金融控股立法

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摘要：近年來金融控股公司在我國有了長足發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，各類金融控股公司在某種程度上處于脫法狀態(tài)，蘊(yùn)含著極大風(fēng)險(xiǎn)，金融控股公司亟需專門的法律規(guī)范和強(qiáng)勢金融監(jiān)管。本文擬從各國(地區(qū))金融控股公司立法經(jīng)驗(yàn)入手，在對我國金融控股公司現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，提出我國金融控股公司的立法應(yīng)采取分步進(jìn)行的方式，并對監(jiān)管模式及內(nèi)容進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞：金融控股公司金融控股公司立法監(jiān)管模式

一、金融控股公司的法律界定及其現(xiàn)狀

根據(jù)國際上三大金融監(jiān)管部門一一巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國際證券聯(lián)合會(huì)、國際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)于1999年2月聯(lián)合的《對金融控股公司的監(jiān)管原則》，金融控股公司被定義為“在同一控制權(quán)下，所屬的受監(jiān)管實(shí)體至少明顯地在從事兩種以上的銀行、證券和保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)，同時(shí)每類業(yè)務(wù)的資本要求不同”。從狹義上來說,控股公司是通過持有其他公司股份以達(dá)到支配該公司經(jīng)營活動(dòng)的目的的公司;而從廣義上來說,控股公司并不以持有他公司股份為要件,只要取得對他公司實(shí)質(zhì)上的支配權(quán)即可。金融控股公司是金融領(lǐng)域的控股公司形態(tài),具有控股公司的基本特征。從防止關(guān)系人交易、利益沖突及維持資本充足性等方面來考量,對金融控股公司應(yīng)采取廣義控股公司的界定方式,即不以持有股份為要,只要以控制他公司之人事、財(cái)務(wù)或業(yè)務(wù)等方式實(shí)質(zhì)支配他公司者,都應(yīng)屬于金融控股公司。事實(shí)上,這種廣義的金融控股公司定義方式已經(jīng)體現(xiàn)在一些國家和地區(qū)的立法中，如美國和臺(tái)灣的立法①。

近年來，我國綜合經(jīng)營趨勢明顯，金融機(jī)構(gòu)從事多元化金融業(yè)務(wù)、大型國企進(jìn)軍金融業(yè)、民營資本參股金融業(yè)等現(xiàn)象比比皆是。當(dāng)然，涉足兩個(gè)以上金融行業(yè)的企業(yè)集團(tuán)不一定就是金融控股公司。判斷金融控股公司的重要標(biāo)準(zhǔn)，是母公司對涉足金融企業(yè)是否控股，以及集團(tuán)能否對各金融企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略協(xié)同。實(shí)際上，我國嚴(yán)格意義上的金融控股公司很少，有的只是初步在金融領(lǐng)域布局并形成金融控股雛形，有的只能算是參股金融業(yè)或產(chǎn)融結(jié)合，只是它們的發(fā)展方向都是金融控股模式，可以統(tǒng)稱為準(zhǔn)金融控股公司。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國目前未被正式承認(rèn)、未直接注冊、未稱謂金融控股公司或金融集團(tuán)，但實(shí)際上已按照金融控股模式運(yùn)作的公司至少有200～300家。(準(zhǔn))金融控股公司迅速發(fā)展的原因主要有二：一是企業(yè)高額利潤的追逐。由于我國金融業(yè)的進(jìn)入門檻較高，金融業(yè)存在較高的利潤空間;同時(shí)，發(fā)展金融控股公司能獲得較為明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。二是政府順應(yīng)金融全球化背景下的綜合經(jīng)營潮流，對我國企業(yè)發(fā)展多元化金融業(yè)務(wù)采取的默許和試點(diǎn)的政策。

但在沒有明確法律地位和缺乏政策支持規(guī)范下，金融控股公司發(fā)展正面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。處于自發(fā)狀態(tài)并缺乏必要監(jiān)管的金融控股公司運(yùn)營存在著巨大風(fēng)險(xiǎn)。一方面，各類企業(yè)都敢于組建金融控股公司，進(jìn)軍金融市場;另一方面，各類金融股公司亦敢于“大膽”經(jīng)營、四面出擊，求大求全地?cái)U(kuò)大規(guī)模增強(qiáng)實(shí)力。盲目發(fā)展的金融控股公司在運(yùn)營中往往具有行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、資本風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等。一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，那么受損失的可能不僅僅是其自身以及其客戶、投資者和債權(quán)人，甚至于將風(fēng)險(xiǎn)波及整個(gè)金融行業(yè)，威脅國家金融秩序與安全。因此，有必要盡快制定金融控股集團(tuán)法，對金融控股公司的設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、法律地位、金融控股公司與子公司以及子公司之間的法律和經(jīng)濟(jì)關(guān)系、監(jiān)管責(zé)任等予以明確，使金融控股集團(tuán)的發(fā)展在法律框架下進(jìn)行。在此過程中，考察和借鑒國外金融控股公司的立法無疑具有重要意義。

二、國外金融控股公司主要立法及啟示

(一)美國的金融控股公司立法

自20世紀(jì)90年代開始,美國進(jìn)行了金融制度改革,頒布了一系列的金融法規(guī)。

1998年5月13日,美國眾議院通過了《1998年金融服務(wù)業(yè)法案》。在涉及銀行控股公司組織結(jié)構(gòu)的條款中,該法案創(chuàng)造了金融控股公司(FinancialHoldingCompany)這一新的法律范疇,允許銀行控股公司收購證券、保險(xiǎn)等非銀行業(yè)子公司,同樣,非銀行業(yè)的證券、保險(xiǎn)控股公司也可以收購商業(yè)銀行，這使得各種金融機(jī)構(gòu)交叉經(jīng)營成為可能。該法案同時(shí)規(guī)定,美聯(lián)儲(chǔ)及貨幣監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)銀行控股公司的監(jiān)管,證券交易委員會(huì)主要負(fù)責(zé)投資銀行控股公司的監(jiān)管,國家保險(xiǎn)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金融控股公司的監(jiān)管。1999年5月6日,美國國會(huì)參議院通過了《1999年金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法案》②。該法案提出廢止《1933年銀行法》中的第20項(xiàng)(禁止商業(yè)銀行與證券機(jī)構(gòu)合并)和第32項(xiàng)(商業(yè)銀行與投資銀行的人員不得兼職)條款③，為金融控股公司的發(fā)展進(jìn)一步提供了法律上的保障和依據(jù)。這一法案重新界定了金融業(yè)的行業(yè)經(jīng)營界限，標(biāo)志著金融控股公司在美國取得了完全的合法地位。2000年年初，美國國會(huì)通過對《銀行控股公司法》及其他法律的修改，促進(jìn)了銀行控股公司向金融控股公司的轉(zhuǎn)變。

(二)日本的金融控股公司立法

二次大戰(zhàn)后,日本經(jīng)濟(jì)界最大的變革就是美國占領(lǐng)軍“解散財(cái)閥令”和頒布《禁止壟斷法》,完全禁止財(cái)閥式控股公司在日本的存在。此外,受美國《1933年銀行法》對金融業(yè)實(shí)行嚴(yán)格分業(yè)管理的影響,日本也實(shí)行了長、短期金融分離，但是當(dāng)日本金融業(yè)發(fā)展到一定水平,明顯感到自己的銀行體制的局限性。因此，從20世紀(jì)90年代起,日本金融業(yè)出現(xiàn)立法上的一系列變革。1997年12月通過了《由控股公司解禁所產(chǎn)生的有關(guān)金融諸法整備之法律》④,設(shè)法對銀行控股公司、證券控股公司、保險(xiǎn)控股公司分別作出了定義和規(guī)定，日本金融界亦稱之為“金融控股公司法”。1997年修改了“禁止壟斷法”,對金融控股公司解禁。1999年下半年,取消了長短期金融業(yè)務(wù)分離制度，允許普通銀行發(fā)行公司債⑤。之后許多銀行紛紛全并成立金融控股集團(tuán)，一些實(shí)力強(qiáng)大的非金融機(jī)構(gòu)也提出了成立銀行的申請。金融控股公司在日本由此步入快速發(fā)展之道。對于日本的控股公司來講,《禁止壟斷法》是一般法,而《整備法》是特別法。

(三)韓國金融控股公司立法

綜觀韓國金融法，真正涉及金融控股公司監(jiān)管內(nèi)容的主要有：《金融控股公司法》、《金融控股公司法施行令》、《金融控股公司監(jiān)督規(guī)定》以及《金融控股公司監(jiān)督規(guī)定實(shí)行細(xì)則》等。其中，《金融控股公司法》共包括十章內(nèi)容(總則、金融控股公司的設(shè)立、持有金融控股公司股份的限制、金融控股公司的業(yè)務(wù)及子公司的吸收、刪除事項(xiàng)、金

融控股公司的運(yùn)營、金融控股公司的監(jiān)督、補(bǔ)則、罰金的征收、罰則)。該法對金融控股公司的資本充足率、本幣流動(dòng)性比率、外幣流動(dòng)性比率及外匯敞口比率等均作了詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，為便于對金融控股公司及其子公司等在各種交易中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，《金融控股公司法》還規(guī)定金融控股公司必須建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并公示日常的經(jīng)營狀況、董事及股東情況、財(cái)務(wù)指標(biāo)及經(jīng)營指標(biāo)、內(nèi)部交易監(jiān)管機(jī)制及內(nèi)部交易細(xì)則等。

在韓國，金融控股公司由統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)管委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)督院負(fù)責(zé)監(jiān)管。

(四)國外金融控股公司立法的啟示

基于上述對各國《金融控股公司法》立法背景、主要內(nèi)容與特征的分析，筆者以為，對我國發(fā)展金融控股公司有兩個(gè)方面的重要啟示。

1、制訂《金融控股公司法》是系統(tǒng)性構(gòu)建金融法制體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

從實(shí)踐來看，《金融控股公司法》是在銀行法修改、金融機(jī)構(gòu)合并法推出后的必然結(jié)果，由此可見，《金融控股公司法》是構(gòu)建一國現(xiàn)代金融法制體系中的重要的環(huán)節(jié)。但我國新近對銀行法的修改是微不足道的，在銀行混業(yè)經(jīng)營基本遵循的尺度還是“原則禁止、例外可以”。正是從這個(gè)意義上講，現(xiàn)階段我國金融法制建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是修改諸如銀行法、證券法、保險(xiǎn)法這類的單行法以適度解禁金融混業(yè)經(jīng)營。我國在構(gòu)建現(xiàn)代金融法制體系方面存在的另一重要缺陷是反壟斷法的缺失，類似金融機(jī)構(gòu)合并法這樣的法律實(shí)質(zhì)上是一國反壟斷法的一部分，迄今為止還沒有反壟斷法，在這樣的基礎(chǔ)上要制定金融機(jī)構(gòu)合并法是很難的。

2、監(jiān)管是金融控股公司立法的重中之重。

從各國立法來看，各國《金融控股公司法》對金融控股公司的設(shè)立方式、經(jīng)營范圍、監(jiān)督管理、組織形式等作了詳細(xì)的規(guī)定，這些規(guī)定均體現(xiàn)了金融控股公司立法的監(jiān)管性。監(jiān)管機(jī)制在金融控股公司立法中的重要地位是由金融控股公司運(yùn)營中潛在的風(fēng)險(xiǎn)決定的，立法者希望借助完善的監(jiān)管機(jī)制來充分調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)金融控股公司內(nèi)、外部監(jiān)控力量，從多角度全方位對其運(yùn)營實(shí)施監(jiān)管，以最大限度控制公司的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國金融控股公司立法模式的選擇

(一)分步制定金融控股公司法

金融控股公司是一種金融跨業(yè)經(jīng)營的模式，不僅與金融分業(yè)法律制度之間存在沖突與矛盾，而且其運(yùn)營過程中還將涉及到公司法中的人格否定和關(guān)聯(lián)交易、反壟斷法與反不正當(dāng)競爭法、金融法上的信息披露制度等。單項(xiàng)立法顯然無法徹底解決這些問題，需要相關(guān)法律的配套性改革，這無疑是一個(gè)浩大系統(tǒng)的工程。當(dāng)前我國的金融生態(tài)和法制環(huán)境尚不具備單獨(dú)制定金融控股公司法的條件?？尚械姆绞绞欠謨刹阶?。第一步，在國務(wù)院授權(quán)下，由中國人民銀行牽頭，并充分征求銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見，在全面整理現(xiàn)有涉及分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，制定一部金融控股公司管理?xiàng)l例，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后成為具有較高效力層次的行政法規(guī)。通過先行制定金融控股公司管理?xiàng)l例，可以在一定程度上解決公司設(shè)立與經(jīng)營的合法性問題，也為依法監(jiān)管提供了依據(jù)。第二步，在金融控股公司監(jiān)管條例基礎(chǔ)上制定金融控股公司法。與此同時(shí)，整合和修改《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《公司法》等法律法規(guī)中不符合金融控股公司發(fā)展的條款，加入經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)管制度等內(nèi)容，從而形成內(nèi)容完備、有較強(qiáng)操作性的現(xiàn)代金融法律。

(二)金融控股公司的監(jiān)管模式選擇

為加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，我國三大金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，對金融控股公司內(nèi)的相關(guān)業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管;對金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，由此初步建立了我國金融控股公司的監(jiān)管框架，即分業(yè)監(jiān)管。但這種架構(gòu)在實(shí)踐中依然存在監(jiān)管空白。首先，沒有一家專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融控股公司實(shí)施專業(yè)監(jiān)管，可能導(dǎo)致監(jiān)管各方協(xié)調(diào)不一致，或者造成監(jiān)管真空，或者出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管。其次，現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只熟悉本行業(yè)的監(jiān)管業(yè)務(wù)，可能難以承擔(dān)對金融控股公司實(shí)施綜合監(jiān)管的職責(zé)。再次，在控股公司整體風(fēng)險(xiǎn)方面還缺少監(jiān)管的法律依據(jù)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)⑥。鑒于此，在我國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制下，有必要在《金融控股公司法》中明確規(guī)定建立一個(gè)長期的專業(yè)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨業(yè)監(jiān)管與決策，對金融控股公司下屬不同金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的子公司則由原來各監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管。

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制一旦建立，我國將形成綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管的多元化監(jiān)管模式。至于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制未來是否有可能發(fā)展成為一個(gè)規(guī)格高于一行三會(huì)(央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì))和財(cái)政部門的“超級(jí)監(jiān)管單位”，則需要通過實(shí)踐來摸索和驗(yàn)證。

(三)監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)

除了確定監(jiān)管模式，一個(gè)完整的監(jiān)管體系還應(yīng)包括：一是實(shí)行嚴(yán)格的資本充足率監(jiān)管;二要設(shè)立分行業(yè)防火墻，加強(qiáng)對金融控股公司內(nèi)部交易的監(jiān)督;三要建立監(jiān)管信息的共享機(jī)制。由于金融集團(tuán)業(yè)務(wù)和地域分布的廣泛性，管理和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，監(jiān)管部門獲取有效信息的難度不斷加大，因此，建立金融集團(tuán)監(jiān)管信息共享制度非常必要;四要構(gòu)建金融控股公司內(nèi)部自律監(jiān)控機(jī)制。包括建立順暢的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，設(shè)立完整的會(huì)計(jì)體系，采用適當(dāng)?shù)膬?nèi)部審計(jì)稽核制度，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等。

參考文獻(xiàn)：

①閆海。臺(tái)灣金融控股公司法研究.福建金融管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(2)。

②《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》的正式名稱為Gramm-Leach-BlileyFinancialModernizationAct，pub.L.No.106-102，113Stat.1338(1999)，由于其全稱冗長，在我國一般將其簡稱為“金融服務(wù)現(xiàn)代化法”(FinancialModernizationActof1999)。

③即美國《格拉斯-斯蒂格爾法》，該法明確規(guī)定商業(yè)銀行必須與投資銀行業(yè)務(wù)(證券業(yè)務(wù))實(shí)行嚴(yán)格分離，從而被認(rèn)為是金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式確立的標(biāo)志。

④⑤許多奇。從“分業(yè)”到“混業(yè)”：日本金融業(yè)的法律轉(zhuǎn)變及其借鑒[J].法學(xué)評(píng)論，2003，(4)。

⑥劉少軍。在現(xiàn)行法律框架下金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)與對策.北京市法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)2003年年會(huì)論文。