城市管理總結(jié)

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歷時(shí)一天半的全國數(shù)字化城市管理工作會(huì)議就要結(jié)束了。在這次會(huì)上，光燾同志作了重要的書面講話，姚兵同志也對(duì)下一步工作提出了要求。大會(huì)表彰了全國城市管理工作的先進(jìn)集體及先進(jìn)個(gè)人，總結(jié)了數(shù)字化城市管理模式試點(diǎn)情況和開展12319服務(wù)熱線的工作成績，江蘇省建設(shè)廳、上海市建設(shè)和交通委員會(huì)、揚(yáng)州市建設(shè)局、北京市朝陽區(qū)政府、廣州市市政園林局等單位介紹了很好的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還有20個(gè)省市向大會(huì)提供了書面交流材料。尤其重要的是，我們這次會(huì)議選擇在揚(yáng)州這樣一個(gè)精致漂亮、充滿活力的城市，一個(gè)剛剛獲得了聯(lián)合國人居獎(jiǎng)的城市進(jìn)行現(xiàn)場的參觀學(xué)習(xí)，可以說我們這次會(huì)議既是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)的交流會(huì)，工作的部署會(huì)，也是一個(gè)現(xiàn)場的學(xué)習(xí)會(huì)。會(huì)議期間，全體代表對(duì)各位領(lǐng)導(dǎo)的講話進(jìn)行了熱烈的討論，對(duì)各地的情況進(jìn)行了交流，會(huì)議開得非常成功，達(dá)到了預(yù)期的目的。下面我就同志們討論中提出的問題做些歸納和回答，同時(shí)對(duì)如何貫徹好這次會(huì)議的精神和下一步的工作要求講幾點(diǎn)意見。

我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展確實(shí)帶來了非常嚴(yán)峻的實(shí)際問題，加強(qiáng)和改善城市管理的任務(wù)尤為緊迫而艱巨。自從有了城市，人類就孜孜不倦地探索城市管理的問題。所以說，城市管理既是一個(gè)古老的問題，也是一個(gè)常新的問題，它充滿了挑戰(zhàn)性和創(chuàng)新性，是建設(shè)創(chuàng)新型國家的本質(zhì)內(nèi)涵之一，也是我們每一個(gè)城市管理工作者所要肩負(fù)的職責(zé)。聯(lián)合國有關(guān)官員認(rèn)為，中國的城市管理可望走在全世界的前列。我國有能力，有這方面的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，也有良好的社會(huì)氛圍、信息化技術(shù)，還有集中度很高的政治體制和勤奮善良的百姓，協(xié)同社會(huì)各方面的力量來管理好當(dāng)今世界上發(fā)展最快、規(guī)模最大的城市群，不僅能為中國和諧社會(huì)的構(gòu)建作貢獻(xiàn)，也能為世界的和諧、可持續(xù)發(fā)展作貢獻(xiàn)。我們有幸處于這樣一個(gè)時(shí)代，但要做好這件事也確實(shí)不容易。這是因?yàn)楫?dāng)前我國城市管理領(lǐng)域存在著一些突出矛盾和沖突，這些沖突始終困擾著我們的思想、行為和模式。

一、當(dāng)前城市管理領(lǐng)域存在的四大矛盾沖突

（一）人民群眾對(duì)城市優(yōu)質(zhì)公共空間日益增長的需求與現(xiàn)行傳統(tǒng)的、粗放的、落后的城市管理模式的沖突。改革開放以后，人民群眾通過到國外旅游、觀看電視電影等多種途徑，了解到什么是優(yōu)良的城市空間。城市公共空間是全體人民最寶貴的資產(chǎn)，也是一個(gè)城市的競爭力、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的最主要的載體。在許多城市中，建筑內(nèi)部亮麗，小區(qū)里面也非常清潔，但是公共空間卻是一片混亂。這說明我們的城市公共空間管理工作還不到位，城市功能的發(fā)揮、城市競爭力也受到嚴(yán)重的影響。人民群眾通過這種感觀對(duì)比，渴望政府能夠提供像國外發(fā)達(dá)國家的城市一樣的以人為本的、有生態(tài)親和力、優(yōu)質(zhì)的公共空間。社會(huì)主義和諧和文明就應(yīng)超過資本主義，其優(yōu)越性也應(yīng)該體現(xiàn)在為人民群眾提供更好的公共空間上。私人空間可以通過市場化的方式由個(gè)人和產(chǎn)權(quán)單位自己解決，政府不可能也不應(yīng)該管到住戶室內(nèi)和小區(qū)內(nèi)部的潔凈衛(wèi)生，但是公共空間的管理是政府不可推卸的責(zé)任。我們有理由在這方面超越資本主義，證明我們社會(huì)制度是優(yōu)越的。

快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化造就了非常復(fù)雜且日益增多的城市管理盲區(qū)。從空間上來講，存在許多傳統(tǒng)的“門前三包”不到位的地方，有許多城郊結(jié)合部和“城中村”變成了“臟、亂、差”的代名詞，成為中國式的貧民窟的所在地。從管理的具體事件上來講，有很多事情沒人管，但有許多事情搶著管，管理方面越位和缺位嚴(yán)重存在。有利的事情，沒有部門愿意放棄的，甚至拼死拼活地與兄弟部門爭，不惜動(dòng)刀動(dòng)槍；沒有利的事情，誰都不干。在城市管理領(lǐng)域，這樣的事情幾乎天天都在發(fā)生。從部件管理上來講，我們有許多專業(yè)管理部門，奉行的是“大鍋飯”制度，管好管壞一個(gè)樣，管與不管一個(gè)樣，等到部件壞了，如窨井蓋被盜，有人掉進(jìn)窨井發(fā)生傷亡了，新聞媒體報(bào)道了，家屬索賠了，領(lǐng)導(dǎo)批示了，相關(guān)專業(yè)部門才會(huì)出動(dòng)處理。由此可見，快速城鎮(zhèn)化所帶來的許許多多的城市管理盲區(qū)，光靠傳統(tǒng)的管理模式是不能解決的，我們目前的管理能力、管理法規(guī)的準(zhǔn)備、技術(shù)裝備、信息判斷、獎(jiǎng)罰措施都跟不上快速城鎮(zhèn)化對(duì)精準(zhǔn)的城市管理的要求，不能滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)公共空間的需求，也就不能為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件。

（二）以突擊性的運(yùn)動(dòng)來彌補(bǔ)經(jīng)常性、持續(xù)性的城市管理不足的傳統(tǒng)管理模式，引發(fā)了干群之間的沖突和對(duì)抗。從另一個(gè)方面來說，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)走到了盡頭，它不是和諧社會(huì)所應(yīng)有的模式。如流動(dòng)商販亂設(shè)攤、亂扔垃圾等現(xiàn)象，沒有人及時(shí)進(jìn)行制止，也沒有單位來及時(shí)進(jìn)行組織疏導(dǎo)，而是等到這些攤位固定化或半固定化，小商販們采購了大量的裝備、物資、商品后，我們的城管部門才突然襲擊、驅(qū)趕，小商販們連本帶利損失就大了。據(jù)了解，商販設(shè)攤擺位，一般都是先搞一些成本非常低的買賣，先花個(gè)一、二百塊錢進(jìn)點(diǎn)貨，在這里擺個(gè)攤試試看有沒有人來管。如沒有人來管，過幾天就進(jìn)幾千元的貨。還是沒有人管，就進(jìn)幾萬元的貨，再后來就是十萬元投進(jìn)去了，最后城管部門才出來制止，對(duì)商販貨物一掃而光，這時(shí)候?qū)α⑶榫w就嚴(yán)重了。小商販們說，剛開始在街頭設(shè)攤嘗試做小本買賣時(shí)，城管部門就出來制止，我們就不會(huì)這樣情緒，不會(huì)動(dòng)刀，更不會(huì)拼命。從城管自身找原因，這是政府管理部門的拖延失管行為所造成的惡果，沒有把問題處理在始端即低成本狀態(tài)。又如違法建筑的蔓延，就是零星的亂搭亂建沒有得到及時(shí)制止和拆除造成的。搭建違法建筑也是需要成本的，每平方米造價(jià)在500-1000元之間，加上裝潢價(jià)格每平方米約2000元。違法建筑的建設(shè)程序，往往先是搭一個(gè)簡易的棚子，如果沒有人來拆，幾個(gè)月后就變成磚木結(jié)構(gòu)房子，再?zèng)]有人拆，就變成了鋼混結(jié)構(gòu)的房子了，爾后變成花崗巖貼面的建筑了。前面都沒有人來管，等到成了花崗巖貼面的房子，按每平方米造價(jià)2000元算，100多個(gè)平方已有幾十萬元資金投入，這時(shí)管理部門突然要求拆除，老本都貼上去了，只能拼命。違法建筑上了規(guī)模，形成了很高的經(jīng)營成本，違建者投入巨額資本形成了巨額資產(chǎn)或債務(wù)時(shí)，管理部門再來拆除，沖垮了違建者的心理承受底線，極易引發(fā)嚴(yán)重的沖突。再如破損的市政服務(wù)設(shè)施，沒有得到及時(shí)的維護(hù)，造成了群眾的傷亡事故，也易引發(fā)群眾嚴(yán)重的不滿和對(duì)立情緒。

依據(jù)傳統(tǒng)的城市管理體制，如果把城市空間看成是一個(gè)人，那城管部門就好比是醫(yī)生，但不經(jīng)常去會(huì)診，也沒有預(yù)防在先，有了小病，也不予理睬，等到小病變成了大病，大病變成了癌癥，然后敲詐勒索病人，非得交五萬、十萬的住院費(fèi)，才予動(dòng)大手術(shù)，把病人整得半死。任何一個(gè)城市，如果它的公共設(shè)施一旦到了嚴(yán)重失管、失修的狀態(tài)，或者干群矛盾到了全面暴發(fā)的時(shí)候，整個(gè)城市就癱瘓了，這個(gè)城市的功能就毀滅了。為什么現(xiàn)行的城市管理模式，經(jīng)常會(huì)發(fā)生城管隊(duì)員被打、被殺、被油燙的情況？我們的城市管理隊(duì)員覺悟就那么低嗎？實(shí)際上更多的是傳統(tǒng)管理機(jī)制有問題。這種機(jī)制是對(duì)抗性的，是壞醫(yī)生的機(jī)制，而不是治病救人的機(jī)制，是庸醫(yī)機(jī)制，所以許多常發(fā)的城市病治不好，病人與醫(yī)生容易發(fā)生全面沖突，互相對(duì)立。我們打開網(wǎng)上的BBS，網(wǎng)上對(duì)城管隊(duì)伍是一片罵聲，沒有同情城管隊(duì)員的，都把城管隊(duì)員看成土匪、日本鬼子了，這是和諧社會(huì)建立的基礎(chǔ)嗎？平時(shí)接觸一些城管局長，他們所想要的是如何裝備隊(duì)伍，穿上裝甲，帶上警棍，最好配上手槍，武裝的牙齒。這種模式，如同一個(gè)失敗的醫(yī)院一樣糊涂，醫(yī)生與病人發(fā)生了全面沖突，醫(yī)生們不去改進(jìn)自身工作，而只是要求在醫(yī)院設(shè)立警察局來全面保護(hù)醫(yī)生一樣的可笑。

（三）城市管理的專業(yè)化技術(shù)日益深化、責(zé)罰的日益明確與以塊為主、綜合性行政執(zhí)法的思路形成沖突?，F(xiàn)代城市的創(chuàng)立最早在英國，當(dāng)時(shí)只有一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，只有一部法律，就是一百年前英國頒布的城市公共衛(wèi)生管理法，也是世界上第一部城市管理的法律，那時(shí)候確實(shí)是一個(gè)“大蓋帽”管所有的事情。但是進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代后，城市社會(huì)變得越來越復(fù)雜，各種各樣的管理職能分工也越來越具體。就像農(nóng)村診所里的醫(yī)生是全科醫(yī)生，從內(nèi)科、婦科到皮膚科等等，全是一個(gè)人看，所以他的知識(shí)積累非常慢，這樣的醫(yī)生看病水平也不會(huì)高，所以人們看重病、動(dòng)手術(shù)一定要到城里的醫(yī)院去，道理就在這。只有城里的醫(yī)院，牙科、眼科、鼻科、內(nèi)外科等所有科目是分設(shè)的，在單一科目狹窄的領(lǐng)域里，醫(yī)生的知識(shí)積累很快，才會(huì)有優(yōu)秀的?？漆t(yī)生涌現(xiàn)。這些專科醫(yī)生集中在一起相互合作就構(gòu)成了現(xiàn)代化的醫(yī)院，這是人類社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)，也是技術(shù)創(chuàng)新的奧秘之一。

城市是人類創(chuàng)造的最復(fù)雜的人工與生態(tài)的復(fù)合系統(tǒng)，世界上沒有任何人造事物比城市更復(fù)雜了。對(duì)這個(gè)日益復(fù)雜化的系統(tǒng)進(jìn)行有效管理，我們需要應(yīng)對(duì)的問題是比任何單一學(xué)科都要復(fù)雜，建立比醫(yī)院更加高度專業(yè)化的眾多城市管理部門是非常自然的，是非常必要的，也是不可抗拒的歷史潮流。城市規(guī)模越大，現(xiàn)代化程度越高，城市管理部門專業(yè)化程度就會(huì)越細(xì)，這是人類進(jìn)步的必然趨勢。從另一個(gè)方面來看，就街頭路面現(xiàn)場的簡單事件的處理，必須是綜合化的，以塊為主，現(xiàn)場處理，以取得迅速敏捷的效果。如香港，路面秩序的管理很綜合，基本上就是由警察來處理，當(dāng)然是以日常監(jiān)管為主，沒有再成立一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這說明專業(yè)化部門管理與路面的綜合化處理是并存的。我們不可能簡單地因?yàn)椤耙豁敶笊w帽管不了七八個(gè)大草帽”這樣一個(gè)簡單比喻，就把所有專業(yè)隊(duì)伍的執(zhí)法功能全部合并綜合起來，當(dāng)然也不能說通過專業(yè)化分工以后，就不需要綜合協(xié)調(diào)現(xiàn)場處理了，這樣也不行。只有分工沒有合作，也沒有效率。就如只有眾多的專科醫(yī)生進(jìn)行合作，才能形成卓有成效的現(xiàn)代醫(yī)院。病人不知道自己有什么病，到醫(yī)院里首先要經(jīng)初步診斷，表征是頭痛，經(jīng)過聯(lián)合會(huì)診發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上是鼻子有毛病，是鼻竇炎，轉(zhuǎn)到鼻科就能正確診治，這就是綜合與專業(yè)相結(jié)合的優(yōu)勢。城市病和人體病一樣，外部的宇宙與內(nèi)部的宇宙復(fù)雜性是相似的。

目前，我國某些城市管理的方式從一種極端走向了另一種極端，以至于各地的綜合執(zhí)法部門負(fù)擔(dān)過重，專業(yè)的技術(shù)支持儲(chǔ)備不足，綜合協(xié)調(diào)能力缺乏，執(zhí)法主體的地位不明確。綜合執(zhí)法部門只是受各專業(yè)部門委托執(zhí)法，實(shí)際上委托執(zhí)法只能是局部委托，在相當(dāng)程度上不符合法治的原則。而且造成上下級(jí)綜合執(zhí)法部門，有利的事情大家一哄而上，沒有利的事相互推諉，職責(zé)不明確。傳統(tǒng)的“門前三包”，從制度自身分析上來說是很合理的，但是，該項(xiàng)制度發(fā)揮作用的前提是監(jiān)督與被監(jiān)督者之間不存在信息不對(duì)稱、獎(jiǎng)懲能不折不扣地落實(shí)。這兩點(diǎn)在實(shí)際中都辦不到，這也正是“門前三包”搞了整整25年了，但效果總是不理想的原因。首先是涉及專業(yè)部件損壞問題誰包干？沒人包?！伴T前三包”就是一個(gè)清掃，那么多部件損壞誰包？執(zhí)法權(quán)的權(quán)限誰包？失去了執(zhí)法權(quán)，在“門前三包”范圍內(nèi)的任何強(qiáng)制性措施都是違法的。雖然實(shí)行了“門前三包”，但干與不干、干好干壞一個(gè)樣，沒有單位負(fù)責(zé)進(jìn)行及時(shí)評(píng)價(jià)。發(fā)現(xiàn)“門前三包”范圍內(nèi)存在的問題，怎么進(jìn)行信息傳遞，誰來傳遞，傳遞不暢怎么辦？所以“門前三包”本身就存在著這樣一些難以治愈的頑疾。在現(xiàn)代城市管理中，一方面，專業(yè)化分工的日益細(xì)化，不可避免地派生出眾多的專業(yè)管理法規(guī)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)；另一方面又要求發(fā)揮塊塊的積極性，要求有綜合化的整合功能，包括小事件就地現(xiàn)場快速處理的協(xié)調(diào)功能。由于這兩種功能始終沒有協(xié)調(diào)一致，就發(fā)生了嚴(yán)重的沖突，造成了綜合執(zhí)法局負(fù)擔(dān)過重，專業(yè)局閑得發(fā)慌，而人民群眾卻經(jīng)常遭受破損的市政設(shè)施、環(huán)境臟亂差的公共空間等矛盾局面。

（四）現(xiàn)代城市活動(dòng)的日益復(fù)雜性與政府效能低下引發(fā)的沖突。必須承認(rèn)，對(duì)現(xiàn)代城市管理者而言，十分不幸的是，我國的城鎮(zhèn)化伴隨著全球化、市場化的變革，伴隨著高速機(jī)動(dòng)化時(shí)代的到來，伴隨著任何國家都沒有的1.4億農(nóng)民工候鳥似地遷移活動(dòng)。這么多影響因素與城市化同時(shí)相伴隨，是西方任何一個(gè)國家都沒有經(jīng)歷過的，這對(duì)于我國的城市管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。而非常有幸的是，我們又生活在信息化時(shí)代，我國的城鎮(zhèn)化伴隨著信息化，能否利用信息技術(shù)來解決城市管理的問題，那就是傻醫(yī)生和好醫(yī)生、笨醫(yī)生和聰明醫(yī)生之間的區(qū)別。所謂政府失效是世界的一個(gè)通病，在我國尤為明顯。首先表現(xiàn)在管理部門信息掌握不足。由于機(jī)動(dòng)化和市場化的存在，決策在空間和時(shí)間上高度分散化和隨機(jī)性使得現(xiàn)代城市公共空間的“病癥”多發(fā)、頻發(fā)、復(fù)雜、疑難癥并發(fā)，而城市管理部門作為城市的醫(yī)生來講，每個(gè)人只能了解極為有限的信息和處理零星的事務(wù)，其水平相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的赤腳醫(yī)生，根本無能力診治疑難病癥。面對(duì)高度復(fù)雜的、日益繁多的、前所未有的、多發(fā)的疑難病癥。城市管理者遇到了史無前例的、解決不了的難題，也經(jīng)常出現(xiàn)政府管理越位本不應(yīng)插手處理的事件，這就是信息不足的困境。其次是公共利益的冷漠。我們經(jīng)常提“人民城市人民建，人民城市人民管”這樣的口號(hào)，所以有網(wǎng)民發(fā)帖笑話我們，正是因?yàn)樵S多方面的城市事務(wù)無人建、無人管，所以才叫人民群眾建，人民群眾來管。真的有問題時(shí)，我們有些部門的管理人員是多一事不如少一事，能推就推，對(duì)關(guān)系人民群眾生活質(zhì)量和影響和諧社會(huì)構(gòu)建的城市疾病無動(dòng)于衷，許多專業(yè)部門沒有事情做，這樣的醫(yī)生就不是人民所需的治病救人的醫(yī)生。推行數(shù)字化城市管理后，專業(yè)部門的信息量增加了9倍到12倍，工作量也隨之提高了，及時(shí)消除了許多社會(huì)不和諧的因素。另一方面，之所以對(duì)公共利益冷漠，是因?yàn)闆]有一種激勵(lì)機(jī)制催促他們干，缺乏有效的評(píng)判機(jī)制，對(duì)干多干少、干好干壞進(jìn)行獎(jiǎng)懲。第三是受俘獲。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒（Stigler）講過：政府的管理者與被管理者經(jīng)多次博弈之后，管理者往往被被管理者拖下水，成為某個(gè)利益集團(tuán)的代言人。正在我國城市中蔓延的違法建筑，正是規(guī)劃部門受俘獲的惡果。在城市中心公開拍賣一塊地，需要付出一萬多元一平方米的代價(jià)，最高的達(dá)四五萬。但是亂搭建的、跨越紅線的、占用綠地的建筑，不僅不需要支付巨額土地出讓金，而且占了公眾的巨大的利益。如果某利益集團(tuán)與規(guī)劃局勾結(jié)起來，后者以“不作為”來暗許違法現(xiàn)象，最后利益均分。我國有最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但同時(shí)存在最軟弱的違法建筑查處的拆除機(jī)制，是嚴(yán)重不匹配的。為什么一些城市管理部門對(duì)違法建筑放任自流，為什么以罰代拆？公共空間是人民群眾共有的，怎么可以被個(gè)人占有呢。以罰款了之，是對(duì)違法者有利，對(duì)管理者有利，還少花力氣，會(huì)自動(dòng)形成被俘虜現(xiàn)象。這樣一種機(jī)制作用下的城市管理，難以代表公眾利益來管理城市，而是會(huì)跟著利益集團(tuán)走。第四是信任危機(jī)。城市管理需要政府的公信力和法規(guī)的強(qiáng)制力來執(zhí)行，來捍衛(wèi)公眾利益的底線。如果政府失去信任度，許多公共政策措施都將難以執(zhí)行?？渴裁慈ソ⒄墓帕?？靠什么去捍衛(wèi)人民群眾的公共空間、長遠(yuǎn)的利益，避免公地的悲劇？這就是城市管理模式創(chuàng)新的要點(diǎn)。最后是政府管理時(shí)滯和管理成本過高。按照以往的城市管理模式，條條與條條之間，塊塊與條條之間，上下級(jí)之間，城市管理的協(xié)同難度和成本越來越高，在處理這些高難度的事情時(shí)，往往引發(fā)一些機(jī)制體制性的錯(cuò)誤，從而使城市管理工作陷入死胡同。

正因?yàn)榇嬖谝陨纤念惓鞘泄芾砉ぷ鞯膬?nèi)在沖突，各地都自發(fā)地開展了城市管理新模式探究工作，一場城市管理革命就應(yīng)運(yùn)而生了。

二、城市管理新模式的四大功能

一是變粗放、低效管理為精準(zhǔn)高效管理。通過GIS、GPS、RS等信息管理系統(tǒng)的運(yùn)用和事件、部件處理優(yōu)先權(quán)的合理安排，實(shí)現(xiàn)了城市管理在空間和時(shí)間軸上的精確定位。例如在事件的處理上，以塊為主，條條協(xié)助；在部件的處理上，以條為主，塊塊協(xié)同。這兩者職責(zé)分明，無法推諉。在城市地理空間上實(shí)行網(wǎng)格化劃分、專業(yè)人員巡視管理，信息的采集、反饋很準(zhǔn)確，責(zé)任到人，定位準(zhǔn)確。在時(shí)間上實(shí)行流程化管理，定人、定時(shí)、定量，記錄在案，無效返工，做不好通報(bào)批評(píng)、及時(shí)處分。只有精細(xì)管理，才有精致的公共空間，才有精致的城市。揚(yáng)州到處是精致、秀美的景觀，就是通過精細(xì)化的管理才達(dá)到的。

二是變突擊運(yùn)動(dòng)式管理為經(jīng)常性的、可持續(xù)性的、深入到每個(gè)角落細(xì)節(jié)的管理。例如，北京市朝陽區(qū)在介紹推進(jìn)數(shù)字化城市管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)提到“六個(gè)天天”，實(shí)際上就是“醫(yī)生”天天在關(guān)照“病人”，天天在診斷“病人”，天天在做預(yù)防措施。通過設(shè)立現(xiàn)場監(jiān)督員，可及時(shí)受理群眾的舉報(bào)，能將影響城市健康運(yùn)行的事故消滅在萌芽狀態(tài)。4小時(shí)內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，12小時(shí)處置問題已成為城市管理新模式的通用規(guī)則。從傳統(tǒng)的被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)處理、及時(shí)處理，新的管理模式產(chǎn)生的效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了集“小變”為城市面貌的“大變”；變斷斷續(xù)續(xù)的突擊清掃為持續(xù)的管理；變傷筋動(dòng)骨沖擊式的大手術(shù)為和風(fēng)細(xì)雨式的治療與預(yù)防；變政府有些部門的不作為、亂作為為規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。所以，管理新模式對(duì)城市病的治理是固本強(qiáng)基，預(yù)防在先，并為診治根治頑癥奠定了基礎(chǔ)。

三是變管理主體的分散、職責(zé)的交叉扯皮為上下左右無縫拼接。新的管理模式能完全適應(yīng)高度的專業(yè)化分工。城市管理方面日益細(xì)化的專業(yè)化分工是合理的，但與傳統(tǒng)的管理模式存在著內(nèi)在的沖突。新模式通過網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)行技術(shù)的無縫拼接，實(shí)現(xiàn)不同專業(yè)部門的管理資源在空間、時(shí)間上的整合和系統(tǒng)化，高度整合和有效利用了管理資源。通過在政府城管機(jī)構(gòu)中設(shè)立監(jiān)督中心和指揮中心雙線運(yùn)行，相互監(jiān)督強(qiáng)化，再通過網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)進(jìn)行拼接，使管理行為從傳統(tǒng)的單向指令變?yōu)檠h(huán)反復(fù)檢查落實(shí)，從發(fā)散變成反饋?zhàn)粉?。任何一個(gè)監(jiān)督人員接到群眾舉報(bào)和專業(yè)部門處理報(bào)告后，都要將處理結(jié)果反饋給現(xiàn)場的信息員，進(jìn)行現(xiàn)場核對(duì)結(jié)案。這個(gè)過程無論是數(shù)字化城市管理或者是12319城管熱線也好，都是要明確職責(zé)，明確對(duì)象，明確標(biāo)準(zhǔn)，明確處理時(shí)間，從而形成了專業(yè)部門之間的合力，形成了上下左右之間協(xié)調(diào)管理。無論某個(gè)市或區(qū)有多少專業(yè)部門和隊(duì)伍參與管理，無論城管的復(fù)雜性增加多少，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)能將各專業(yè)部門的職能、眾多的“門前三包”單位，甚至各種各樣的物業(yè)公司的管理行為“一網(wǎng)打盡”。通過“六個(gè)天天”，使他們的績效、工作態(tài)度全部記錄在案，天網(wǎng)恢恢，疏而不漏，便于上級(jí)、民眾和新聞媒體的監(jiān)督。從而使專業(yè)部門告別了清閑，綜合部門告別了協(xié)調(diào)的重?fù)?dān)，上級(jí)部門告別了城管經(jīng)費(fèi)、人員編制、工作量上的考核難題，人民群眾告別了臟、亂、差的市容市貌。

四是政府城管部門的處置能力從低效、遲鈍變?yōu)楦咝?、敏捷?2319服務(wù)熱線和數(shù)字化城管的聯(lián)動(dòng)，實(shí)際上是一場城市管理的效能革命。只要有群眾電話舉報(bào)或者信息員報(bào)告，任何一個(gè)職能部門都推卸不了、受俘獲不了、推諉不了、草率不了。城管部門掌握的信息，從無知到明白，從粗放和精確、從定性到定量、處理的責(zé)任從不明確到明確，能辦的事情不能推、不能拖、不能放，反饋的結(jié)果最終由群眾來評(píng)判。

總之，在新的城市管理模式中，政府管理的行為由被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)化為主動(dòng)解決、定期分析、探求源頭生成原因；管理的方式從粗放變?yōu)榫?xì)；管理資源的配置從雜亂低效轉(zhuǎn)為系統(tǒng)高效；管理的評(píng)價(jià)從獎(jiǎng)罰不明變?yōu)楠?jiǎng)罰分明、及時(shí)處理；管理的運(yùn)行從封閉運(yùn)作轉(zhuǎn)化為公開公平，便于群眾的監(jiān)督；管理的參與機(jī)制從政府和專業(yè)部門一個(gè)積極性變成為全社會(huì)參與，調(diào)動(dòng)各方面積極性。新的城市管理模式，就像在抗戰(zhàn)時(shí)曾經(jīng)說過的那樣：把我們的敵人搞得少少的，把朋友搞得多多的。實(shí)際上是通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)集成了一個(gè)最廣泛的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”來解決我國前所未有的城市管理的難題，從容應(yīng)對(duì)城市問題。

三、進(jìn)一步推廣數(shù)字化城管和12319服務(wù)熱線的若干重點(diǎn)

十六屆六中全會(huì)提出美好和諧社會(huì)需要全體人民的共同參與、共同建設(shè)、共同享有。這對(duì)城市管理工作提出了很高的標(biāo)準(zhǔn)，也就是和諧社會(huì)的城市應(yīng)該讓全市人民共有、共管、共享、共評(píng)。對(duì)此，我們要在貫徹落實(shí)六中全會(huì)精神的過程中，著重抓好以下幾項(xiàng)工作：

第一，將推廣數(shù)字化城市管理和12319服務(wù)熱線作為構(gòu)建和諧社會(huì)的主要抓手。急群眾所急，切實(shí)解決老百姓一家一戶做不了、做起來不合算的事，盡快提高城市政府的管理效率，盡力為群眾提供潔凈優(yōu)美的城市公共空間，消除臟亂差和環(huán)境污染，提升城市的功能，讓人民群眾參與、讓人民群眾滿意、讓人民群眾高興、讓社會(huì)和諧。這是做好城市管理工作的一個(gè)最主要的政治前提。

第二，要盡快設(shè)立與優(yōu)化12319服務(wù)系統(tǒng)。有的同志說，我們想設(shè)立這樣的服務(wù)系統(tǒng)，但缺乏資金。其實(shí)，12319服務(wù)熱線的設(shè)立，并不需要多大的投入。當(dāng)年我在杭州工作時(shí)，設(shè)立了12345市長公話，只花了幾十萬元。服務(wù)熱線是一種最低成本的現(xiàn)代化管理手段，是任何一個(gè)城市都承擔(dān)得起的。只要市民電話能打得進(jìn)，能夠收發(fā)電子郵件，群眾反映的問題能夠解答，信息能傳遞到責(zé)任單位，責(zé)任單位處理后能夠反饋處理結(jié)果，結(jié)果能夠根據(jù)人民群眾的滿意度進(jìn)行結(jié)案，城市管理新模式的雛型就形成了。部門處置的效能能夠及時(shí)登報(bào)公開處理，能夠?qū)Α伴T前三包”、其他的專業(yè)單位監(jiān)督評(píng)判，就能進(jìn)一步提升新管理模式的效能。通過這條很簡單的電話熱線，把人民群眾與政府機(jī)關(guān)的職能連接起來，把滿意不滿意、政府效能的高低連接起來。但是這條電話熱線要真正高效運(yùn)轉(zhuǎn)并不容易，這要求：一是一線的接聽員經(jīng)驗(yàn)要豐富，要有獨(dú)立判斷能力。二是處理程序形成閉環(huán)，要反饋處理結(jié)果，取信于民。三是系統(tǒng)對(duì)群眾的呼聲，要有傳遞，有記錄，要公開評(píng)判。四是指揮分析小組的要有豐富的經(jīng)驗(yàn)，判斷精確，指揮恰當(dāng)。實(shí)際上這四個(gè)要點(diǎn)都是出于沒有運(yùn)用較昂貴的現(xiàn)代地理信息系統(tǒng)的新技術(shù)，只能是靠熟練的人工技能進(jìn)行補(bǔ)償。所以，12319需要接聽人員的技能深化培訓(xùn)。杭州設(shè)立服務(wù)熱線時(shí)，就把城建系統(tǒng)和其他系統(tǒng)的后備干部派到接線員隊(duì)伍上，每人每天接聽回答35個(gè)問題作為定量指標(biāo)，群眾滿意率要達(dá)98%，不達(dá)此兩項(xiàng)，就算今天任務(wù)沒達(dá)標(biāo)。三個(gè)月下來以后，每個(gè)人都精通了城市管理，了解了群眾的呼聲，這比我們干部下掛鍛煉等形式主義強(qiáng)多了。但是數(shù)字化管理不一樣，數(shù)字化管理依托現(xiàn)代信息技術(shù)和3S系統(tǒng)，使復(fù)雜的城市管理部件化、標(biāo)準(zhǔn)化、事件化、程序化，也就是說接聽處理“傻瓜化”，一般能打字的年青姑娘培訓(xùn)幾天就能勝任工作崗位。12319相當(dāng)于專業(yè)攝影機(jī)，什么都要手動(dòng)操作，數(shù)字化城市管理就相當(dāng)于“傻瓜機(jī)”，快門一按就能辦，因?yàn)樗裁礀|西都程序化了。所以說，無論是接線系統(tǒng)還是指揮系統(tǒng)，都是相互連通的，只要培訓(xùn)到位，系統(tǒng)合理（即記錄、傳輸、反饋）。但由于數(shù)字化管理是將整個(gè)管理系統(tǒng)都信息化、程序化了，需要投入的資金也比較多。

第三，穩(wěn)步推行和優(yōu)化數(shù)字化管理系統(tǒng)。發(fā)達(dá)的沿海省份工在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化城市管理的全覆蓋；中等發(fā)達(dá)的省份五年內(nèi)應(yīng)該完成三分之一或二分之一試點(diǎn)城市；發(fā)展中的省份，推廣數(shù)字化城市管理取得突破，至少是省會(huì)城市、大城市獲得推廣。但是12319服務(wù)熱線必須在兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，不管是發(fā)達(dá)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，這兩個(gè)系統(tǒng)成本不一樣，投資不一樣，構(gòu)建所需的人力資本素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)成本也不一樣。

當(dāng)前，建立和優(yōu)化數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，要注意解決普遍性問題，避免以下幾類缺陷：

一是系統(tǒng)設(shè)計(jì)內(nèi)容太多。從目前的經(jīng)驗(yàn)來看，初創(chuàng)時(shí)期的數(shù)字化城管系統(tǒng)不能把民政系統(tǒng)、治安系統(tǒng)、人口系統(tǒng)都納入，否則一下子就把整個(gè)系統(tǒng)壓垮。目前該系統(tǒng)還沒有那么高的靈敏性、自適應(yīng)性。數(shù)字城管系統(tǒng)容易人機(jī)對(duì)話，操作簡單，如把這個(gè)系統(tǒng)搞得適應(yīng)性非常強(qiáng)，彈性非常足，包羅萬象，那這個(gè)系統(tǒng)就是會(huì)成為失敗的系統(tǒng)，或投資很昂貴的系統(tǒng)。所以說，數(shù)字化管理不是萬能，而且應(yīng)循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大管理覆蓋面。

二是服務(wù)范圍、空間覆蓋面過小。目前試點(diǎn)城市的數(shù)字化管理一般覆蓋的是已建成的城市區(qū)域，沒有什么建設(shè)工地。但城市大多數(shù)問題主要發(fā)生在繁華地段和城鄉(xiāng)結(jié)合部，不能只管了建成區(qū)繁華地段這一頭，而把另一頭丟掉了。城市管理問題更嚴(yán)重的是城市邊緣地區(qū)。一個(gè)好的系統(tǒng)要及時(shí)擴(kuò)展，適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化時(shí)期部件和事件的多樣性和多變性，網(wǎng)格管理要逐步覆蓋城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部所有人群活動(dòng)頻繁的區(qū)域。

三是系統(tǒng)形象技術(shù)裝備太多，實(shí)用的處理機(jī)能反受到削弱。有許多城市的管理系統(tǒng)配置了昂貴的大屏幕顯示設(shè)備，其實(shí)一臺(tái)廉價(jià)的投影儀就可以替代。市一級(jí)指揮中心搞一個(gè)大屏幕就可以了，區(qū)一級(jí)就沒有必要，只要能夠?qū)π畔⑦M(jìn)行傳遞、接收、處理就行了。如有領(lǐng)導(dǎo)或同行來學(xué)習(xí)交流參觀，搞個(gè)投影儀放一放就可以。按節(jié)約型的原則建設(shè)系統(tǒng)，新系統(tǒng)的投資可以大大減少。

四是與群眾的溝通反饋不密切，系統(tǒng)在外部的公信力還沒有建立。設(shè)立這個(gè)系統(tǒng)，就是為了建立政府的公信力，通過實(shí)時(shí)溝通、公開處理標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限和結(jié)果來顯示公平、促進(jìn)公平、提高政府的公信力，降低執(zhí)政的成本，提高行政效能。

五是系統(tǒng)運(yùn)作之后的獎(jiǎng)罰不分明。對(duì)專業(yè)部門，管理效能高的不獎(jiǎng)，差的不罰，不點(diǎn)名，不掛紅燈，不黃牌警告，就會(huì)失信于民。實(shí)際上，通過系統(tǒng)自動(dòng)生成的數(shù)據(jù)，可以非常清楚地了解哪個(gè)專業(yè)部門管理效能和服務(wù)態(tài)度是最好和最差的。如果對(duì)此不作相應(yīng)的處理，市民參與和監(jiān)督的積極性就會(huì)逐漸喪失，整個(gè)系統(tǒng)的效用就會(huì)毀于一旦。

六是系統(tǒng)的兼容性差，不能擴(kuò)容，包容面不廣。信息系統(tǒng)和其他系統(tǒng)不一樣，信息的多次重復(fù)使用并不消耗資源，而只會(huì)增加信息系統(tǒng)的效用，所以系統(tǒng)的共用性越好，信息庫建立越容易，共享程度越高，綜合投資也越省。

七是政府包攬過多，沒有能夠?qū)崿F(xiàn)小政府、高效率?？梢酝獍臉I(yè)務(wù)就要外包，業(yè)務(wù)外包能夠提高政府效率，引入競爭機(jī)制。實(shí)行數(shù)字化城市管理，能促進(jìn)政府城市管理職能外包，引入競爭機(jī)制，最大程度上實(shí)行城市管理事務(wù)的社會(huì)化營運(yùn)、物業(yè)化管理。所以，系統(tǒng)的信息收集員絕對(duì)不能搞成是事業(yè)編制的，這沒有必要。管理指揮系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)的工作人員也不必搞成公務(wù)員編制，而應(yīng)該建立獎(jiǎng)罰分明的制度，干得不好就清退。

第四，優(yōu)化數(shù)字化城市管理系統(tǒng)和12319服務(wù)熱線系統(tǒng)的整合。這兩個(gè)系統(tǒng)的功能是不能相互替代的。數(shù)字化管理是政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，是屬于主動(dòng)服務(wù)；而12319是被動(dòng)的服務(wù)系統(tǒng)，群眾有呼聲，通過接線員接聽，分析紀(jì)錄，專業(yè)部門處理了再向群眾反饋，是被動(dòng)性質(zhì)的。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)是政府內(nèi)部的延伸服務(wù)系統(tǒng)，是內(nèi)部解決問題的自我反饋系統(tǒng)；12319是外部系統(tǒng)，是根據(jù)群眾生活中遇到的問題進(jìn)行反饋；數(shù)字化系統(tǒng)是內(nèi)部小反饋的自我自動(dòng)處理機(jī)制，但是12319是個(gè)大反饋系統(tǒng)，是通過人民群眾對(duì)處理結(jié)果滿意不滿意的大反饋，根據(jù)這個(gè)最廣泛的反饋來作出應(yīng)答的機(jī)制；數(shù)字化管理是政府作為人民的“保姆”，通過數(shù)字化、程序化、精確化來明確自己的職責(zé)，明確對(duì)自己的獎(jiǎng)罰，運(yùn)用大工業(yè)生產(chǎn)的“泰勒制”模式來提高“保姆”的工作效率。定人、定位、精確、仔細(xì)、限時(shí)，這就是泰勒制管理的基本要求。12319是主人監(jiān)督保姆，通過呼叫“保姆”進(jìn)行專項(xiàng)服務(wù)的機(jī)制。而傳統(tǒng)的城市管理模式，是“保姆”比主人厲害得多，并不接受監(jiān)督，有時(shí)搞突擊活動(dòng)，“保姆”發(fā)號(hào)令，呼喚主人齊上陣。

第五，盡快建立對(duì)各地12319、數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的評(píng)價(jià)、會(huì)診、優(yōu)化機(jī)制。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)和12319服務(wù)熱線本身是一種新鮮事物，在許多方面都有待成熟和磨合，也需要持續(xù)地診斷、研究和完善機(jī)制，促進(jìn)其健康發(fā)展。只有健康的城市管理系統(tǒng)才能造就健康的城市社會(huì)。

最后，要明確落實(shí)近期的幾項(xiàng)工作。對(duì)沒有開通12319服務(wù)熱線的城市，要在中央媒體上公布。這項(xiàng)工作請建設(shè)部文明辦負(fù)責(zé)；選三個(gè)省作為推廣數(shù)字化城市管理試點(diǎn)省，在省廳下面設(shè)立12319、數(shù)字化城市管理評(píng)價(jià)中心，建設(shè)部給予技術(shù)支持。技術(shù)支持工作由科技司牽頭；及時(shí)修訂數(shù)字化管理一系列的標(biāo)準(zhǔn)。原來設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)存在不合理的地方，要及時(shí)修訂。這方面的標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)一到兩年就應(yīng)修改一次，到后來再三、四年修改一次。此項(xiàng)工作由標(biāo)準(zhǔn)司牽頭；要盡快形成12319、數(shù)字化城市管理和綜合執(zhí)法的三者的同步優(yōu)化機(jī)制。這三者要聯(lián)動(dòng)，都要自我改善。此項(xiàng)工作由城建司要牽頭，文明辦、法規(guī)司協(xié)助；要草擬形成國務(wù)院的文件，通過中央政策的方式，盡快地把數(shù)字化城市管理這件利國利民的好事盡快地推廣到全國。從試點(diǎn)走向面上的推廣應(yīng)用，同時(shí)也爭取必要的、固定的財(cái)政支持。此項(xiàng)工作由城建司負(fù)責(zé)。此外，請與會(huì)同志回去后盡快向省委省政府、市委市政府匯報(bào)、傳達(dá)本次會(huì)議的精神。三個(gè)重點(diǎn)：一是要傳達(dá)光燾同志的講話精神。光燾同志的講話集中反映十六屆六中全會(huì)與數(shù)字化城市管理之間的關(guān)系。抓好數(shù)字城市管理推廣這項(xiàng)工作，就是貫徹落實(shí)十六屆六中全會(huì)精神的主要抓手。二是向市委市政府、省委省政府領(lǐng)導(dǎo)介紹兄弟單位領(lǐng)導(dǎo)的批示、這項(xiàng)工作的成效、效果。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)重視是這項(xiàng)創(chuàng)新工作關(guān)鍵中的關(guān)鍵。只有成熟的領(lǐng)導(dǎo)，才會(huì)產(chǎn)生先見之明。經(jīng)驗(yàn)表明，城市管理新模式一旦建立起來，沒有人會(huì)說這個(gè)系統(tǒng)是壞的。要認(rèn)識(shí)到我國城市發(fā)展的大趨勢，我國在2010年即將要進(jìn)入城市化，50%的人口將居住的城市，90%外商投資集中在城市，越來越的農(nóng)民移居到城市，90%的國內(nèi)外的游客要進(jìn)入城市，80-90%的社會(huì)案件、社會(huì)問題發(fā)生在城市。所以，能不能在高速的城市化進(jìn)程中建立與之相適應(yīng)的數(shù)字化管理系統(tǒng)，通過現(xiàn)代信息技術(shù)來達(dá)到多用信息少耗資源、能源，多用信息少發(fā)社會(huì)不和諧的事件，是構(gòu)建資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會(huì)，盡早實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的有效途徑。我們有幸處在這個(gè)時(shí)代，成為這個(gè)時(shí)代的創(chuàng)新者，管理者，我們有可能有幸成為城市管理的全球領(lǐng)先者，希望大家不要辜負(fù)這個(gè)歷史機(jī)遇，共同努力來貫徹落實(shí)十六屆六中全會(huì)的精神。