高新區(qū)立法

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前不久，《西安市開發(fā)區(qū)條例》得到陜西省人大常委的批準(zhǔn)，又有一個(gè)高新區(qū)擁有了自己的地方性法規(guī)。在國家高新區(qū)法尚不能出臺(tái)的情況下，地方立法已出現(xiàn)百舸爭(zhēng)流的局面。

園區(qū)大法因何未能出臺(tái)

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉提出的“制度重于技術(shù)”，的理論曾在全國經(jīng)濟(jì)界和企業(yè)界引起了不小的轟動(dòng)，的確，2001年1月1日，《中關(guān)村科技園區(qū)條例》實(shí)施是這一理論在實(shí)踐上的印證?！吨嘘P(guān)村科技園區(qū)條例》正式實(shí)施后，出現(xiàn)了四個(gè)全國第一：第一家不核定經(jīng)營范圍的企業(yè)、第一家自然人與外商合資的企業(yè)、第一家有限合伙投資機(jī)構(gòu)、第一家以無形資本占注冊(cè)資本100%的企業(yè)。國外媒體將《條例》的出臺(tái)驚呼為“對(duì)知識(shí)人才充滿敬意的法律”。中關(guān)村的企業(yè)家說，“有法可依比再多的優(yōu)惠政策更能穩(wěn)定人心”?！吨嘘P(guān)村科技園區(qū)條例》出臺(tái)后的兩個(gè)星期，就有3000家企業(yè)注冊(cè)。

在《中關(guān)村科技園區(qū)條例》之前，全國許多高新區(qū)頒布的發(fā)展條例基本以管理體制和優(yōu)惠政策為主，《中關(guān)村科技園區(qū)條例》出臺(tái)之后，許多高新區(qū)紛紛效仿，開始制定高新區(qū)法律法規(guī)。深圳市人大常委會(huì)于2001年5月批準(zhǔn)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》，河北省和廈門市的人大常委會(huì)也分別通過了《河北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》和《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》，還有的地方則積極對(duì)過去通過的條例進(jìn)行修改。迄今為止，全國已有20多個(gè)高新區(qū)紛紛大膽創(chuàng)新，制定符合自身實(shí)際的高新區(qū)法律法規(guī)。

但目前還沒有一部全國統(tǒng)一的國家高新區(qū)大法。1996年全國人大曾經(jīng)起草過一部國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法，但始終未獲通過，主要是兩種意見爭(zhēng)執(zhí)不下，一種意見認(rèn)為應(yīng)建立一部國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法，即園區(qū)法；而反對(duì)者認(rèn)為應(yīng)建立國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)法。持園區(qū)法意見者認(rèn)為，建立高新區(qū)的根本目的在于為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)區(qū)域性優(yōu)化的市場(chǎng)環(huán)境，有了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法則為這個(gè)環(huán)境提供了法律保障，更利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。持產(chǎn)業(yè)法意見者認(rèn)為，如果制定園區(qū)法，對(duì)區(qū)外的高新技術(shù)企業(yè)則不公平。既然是為了發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，制定一部高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)法，則可以使區(qū)內(nèi)、區(qū)外的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)都可以得到發(fā)展。

無法可依限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展

盡管國家高新區(qū)大法不能出臺(tái)，許多高新區(qū)的管理者從親身實(shí)踐中感受到，應(yīng)該有一部國家大法。

“目前已制定的30多個(gè)地方性的高新區(qū)法律法規(guī)無一例外地都是以明確高新區(qū)的法律地位為前提，以全面服務(wù)企業(yè)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境為根本內(nèi)容的‘園區(qū)法’。奮戰(zhàn)在一線的高新區(qū)深知，營造區(qū)域性的綜合優(yōu)越環(huán)境才是高新企業(yè)發(fā)展最需要的。”西安高新區(qū)管委會(huì)政策研究室雷小毓說，他認(rèn)為，一個(gè)高新技術(shù)企業(yè)從小到大，再發(fā)展成產(chǎn)業(yè)，優(yōu)惠政策只在其中起了一部分作用，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更多的是依賴于一個(gè)優(yōu)越寬松的綜合化環(huán)境，這個(gè)環(huán)境里既需要高效廉潔的政務(wù)環(huán)境，更需要優(yōu)越的金融環(huán)境、信息環(huán)境、商務(wù)環(huán)境、學(xué)習(xí)環(huán)境和人居環(huán)境，政策環(huán)境僅僅是高新技術(shù)企業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境鏈的一個(gè)環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)法可以提供很好的政策環(huán)境，但難以提供環(huán)境鏈條上的其它環(huán)節(jié)。而園區(qū)法則可以通過賦予高新區(qū)一定的法律地位，授予一定的法定職權(quán)，促使高新區(qū)專門營造企業(yè)發(fā)展的“溫室”環(huán)境，如此才可以催生高新技術(shù)企業(yè)及產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展壯大。

中關(guān)村占盡天時(shí)地利，并不是所有的高新區(qū)都像中關(guān)村那樣幸運(yùn)，桂林高新區(qū)管委會(huì)的一位職員說，“現(xiàn)在談立法，如何執(zhí)法？高新區(qū)面對(duì)的是政府的相關(guān)職能部門，比如企業(yè)用40萬元注冊(cè)公司，并分兩次付款，按《工商法》就不行，都是要靠當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)。所以，有領(lǐng)導(dǎo)支持，比法律條例強(qiáng)多了?！背啥几咝聟^(qū)管委會(huì)侯智龍說，由于地方立法權(quán)限的限制，對(duì)于一些全局性的問題，特別是一些與國家的專業(yè)法律法規(guī)和有關(guān)部委的行政規(guī)章相沖突的問題，在地方立法中是難以解決的，即使寫進(jìn)了法律條文，也難以真正實(shí)施，比如，現(xiàn)在很多地方制定地方的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法時(shí)，都引用了《中關(guān)村園區(qū)管理?xiàng)l例》的有關(guān)條款，其中部分條款是與現(xiàn)行的公司法、國土法及其他法律法規(guī)不一致，在具體執(zhí)行中可能會(huì)因?yàn)椴块T負(fù)責(zé)人的認(rèn)識(shí)和態(tài)度而有差異，既可以按國家的有關(guān)法規(guī)執(zhí)行，也可以按照地方法規(guī)執(zhí)行，這樣肯定會(huì)帶來一些問題。因此，制定全國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法或條例十分必要。深圳高新區(qū)管委會(huì)政策研究室副主任于為群表示：有人說，過去沒有立法，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也能發(fā)展。的確，完全靠政府文件，也能把高新區(qū)做得很好，但這是政府行為?，F(xiàn)在中國高新區(qū)的管理模式、管理體制、優(yōu)惠政策等等都不一樣，各高新區(qū)分散立法，如果有一個(gè)全國統(tǒng)一的法律，可以減少一些立法的成本。

“我主張搞一個(gè)園區(qū)法，我國行政體制最大的弊端是運(yùn)作節(jié)拍低于商業(yè)和企業(yè)運(yùn)作，創(chuàng)新者不能得到最大的利用，搞一個(gè)區(qū)域法，可以集中發(fā)揮我們的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)?！北６ǜ咝聟^(qū)管委會(huì)主任馬學(xué)祿說。

二次創(chuàng)業(yè)需要國家大法

十多年的發(fā)展已使高新區(qū)深深認(rèn)識(shí)到盡快明確高新區(qū)法律地位，全方位為企業(yè)營造優(yōu)化綜合性的發(fā)展環(huán)境將是高新區(qū)未來能否持續(xù)快速發(fā)展的關(guān)鍵性因素。太原高新區(qū)管委會(huì)的張曉東認(rèn)為，各高新區(qū)制定的地方性園區(qū)法，無論是從形式還是從內(nèi)容上，都不大符合一個(gè)園區(qū)“基本法”要求，并且在制度的具體設(shè)置和條文規(guī)定上難以與國際接軌。實(shí)施二次創(chuàng)業(yè)，要大力推進(jìn)國家高新區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革與創(chuàng)新，這就需要通過立法來規(guī)范和保障建立適應(yīng)高新區(qū)發(fā)展的管理體制和政府行為模式。同時(shí)，隨著高新區(qū)二次創(chuàng)業(yè)的逐步深入，必然會(huì)產(chǎn)生一系列新的經(jīng)濟(jì)行為，要求通過立法來規(guī)范，用法律的手段來保護(hù)創(chuàng)業(yè)者、投資者、知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者和各類組織的創(chuàng)新行為，對(duì)各類組織、企業(yè)和個(gè)人依法在激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)投資、技術(shù)創(chuàng)新、中介行為及信用評(píng)價(jià)等方面的改革給予法律的保護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)制定一個(gè)全國統(tǒng)一的法律來規(guī)范高新區(qū)的發(fā)展。在高新區(qū)立法的形式上，不求絕對(duì)完美，但求相對(duì)適用。

侯智龍說，制定全國的高新區(qū)法律法規(guī)，要重點(diǎn)解決地方立法權(quán)限不能解決、而高新區(qū)發(fā)展又必須解決的一些共性問題。目前急需解決的問題主要有：一是高新區(qū)的法律地位問題。要明確高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律主體地位，以及在區(qū)內(nèi)應(yīng)有的管理權(quán)限。二是解決國家有關(guān)專業(yè)法律法規(guī)和部委行政規(guī)章中不利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，要對(duì)高新區(qū)的企業(yè)設(shè)立條件、企業(yè)組織形式、人事和用工制度、分配形式、稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)、規(guī)劃建設(shè)等制定有別于一般行政區(qū)域的法律規(guī)定，總體上要降低企業(yè)設(shè)立門檻，減少前置審批，使企業(yè)更多地按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。三是要體現(xiàn)國家對(duì)高新區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持。要通過立法，為高新區(qū)和區(qū)內(nèi)企業(yè)營造特殊和寬松的發(fā)展環(huán)境，地方各級(jí)政府和部門要減少對(duì)高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)和區(qū)內(nèi)企業(yè)的檢查、執(zhí)法收費(fèi)等。四是要體現(xiàn)對(duì)創(chuàng)新的支持。要對(duì)高新區(qū)在管理、制度、政策上的創(chuàng)新給予支持，明確凡是法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，允許高新區(qū)進(jìn)行探索和試點(diǎn)，使高新區(qū)在實(shí)踐中行之有效的“特事特辦”經(jīng)驗(yàn)合法化。

“一部法律的最終產(chǎn)生，有時(shí)是經(jīng)過一段時(shí)間人們的認(rèn)識(shí)理解有了新的提高，不同意見在新的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上達(dá)成一致的結(jié)果，有的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展在實(shí)踐上為其出臺(tái)做了充分準(zhǔn)備。當(dāng)理論上的認(rèn)識(shí)漸趨一致，當(dāng)全國高新區(qū)在立法上已形成了百舸急流，萬船競(jìng)發(fā)的局面，實(shí)踐已做出了充分的準(zhǔn)備并提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之時(shí)，可能就是國家高新區(qū)大法的出臺(tái)之日?！崩仔∝?jié)M有信心地說。