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國有資產(chǎn)管理

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一、深刻理解十六大報告確立的國資管理新體制

十六大報告在談到深化國有資產(chǎn)管理體制改革時提出:“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu),改革國有資產(chǎn)管理體制,是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。在堅持國家所有的前提下,充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī),建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé),享有所有者權(quán)益,權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一,管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等,由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。中央政府和省、市(地)兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī),堅持政企分開,實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值?!边@一規(guī)定在論述國有資產(chǎn)管理體制改革重要性的基礎(chǔ)上,從總體思路上勾畫出了下一步國有資產(chǎn)管理新體制。

這一體制從五個方面規(guī)定了國有資產(chǎn)管理的新架構(gòu):一是明確了國有資產(chǎn)管理主體及其地位,即分別確立中央與地方兩級政府代表國家管理國有資產(chǎn)、履行出資人職責(zé),享有所有者權(quán)益;二是確定了不同層次出資人的出資范圍;三是要求中央與省市兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu);四是對國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營要實行政企分開,所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離;五是要繼續(xù)探索國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。這一架構(gòu)從根本上將國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營職能相分離,即政府只負責(zé)國有資產(chǎn)的管理,履行出資人職責(zé),國有資產(chǎn)的經(jīng)營與保值增值職責(zé)則由有關(guān)國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)來承擔(dān)。對于國有資產(chǎn)經(jīng)營的體制和方式則要求作進一步探索。按照這一精神,有關(guān)學(xué)者進一步提出了將國有資產(chǎn)經(jīng)營與使用職能相分離或區(qū)別的思路,即將現(xiàn)行國有企業(yè)的實業(yè)經(jīng)營職能與國有資產(chǎn)保值增值職能加以分離,將資產(chǎn)經(jīng)營職能分離出來交由專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)承擔(dān),而將前者即實業(yè)經(jīng)營職能繼續(xù)留給原企業(yè)。這一設(shè)想與前幾年有關(guān)學(xué)者和國有資產(chǎn)法起草思路相一致。根據(jù)上述思路,新的國有資產(chǎn)管理經(jīng)營體制即為國有資產(chǎn)管理委員會一資產(chǎn)經(jīng)營公司一生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)“三個層次”的機構(gòu)共同構(gòu)成。

二、對新體制構(gòu)架中各類機構(gòu)性質(zhì)與地位的理解

在上述體制架構(gòu)中,國有資產(chǎn)管理委員會是政府部門,它是政府中專門負責(zé)國有資產(chǎn)管理的職能部門。在過去的體制下,由于實行計劃經(jīng)濟體制,國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟主體,政府各有關(guān)部門都是國有資產(chǎn)某一方面的代表,其職責(zé)是以國有資產(chǎn)進行管理和經(jīng)營,為社會創(chuàng)造財富。這些部門都負有對國有資產(chǎn)進行保值增值的責(zé)任。在新體制下,由于實行政企分開,政資分開,一方面政府作為國家管理機器,應(yīng)服務(wù)與監(jiān)管全社會的經(jīng)濟和社會活動;另一方面由于政府設(shè)立統(tǒng)一的管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合的機構(gòu),原各政府部門不再管理經(jīng)營國有資產(chǎn),對整個國有資產(chǎn)的保值增值也不再承擔(dān)責(zé)任。此后,國有資產(chǎn)管理工作將集中于一個專門的部門來負責(zé)。國有資產(chǎn)管理委員會是適應(yīng)這一要求而設(shè)立的新的政府職能部門。按照這種思路,國有資產(chǎn)管理委員會的總體職能是負責(zé)國有資產(chǎn)的管理,實現(xiàn)保值增值。具體職責(zé)應(yīng)包括統(tǒng)一制定國有資產(chǎn)管理規(guī)定,確定國有資產(chǎn)經(jīng)營方針,代表國資機構(gòu)與政府其他部門發(fā)生關(guān)系,分級持有國有資產(chǎn),并作為出資人代表,根據(jù)資產(chǎn)管理需要設(shè)立或選擇利用社會經(jīng)營機構(gòu)負責(zé)經(jīng)營國有資產(chǎn),代表出資人與資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)發(fā)生關(guān)系并監(jiān)督考核其經(jīng)營活動。

在新體制架構(gòu)中,國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)是依法設(shè)立或根據(jù)合同授權(quán)負責(zé)國有資產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)營機構(gòu),是專門負責(zé)國有資產(chǎn)經(jīng)營,實現(xiàn)保值增值的企業(yè)組織,它們的職責(zé)是以國有資產(chǎn)進行投資經(jīng)營活動,使其保值增值。例如,從國有資產(chǎn)管理委員會處拿到100億元資本,這種資本可以是現(xiàn)金,也可以是資產(chǎn)或者股權(quán)。資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)利用上述資產(chǎn)去進行投資,并要對其效果承擔(dān)責(zé)任。這樣一來,它就成為實實在在的經(jīng)營機構(gòu),一個國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè),盡管它經(jīng)營的是國有資產(chǎn),由于實行企業(yè)經(jīng)營,推行市場競爭,要核算投入產(chǎn)出比,并獲取盈利,故不再具有政府的地位,不能享有政府部門的相關(guān)權(quán)利。在與其他國有企業(yè)的關(guān)系中,他們是國有資產(chǎn)出資人代表,這種代表身份是從國有資產(chǎn)管理委員會授權(quán)時一并受取的。這樣的機構(gòu)包括目前的控股公司、有關(guān)專業(yè)部門改制形成的管理公司、以及專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國家投資公司等。

在新體制架構(gòu)中的第三類機構(gòu)是一般國有資產(chǎn)使用或受資企業(yè)。這類企業(yè)在新的體制架構(gòu)中屬于普通經(jīng)營企業(yè),他們根據(jù)合同使用國有資產(chǎn)或者接受國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的投資,利用這種資產(chǎn)或投資進行生產(chǎn)經(jīng)營營利活動,以其實現(xiàn)利潤回報投資者,企業(yè)經(jīng)營效益好,可以向投資者返還較多的收益,效益不好可能使使用的資產(chǎn)或投資生產(chǎn)虧損。從目前來看,這類企業(yè)還帶有一定的國有性質(zhì),隨著新體制的確立和完善,他們應(yīng)完全走向市場。他們與國家之間的直接關(guān)系應(yīng)逐步徹底割裂,完全根據(jù)市場要求進行經(jīng)營和盈利活動。

三、不同國資機構(gòu)之間的關(guān)系

按照新的國有資產(chǎn)管理體制架構(gòu),三種機構(gòu)之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為以下兩種情況:

第一,國有資產(chǎn)管理委員會與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間是政府與國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的關(guān)系,具體體現(xiàn)為國有資產(chǎn)授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系。由于國資委是從總量上管理和持有國有資產(chǎn),他們不宜具體負責(zé)國有資產(chǎn)的直接經(jīng)營。對于國有資產(chǎn)的經(jīng)營職責(zé)應(yīng)通過國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)來具體負責(zé)。國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)本身就是實實在在的實體經(jīng)營機構(gòu),故要具體負責(zé)國有資產(chǎn)的實際經(jīng)營。他們從國資委將經(jīng)營資產(chǎn)受托下來,進行經(jīng)營并要對其保值增值承擔(dān)責(zé)任。為了強化國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的責(zé)任,對于他們的授權(quán)經(jīng)營要賦予明確的責(zé)任,并實行權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則。例如在正常經(jīng)營環(huán)境下,對其承擔(dān)經(jīng)營的資產(chǎn)每增長一定比例給予何種獎勵,造成一定損失給予何種處分,都應(yīng)在合同中作出明確的規(guī)定。國資委還應(yīng)依據(jù)授權(quán)合同對其進行嚴(yán)格的監(jiān)督、考核和獎懲。

第二,資產(chǎn)經(jīng)營公司和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間應(yīng)是投資和被投資或者國有資產(chǎn)使用權(quán)的出讓和受讓人關(guān)系。這種關(guān)系主要有三種表現(xiàn)形式:①資本經(jīng)營關(guān)系,資產(chǎn)經(jīng)營公司根據(jù)保值增值要求向生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)投資,獲取企業(yè)股權(quán),依據(jù)股權(quán)參與管理,行使權(quán)利,包括對企業(yè)經(jīng)營方針提出意見,參與企業(yè)負責(zé)人的決定,參與企業(yè)收益分紅等,當(dāng)企業(yè)快速擴張或經(jīng)營不善時,及時進行追加投資或?qū)⑵涑钟械墓蓹?quán)部分或全部賣出。在此關(guān)系中,資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)對國家投資擁有股份的企業(yè)不再有“行政隸屬關(guān)系”,它只是以股權(quán)的方式“履行出資人職責(zé)”。按照國務(wù)院發(fā)展研究中心陳清泰同志提出的意見,他們只能依照《公司法》以股東的方式行使權(quán)利,不能既是“老板”,又當(dāng)“婆婆”。即便是大股東,也沒有超越《公司法》干預(yù)企業(yè)的權(quán)利。②對于尚未改制的企業(yè),是國資使用權(quán)出讓與受讓關(guān)系。資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)代表國有資產(chǎn)所有者將資產(chǎn)交給企業(yè)使用,履行出資人相關(guān)權(quán)利義務(wù),包括選拔企業(yè)經(jīng)營者并對企業(yè)及經(jīng)營者的經(jīng)營資產(chǎn)效益進行考核和獎懲,同時積極推行這類國有企業(yè)的股份制改造,逐漸將其轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè),而使兩者關(guān)系向第一種關(guān)系轉(zhuǎn)化。③對于國有獨資公司,應(yīng)是一種特殊的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu),對于這類機構(gòu)要通過適當(dāng)方式將其國資經(jīng)營職能和實業(yè)經(jīng)營職能相分離,否則就難以從根本上解決目前存在的責(zé)權(quán)不一致問題。

四、新體制運行的前提條件

上述體制架構(gòu)是根據(jù)我國國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀和適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求提出來的。實行這一架構(gòu),需要對現(xiàn)行格局和利益關(guān)系作出較大調(diào)整。為此,建立這種新的體制架構(gòu)既要循序漸進,也需要具備一定的前提條件。這種條件主要包括以下方面:第一,要使政府的社會管理職能和國資所有者職能相分離,即實行政資分開。這一分開要求在設(shè)立國資委的同時,將現(xiàn)行政府部門中國資管理職能與社會管理職能徹底分離,這些機構(gòu)在以后的職能中不再具有國資管理與經(jīng)營職能,制定政策、進行監(jiān)管,行使職權(quán)應(yīng)對一般企業(yè)和有國資的企業(yè)一視同仁。與此同時,新設(shè)的國有資產(chǎn)管理部門則成為政府管理國資的統(tǒng)一和唯一機構(gòu),中央與地方均如此。第二,新設(shè)的國資管理委員會應(yīng)按十六大要求實行政企分開,專門行使國資管理的政府職能,而將國有資產(chǎn)經(jīng)營職能通過專門的經(jīng)營機構(gòu)來承擔(dān)。第三,要使國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的投資經(jīng)營職能與國資“使用”職能分開,使其成為專門的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營機構(gòu),主要負責(zé)國有資產(chǎn)的投資經(jīng)營和使用權(quán)出讓,與使用和受資單位發(fā)生關(guān)系。分離后的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)專司國資資本運作,不再從事實業(yè)經(jīng)營,即使對于經(jīng)營與使用相結(jié)合的集團公司,也要通過適當(dāng)方式將兩種職能分開,目前實在不能分開的公司,可采取內(nèi)部分開的方式以明確責(zé)任。第四,要將原一般國有企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值職能分離出去?,F(xiàn)有的普通國有企業(yè)在舊體制下被賦予了兩種職能,一種是實業(yè)經(jīng)營職能,它以其實業(yè)經(jīng)營服務(wù)于社會,獲得利潤,以維護企業(yè)的生存和發(fā)展;另一種是國有資產(chǎn)的保值增值職能,由于這類企業(yè)是由國家投資設(shè)立,國家在設(shè)立企業(yè)后,其投資者地位便虛擬化,從而將代表國資的職能連同保證國有資產(chǎn)保值增值的職能一并賦予企業(yè),從而使這類企業(yè)背上了沉重的保值增值負擔(dān)。在一般的非國有企業(yè),企業(yè)經(jīng)營獲利只要按合同或章程將其分配給投資者即可,而對于國企,國家并不期望其投資回報,而希望這部分收益繼續(xù)在企業(yè)滾動。與此同時,企業(yè)經(jīng)營者與職工利益在出資人代表不到位的情況下呈剛性,這便形成國資保值增值的強大壓力與經(jīng)營者和職工利益剛性之間的矛盾。為此,實行上述新體制要在建立國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的同時,將一般國有企業(yè)對國有資產(chǎn)保值增值的職能分離出去,使他們放下包袱,回歸普通經(jīng)營組織的角色。這樣一來,他們便可專心地進行實業(yè)經(jīng)營,依法將其收益回報投資者,而不必再為國有資產(chǎn)的保值增值和非正常流失承擔(dān)責(zé)任。由于這種分離有國資經(jīng)營機構(gòu)作為出資人身份的到位相配合,不僅不會加大國資的流失,反而因責(zé)任的強化而得到較大幅度的增值。此外,政府設(shè)立國資機構(gòu)時,對其管理國資的范圍是覆蓋到所有國有資產(chǎn),其既包括存量又包括增量,還是僅限于存量也需要進一步明確,因為這關(guān)系到目前國家投資職能由新國資委負責(zé)還是沿用現(xiàn)行辦法的問題。

按照上述設(shè)想并依據(jù)十六大報告,我們應(yīng)對正在起草的國有資產(chǎn)法草案作進一步修改完善,將上述新體制的內(nèi)容通過立法加以確認,以促進國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營新體制的建立和完善,進而促進國有經(jīng)濟的發(fā)展壯大。

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