農(nóng)村社保制度創(chuàng)新管理

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編者按：本論文主要從農(nóng)保低參保率的直接原因:制度供給不力；農(nóng)保制度的新選擇:分類保障；強(qiáng)化政府責(zé)任,重塑農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度等進(jìn)行講述，包括了繳費(fèi)主體的具體安排、提高社會統(tǒng)籌賬戶層次,促進(jìn)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險發(fā)展、建立失地農(nóng)民的“個人賬戶”、建立“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”,賬戶資金主要由土地補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成等，具體資料請見：

摘要:我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不能順利開展的直接原因在于農(nóng)保制度供給不力,如相關(guān)制度未能及時修訂等。當(dāng)前,由于農(nóng)民分化為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民,在制度供給上也應(yīng)針對不同農(nóng)民實(shí)行分類制度保障,只有這樣才能更好地保障農(nóng)民老有所養(yǎng)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;制度供給;分類保障

2007年8月,勞動保障部聯(lián)合民政部、審計署《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》,要求對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“農(nóng)?！?工作進(jìn)行清理,理順管理體制;對農(nóng)?；疬M(jìn)行全面審計,摸清底數(shù),并研究提出推進(jìn)農(nóng)保工作的意見。這標(biāo)志著自1998年以來停擺十年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有“復(fù)蘇”的跡象,探索低參保率的制約機(jī)制必將有利于農(nóng)保的“復(fù)蘇”。

一、農(nóng)保低參保率的直接原因:制度供給不力

以什么樣的制度規(guī)范農(nóng)民參保會有不同的效果。以“新農(nóng)合”和“農(nóng)?！毕啾?前者得到了農(nóng)民的普遍擁護(hù),參合率達(dá)到90%以上,基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋;而后者卻始終在低水平徘徊。制約農(nóng)民低參保率的原因是復(fù)雜的,但制度供給的匱乏無疑首當(dāng)其沖。

第一,《基本方案》未充分體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,制約了農(nóng)民參保。當(dāng)前我國農(nóng)保實(shí)施的根據(jù)依然是1992年由民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》),其規(guī)定“資金籌集堅持以個人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家給予政策扶持的原則。個人交納要占一定比例,集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付,國家予以政策扶持,主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)”。也就是說農(nóng)保繳費(fèi)主體是農(nóng)民、集體與國家,不過后兩者作用的發(fā)揮都依賴于強(qiáng)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)體。但自市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多改制為民營企業(yè),這就導(dǎo)致農(nóng)保中“集體補(bǔ)助為輔”在許多地方成為空話,“國家予以政策扶持”也沒了載體,結(jié)果農(nóng)保成為農(nóng)民的自我養(yǎng)老保障。這嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)保的發(fā)展。從現(xiàn)存5000多萬參保農(nóng)民大多具有集體補(bǔ)助也可反證,僅靠農(nóng)民自身不可能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)保的發(fā)展。

第二,《基本方案》未及時修訂,制約農(nóng)民參保。《基本方案》頒布之初具有可行性:當(dāng)時高利息率可以保證在低交費(fèi)、低物價的情況下確保資金的保值增值,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)也可以適當(dāng)交費(fèi),因此可以預(yù)見未來農(nóng)民依靠養(yǎng)老保險金一定程度上彌補(bǔ)生活所需。但此后不久,我國的存款利息率不斷下降,物價上漲,原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大多私有化,加之管理中的漏洞,資金難以保值,更遑論增值。在這種情況下制度未能與時俱進(jìn),最終導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在了制度保障之外。

也許有人會說,制度一旦頒布不能隨意修改。這無疑是正確的,但同時也要強(qiáng)調(diào),當(dāng)制度已不適應(yīng)需要時就必須修訂。這一點(diǎn)從政府對國有企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善上可見一斑,相對于8年內(nèi)國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的兩度調(diào)整,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村發(fā)生較大變化的情況下17年卻未見修改,不能不說是一種遺憾。

二、農(nóng)保制度的新選擇:分類保障

當(dāng)前,農(nóng)民已分化為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民。正是基于農(nóng)民分化的實(shí)際,《基本方案》已不能適應(yīng)其變化的需求,根據(jù)農(nóng)民的不同特點(diǎn)進(jìn)行分類保障是較為可行的制度選擇。

第一,“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”+“附加養(yǎng)老保險”——純農(nóng)戶社會養(yǎng)老保險模式。在我國,純農(nóng)戶的收入水平總體上仍呈現(xiàn)出東、中、西部三大地區(qū)由高到低的趨勢。假定農(nóng)民收入構(gòu)成中剔除工資性收入即為純農(nóng)戶的收入,則東、中、西部純農(nóng)戶收入分別為2522.2元、1903.96元、1704.39元,東部地區(qū)分別是中部和西部地區(qū)的1.32倍和1.48倍(國家統(tǒng)計局,2006)。這種差距就要求形成適合不同純農(nóng)戶的保險模式:即在保障所有純農(nóng)戶最低生活水平的基礎(chǔ)上,鼓勵經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民參加附加養(yǎng)老保險,這一模式可表示為:“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”+“附加養(yǎng)老保險”。

“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”的基本特點(diǎn)是廣覆蓋、低保障、強(qiáng)制性。保險資金的籌集由純農(nóng)戶、地方政府、中央政府共同負(fù)擔(dān)。在地方政府與中央政府的出資比例上,應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府多出資,中央政府少出資,甚至不出資;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),特別是落后地區(qū)的地方政府應(yīng)該少出資,甚至不出資,完全由中央政府補(bǔ)貼。這種制度設(shè)計充分體現(xiàn)了各級政府在社會養(yǎng)老保險中的責(zé)任,也符合“國際慣例”,因?yàn)閾?jù)對131個實(shí)施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險國家的統(tǒng)計,有129個國家由政府出大頭,農(nóng)民出小頭,政府在其中的責(zé)任不可或缺。

“附加養(yǎng)老保險”的基本特點(diǎn)是不平衡性、自愿性。由于各地純農(nóng)戶收入,以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同,對于農(nóng)民收入較高,或集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的富裕地區(qū)可設(shè)計出不同的繳費(fèi)與享受水平檔次的“附加養(yǎng)老保險”,以吸引不同收入水平的農(nóng)民參保。與“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”的強(qiáng)制性不同,“附加養(yǎng)老保險”的參保是自愿的,其籌資主體主要是農(nóng)民自身,以及(或)集體經(jīng)濟(jì)較好的集體經(jīng)濟(jì)組織,且這種保險采取完全積累的個人賬戶,誰參保,誰受益。

第二,“個人賬戶”+“社會統(tǒng)籌賬戶”——農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險模式。由于農(nóng)民工在收入、職業(yè)、居住方式等方面與城鎮(zhèn)職工有相似之處,而目前,我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(簡稱“城保”)采取的是“個人賬戶”+“社會統(tǒng)籌賬戶”相結(jié)合的模式,所以對于農(nóng)民工,特別是進(jìn)城農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險模式的選擇,可依然借鑒這種模式,但又有區(qū)別,其差異主要體現(xiàn)在繳費(fèi)主體與社會統(tǒng)籌賬戶的層次上。

1.繳費(fèi)主體的具體安排。事實(shí)上,隨著就業(yè)的復(fù)雜化,農(nóng)民工本身具體分化為業(yè)主層、個體勞動者層和雇工層。所以,與城保相比,農(nóng)民工的“個人賬戶”與“社會統(tǒng)籌賬戶”的出資主體顯得相對復(fù)雜。農(nóng)民工的“個人賬戶”可完全由個人(個體勞動者、業(yè)主)出資,或由個人(雇工)與雇傭者(無論是單位,還是個人)共同出資構(gòu)成。之所以個體勞動者與業(yè)主的“個人賬戶”完全由其個人繳納,是因?yàn)樗麄冏陨碚加辛巳渴Ｓ鄤趧映晒?而雇工的“個人賬戶”由其本人與雇傭者共同出資,是因?yàn)楣凸さ玫降膬H僅是勞動力價值,其剩余勞動由雇傭者占有,因而雇傭者有必要以剩余勞動的一部分貼補(bǔ)雇工的“個人賬戶”。農(nóng)民工的“社會統(tǒng)籌賬戶”則由政府出資(針對個體勞動者,因?yàn)樗麄円押戏{稅),或政府與個人(針對業(yè)主,因?yàn)樗麄兂{稅外,又占有了由工人創(chuàng)造的剩余價值)共同出資,或政府與雇傭者(針對雇工,因?yàn)楣蛡蛘哒加辛斯凸?chuàng)造的剩余價值)共同出資。

2.提高社會統(tǒng)籌賬戶層次,促進(jìn)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險發(fā)展。在方案設(shè)計上,農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶存在重大區(qū)別:前者僅限于市、縣統(tǒng)籌,而后者則分屬省級統(tǒng)籌。這種區(qū)別是改革的著力點(diǎn),但又不是向城鎮(zhèn)看齊。

(1)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶必須實(shí)行全國統(tǒng)籌。因?yàn)檗r(nóng)民工的跨省流動性較強(qiáng),已占41.11%(李強(qiáng),2004)。如果統(tǒng)籌僅限于省內(nèi),甚至市縣內(nèi),且不能隨農(nóng)民工的流動有效轉(zhuǎn)移,其結(jié)果只能是農(nóng)民工在A地被扣除的一部分必要勞動因其流動到B地而無法獲得,這顯然是對農(nóng)民工勞動的剝奪。而實(shí)行全國統(tǒng)籌,農(nóng)民工無論在何處謀職,都能獲得由社會統(tǒng)籌賬戶提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,有利于提高農(nóng)民工的保障水平。

(2)在全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)上,實(shí)行繳費(fèi)年限累計,只要在退休前累積或補(bǔ)齊15年,就應(yīng)享受相應(yīng)保險待遇,而不是如《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[2001]20號,簡稱《通知》)規(guī)定“凡重新就業(yè)的,應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險”。如果在全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)上,實(shí)施繳費(fèi)年限累積或補(bǔ)繳,可大大提高其參保積極性。

(3)建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)調(diào)整機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計,80%的農(nóng)民工要回到生他養(yǎng)他的故里,以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)所保障的生活水平對返鄉(xiāng)農(nóng)民無疑是相對較高的。因而,一旦農(nóng)民工返鄉(xiāng),而又沒有完成15年的繳費(fèi),在繳費(fèi)年限及支付水平上可作適當(dāng)調(diào)整,如繳費(fèi)年限降為10年,同時執(zhí)行較低的支付標(biāo)準(zhǔn)。而對于那些繳費(fèi)年限處于最低(10年)和最高(15年)之間的農(nóng)民工,同樣作適當(dāng)調(diào)整,以與繳費(fèi)年限相應(yīng)的比例支付。

第三,“個人賬戶”+“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”+“儲備金賬戶”——失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險模式。與市民相比,失地農(nóng)民的整體素質(zhì)和在城鎮(zhèn)的就業(yè)能力都相對較低,這就要求對失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會養(yǎng)老保險方案,以確保其安全養(yǎng)老。根據(jù)年齡,失地農(nóng)民可分為三類,一是未成年人(18歲以下),二是年輕人(男18-45歲,女18-40歲),三是中年人(男45-60歲,女40-55歲)及老年人(男60歲以上,女55歲以上)。對于未成年人,其首要問題是教育,通過教育培訓(xùn),增強(qiáng)其在城市的就業(yè)能力;對于年輕人,其首要問題是就業(yè)安置,通過就業(yè),特別是納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,其他保障(含社會養(yǎng)老保險)也隨之確立;對于中年人、老年人,因年齡與技術(shù)等原因,納入正軌渠道就業(yè),參加城保都比較困難。因此,失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險主要是針對中年人、老年人的,其社會養(yǎng)老保險模式為“個人賬戶”+“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”+“儲備金賬戶”。

1.建立失地農(nóng)民的“個人賬戶”,其費(fèi)用以個人繳納為主,為調(diào)動失地農(nóng)民參保的積極性,集體可從土地補(bǔ)償費(fèi)(土地集體所有權(quán)權(quán)益的體現(xiàn))中給予適當(dāng)補(bǔ)貼。個人賬戶實(shí)行完全積累制,在參保者達(dá)到退休年齡后方可支取,且根據(jù)賬戶儲存額與平均余命逐月發(fā)放。如參保人在達(dá)到退休年齡前就死亡的,其個人賬戶儲存額由其指定受益人繼承;如超過平均余命,其養(yǎng)老保險金則由儲備金賬戶提供。

2.建立“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”,賬戶資金主要由土地補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成。土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體土地所有權(quán)權(quán)益的體現(xiàn),其用途一方面可以由集體興辦實(shí)業(yè),為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會;另一方面也可以用于公益事業(yè),而為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險賬戶就是其一。

3.建立“儲備金賬戶”,其資金來源有二:一是由集體從土地補(bǔ)償費(fèi)用中支付少部分,二是由地方政府提供大部分。因?yàn)榘础锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,農(nóng)村集體所有的土地只有經(jīng)過國有“變性”后方可出讓,而出讓后的增值收益則主要由地方政府占有,這顯失公允。農(nóng)民理應(yīng)享有工業(yè)化、城市化發(fā)展的成果,其形式之一就是政府從土地增值收益中拿出一部分補(bǔ)貼儲備金賬戶。

三、強(qiáng)化政府責(zé)任,重塑農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

在農(nóng)保制度建設(shè)上,政府起著至關(guān)重要的作用。只有強(qiáng)化政府相關(guān)責(zé)任,才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)保制度的變革,使農(nóng)民真正老有所養(yǎng)。具體體現(xiàn)在農(nóng)保制度中,一是要完善法律法規(guī),二是強(qiáng)化管理與監(jiān)督。

第一,完善養(yǎng)老保險法律。長期以來,盡管我國在社會保險領(lǐng)域已頒布大量的行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)文件,但一直沒有一部統(tǒng)一基礎(chǔ)性立法,這也加劇了制度的波動性。在社會保險法的制定上,應(yīng)由全國人大常委會頒布《社會保險法》,國務(wù)院據(jù)此制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》,各地根據(jù)實(shí)際出臺切實(shí)可行的政策?？上驳氖?社會各界期盼已久的《中華人民共和國社會保險法(草案)》,歷經(jīng)長期醞釀后,終于在2007年12月23日提請全國人大常委會會議第一次審議后,2008年12月28日,全國人大常委會辦公廳向社會全文公布社會保險法草案及關(guān)于草案修改情況的匯報,廣泛征求各方面意見和建議,其內(nèi)容涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種。可以預(yù)期,這一立法將為農(nóng)保制度的制定提供法律依據(jù),也必將推動農(nóng)保事業(yè)的發(fā)展。

第二,強(qiáng)化管理與監(jiān)督。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上,社會保險行政部門有權(quán)對社會養(yǎng)老保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)社會保險基金管理使用存在問題的,應(yīng)當(dāng)提出整改建議,并定期向社會公布社會保險基金檢查結(jié)果。財政部門、審計機(jī)關(guān)也應(yīng)按照各自的職責(zé),對社會保險基金的收支和管理實(shí)施監(jiān)督。在社會統(tǒng)籌上,統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表,以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會,掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況,對社會保險工作提出咨詢意見和建議,實(shí)施社會監(jiān)督。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按季度向社會保險監(jiān)督委員會匯報社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況。社會保險監(jiān)督委員會可以聘請會計師事務(wù)所對社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況進(jìn)行年度審計和專項(xiàng)審計,并向社會公開。