支付結(jié)算管理職能分工來看，銀監(jiān)會主要負(fù)責(zé)對支付結(jié)算業(yè)務(wù)的日常管理和具體違法行為的處罰，有關(guān)結(jié)算糾紛的受理和處置由銀監(jiān)會進(jìn)行，并且由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)對銀行卡業(yè)務(wù)和資金交易的監(jiān)管。人民銀行負(fù)責(zé)支付結(jié)算規(guī)則的制定、支付結(jié)算市場準(zhǔn)入；而且它作為清算系統(tǒng)的組織者，只為金融機(jī)構(gòu)提供支付清算服務(wù)和對金融機(jī)構(gòu)之間的資金清算行為進(jìn)行監(jiān)管，不再負(fù)責(zé)支付結(jié)算日常行為的監(jiān)管，不再履行以往的支付結(jié)算現(xiàn)場檢查和涉及支付結(jié)算違規(guī)行為的行政處罰職權(quán)。這樣，就割裂了支付結(jié)算體系的內(nèi)在聯(lián)系，加大了支付體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并增加了協(xié)調(diào)成本，削弱了支付體系的監(jiān)管效率。

國際清算銀行（BIS）的最新研究指出，為保持金融體系的安全和效率，一個(gè)國家的大額支付系統(tǒng)與證券結(jié)算系統(tǒng)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。其重要原因在于，大額支付系統(tǒng)與證券系統(tǒng)存在相互依存的關(guān)系。具體來說，證券系統(tǒng)中的資金結(jié)算借助于大額支付系統(tǒng)，可有效實(shí)現(xiàn)DVP，以防范支付風(fēng)險(xiǎn)。

二、支付結(jié)算體系的改進(jìn)構(gòu)想

綜合各國經(jīng)驗(yàn)，中央銀行在國家支付系統(tǒng)中的作用應(yīng)該包括：

1、制定支付系統(tǒng)政策，監(jiān)督管理清算機(jī)構(gòu)以及在支付系統(tǒng)中起關(guān)鍵作用的商業(yè)銀行；

2、運(yùn)作支付系統(tǒng)，并為金融機(jī)構(gòu)提供賬戶間的結(jié)算；

3、操作大額轉(zhuǎn)賬體系；

4、監(jiān)督支付系統(tǒng)的運(yùn)行，并制定公共政策，指導(dǎo)中央銀行以外的支付系統(tǒng)的運(yùn)行。在政策方面，還包括規(guī)劃并運(yùn)行中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)（CNAPS）的總體結(jié)構(gòu)、制定必要的法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是跟支付系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理和保障系統(tǒng)安全相關(guān)的政策。在運(yùn)行方面，中央銀行應(yīng)繼續(xù)運(yùn)行現(xiàn)有的2500家同城清算所和中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，并應(yīng)該擁有和運(yùn)行大額跨行資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)。在電子批量支付系統(tǒng)和銀行卡聯(lián)機(jī)零售支付系統(tǒng)方面，則應(yīng)該起組織和協(xié)調(diào)各商業(yè)銀行的作用。中央銀行對小額支付系統(tǒng)的影響可以通過制定政策間接地實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)過多地直接參與系統(tǒng)的運(yùn)行。對支付系統(tǒng)的監(jiān)督可以通過監(jiān)督清算機(jī)構(gòu)以及清算機(jī)構(gòu)的參與者來進(jìn)行。

從制度上確保中央銀行在支付結(jié)算體系的領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)中央銀行與其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部委有效溝通。由于中央銀行負(fù)有監(jiān)管支付系統(tǒng)的職責(zé)，各國中央銀行法對此均有不同程度的表述。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性體現(xiàn)在支付系統(tǒng)的穩(wěn)定性上。如果金融機(jī)構(gòu)不能履行支付的義務(wù)，則視為金融危機(jī)發(fā)生。所以，中央銀行法一般提出“維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性、維護(hù)支付系統(tǒng)的穩(wěn)定性”等。但是，隨著金融體系監(jiān)管職能從中央銀行分離，中央銀行落實(shí)這項(xiàng)職能似乎出現(xiàn)困難。因此，明確賦予中央銀行對于支付系統(tǒng)的監(jiān)管權(quán)力，是完善金融監(jiān)管體制的重要環(huán)節(jié)。

監(jiān)管支付系統(tǒng)意味對于支付系統(tǒng)的所有參與者具有監(jiān)管的權(quán)力。監(jiān)管對象包括銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他支付服務(wù)的提供者（例如儲值卡的發(fā)行者）。就證券結(jié)算系統(tǒng)來說，證券結(jié)算系統(tǒng)的安排是金融系統(tǒng)的關(guān)鍵組成部分，證券結(jié)算體系的風(fēng)險(xiǎn)不會只局限于證券市場，并且會傳遞到整個(gè)金融體系。證券結(jié)算過程中擔(dān)負(fù)著重要職能的任何機(jī)構(gòu)或職能部門出現(xiàn)的金融問題或操作問題，對金融體系的其他參與者會造成嚴(yán)重的流動性壓力或?qū)ζ渌臋C(jī)構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重的信任危機(jī)。證券結(jié)算的任何中斷所帶來的危害將會傳遞到其他的支付系統(tǒng)。就證券市場本身而言，市場流動性也嚴(yán)重依賴于結(jié)算系統(tǒng)的安全性和可靠性。

作為金融機(jī)構(gòu)的最后貸款人，中國人民銀行承擔(dān)著對有關(guān)金融機(jī)構(gòu)流動性監(jiān)控、救助有問題金融機(jī)構(gòu)以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，同時(shí)又難以從其他渠道獲得流動性時(shí)，該金融機(jī)構(gòu)只有向中央銀行申請流動性支持。因此，如果一個(gè)具有系統(tǒng)性特征的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了流動性風(fēng)險(xiǎn)，在沒有存款保險(xiǎn)制度的情況下，中央銀行從維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)存款人的角度出發(fā)，就必須提供流動性支持，否則就有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至金融危機(jī)。中央銀行要實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)，必須了解金融機(jī)構(gòu)特別是高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)狀況，與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享重要信息，因此，有必要在中國人民銀行、其他相關(guān)部門及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制。鑒于中央銀行在支付結(jié)算體系中的特殊地位，這些金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制中，中央銀行應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。就中國金融監(jiān)管中業(yè)已形成的分業(yè)監(jiān)管體系來說，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、外管局等均從各自角度對其監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)和所轄的內(nèi)部支付結(jié)算系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管，由于缺乏及時(shí)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，彼此之間形成風(fēng)險(xiǎn)敞口，產(chǎn)生協(xié)調(diào)上的問題，使得風(fēng)險(xiǎn)可能傳遞到其他部門，甚至造成支付危機(jī)。

從各國經(jīng)驗(yàn)來看，中央銀行通過各種力量聯(lián)合其他相關(guān)部門可以實(shí)現(xiàn)支付結(jié)算體系的安全性和高效性。在澳大利亞，一方面，成立了銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于中央銀行，另一方面，在儲備銀行內(nèi)部成立支付系統(tǒng)委員會，平行于貨幣政策委員會，通過支付系統(tǒng)委員會專司支付系統(tǒng)的監(jiān)管職能。美國則是通過美聯(lián)儲在支付結(jié)算行業(yè)協(xié)會或通過中央銀行的附屬機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其對支付系統(tǒng)的主導(dǎo)地位。在美國，支付服務(wù)的組織和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂是通過支付清算行業(yè)協(xié)會或者中央銀行的附屬機(jī)構(gòu)來完成的。清算行業(yè)協(xié)會雖然獨(dú)立于中央銀行，但是央行在該協(xié)會中具有舉足輕重的地位，一般擔(dān)任該協(xié)會的主席。由于央行運(yùn)營多個(gè)支付系統(tǒng)，因此，主導(dǎo)著組織、標(biāo)準(zhǔn)的制訂。

基于中國的現(xiàn)實(shí)狀況，可考慮由中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會、財(cái)政部、國家發(fā)改委、國家外匯管理局、國家審計(jì)署等部門共同設(shè)立支付結(jié)算委員會，由中國人民銀行牽頭負(fù)責(zé)；并以中央銀行的現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為基礎(chǔ)，組建國家清算銀行，使其成為支付結(jié)算體系的核心，與商業(yè)銀行行內(nèi)資金匯劃系統(tǒng)及同城票據(jù)交換所、證券登記結(jié)算公司、期貨交易所結(jié)算部門共同構(gòu)成中國金融支付結(jié)算系統(tǒng)的架構(gòu)。