金融監(jiān)管體制建設

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提要：近些年來，在金融監(jiān)管治理體制上選擇金融集中監(jiān)管的國家日趨增多，這些國家建立起統(tǒng)一集中的金融業(yè)監(jiān)管體系，由單一監(jiān)管機構監(jiān)管銀行業(yè)、保險業(yè)與證券業(yè)，或至少其中的兩項。盡管集中監(jiān)管模式得到許多國家的推崇，但理論界和實務界對集中監(jiān)管治理體制的評價褒貶不一。本文在具體分析集中監(jiān)管利弊的基礎上，提出我國如何選擇金融監(jiān)管治理體制及相關建議。

一、支持集中監(jiān)管的觀點

（一）有利于實現(xiàn)一致性監(jiān)管，減少監(jiān)管套利。上世紀80年代興起至今的金融創(chuàng)新活動，對金融市場產生了深遠的影響，最突出的表現(xiàn)是伴隨著現(xiàn)代金融工程技術的應用，通過對傳統(tǒng)金融基礎資產和衍生產品的復制、捆綁、分拆和重新包裝組合，銀行、保險和證券各金融產品間的界線日益模糊，而對風險的定價這一所有產品的共性則被不斷彰顯。在此情況下，傳統(tǒng)基于機構類型而不是風險類型的分散監(jiān)管體系中存在著大量的監(jiān)管政策不一致性，由此產生的監(jiān)管套利活動對監(jiān)管有效性帶來了嚴重的沖擊。

（二）有利于對金融集團和整個金融體系的監(jiān)管。目前，多數(shù)國家或地區(qū)金融系統(tǒng)開始從分業(yè)經營走向混業(yè)經營，通過復雜的內部交易，集團內各個金融部門形成了一個利益休戚相關的共同體，集中或合并監(jiān)管成為金融集團監(jiān)管的基本方法。在以金融集團為主體混業(yè)經營方式下，集中監(jiān)管有利于增強各行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調與溝通，更好地理解金融集團業(yè)務交叉的本質，更好地制定金融集團的風險管理政策，從而減少監(jiān)管盲區(qū)、提高金融集團合并監(jiān)管的有效性。而且，從整個金融系統(tǒng)看，集中監(jiān)管能更好地理解和監(jiān)督不同金融機構在各市場的風險轉移情況，更好地評估各種變化對宏觀金融體系的影響，從而更好地調整或完善金融監(jiān)管政策。

（三）有利于在一定程度上降低監(jiān)管時滯。通過建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，金融監(jiān)管當局能夠最及時、最完整地獲取整個金融系統(tǒng)的信息，并通過內部各部門間良好的溝通協(xié)調機制做出快速反應，從而減少監(jiān)管政策的內部認識時滯、決策時滯和行動時滯，提高監(jiān)管效率。

（四）有利于強化監(jiān)管部門責任。良好的外部監(jiān)管問責、充分發(fā)揮市場紀律約束作用對建立監(jiān)管機構履職硬約束至關重要，是監(jiān)管治理的基本內容。但在不完全契約下分散監(jiān)管產生的監(jiān)管盲區(qū)，經常導致監(jiān)管責任不清、責任推諉等問題，難以有效實施外部問責。集中監(jiān)管將監(jiān)管權力賦予一個機構，有利于增強外部問責的剛性，這對于改善當前的監(jiān)管治理具有很強的現(xiàn)實意義。

（五）有利于提高金融監(jiān)管的規(guī)模經濟與范圍經濟。集中監(jiān)管通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管標準、共用服務基礎設施以及高效的內部架構，有利于提高監(jiān)管機構的內部管理效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)模經濟與范圍經濟。同時，集中監(jiān)管可以減少金融機構向監(jiān)管部門的信息披露上報，降低管理成本，并節(jié)約監(jiān)管成本。

二、反對集中監(jiān)管的觀點

（一）實現(xiàn)一致性監(jiān)管還存在困難和挑戰(zhàn)。集中監(jiān)管的前提是，將所有同質性金融活動納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍內。但從現(xiàn)實情況看，由于存在風險識別、度量和管理上的難題，很難將所有同質性金融活動納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管框架內，并對其實施統(tǒng)一的監(jiān)管要求和監(jiān)管流程。而將金融監(jiān)管活動簡單疊加在一起的集中監(jiān)管只能流于形式，同時還會造成監(jiān)管套利已經得到有效制約的錯覺。況且，監(jiān)管當局在建立統(tǒng)一監(jiān)管框架時，必須考慮不同金融業(yè)務本身的特點，要取得兩者之間的平衡，存在很大困難和壓力。

（二）集中監(jiān)管可能加劇監(jiān)管目標的沖突。監(jiān)管政策的主要目標包括：金融穩(wěn)定、投資者保護與市場誠信。在集中監(jiān)管機制下，約束機制弱化使得監(jiān)管部門具備為了一方面的利益而犧牲其他監(jiān)管目標的便利，從而導致這些監(jiān)管目標在一定情況下產生沖突。例如，在投資者保護目標下，監(jiān)管機構往往會姑息問題機構，從而在長期內損害金融穩(wěn)定。

（三）集中監(jiān)管不是解決溝通與協(xié)作問題的唯一方式。對集中監(jiān)管的另一個有力的反駁理由是，通過在各金融監(jiān)管部門間建立高效緊密的溝通協(xié)調機制實現(xiàn)信息的及時、完整共享，同樣可以完成對金融集團和對整個金融體系的有效監(jiān)管，而不一定必須借助集中監(jiān)管的形式。不同監(jiān)管部門間的信息溝通與協(xié)調可以有效替代集中監(jiān)管的部分功能。目前，各國乃至全球金融監(jiān)管部門間建立的包括由銀行（BIS）、證券（IOSCO）與保險部門（IAIS）組成的聯(lián)合論壇在內的信息共享與交流機制，對解決跨市場風險監(jiān)管問題就取得了十分明顯的成效。

（四）集中監(jiān)管的規(guī)模與范圍經濟不明顯。研究表明，集中監(jiān)管的規(guī)模與范圍經濟并不明顯。目前，只有FSA等極少的監(jiān)管機構認為集中監(jiān)管減少了他們的運營成本。集中監(jiān)管規(guī)模經濟與范圍經濟與一國的金融總量密不可分，集中監(jiān)管更可能是一國金融業(yè)高度發(fā)達或一國金融總量較小下的產物。

（五）龐大的集權機構不利于良好監(jiān)管治理結構的形成。集中監(jiān)管一般是將原來的分業(yè)監(jiān)管機構合并成一個龐大的監(jiān)管機構。這一龐大的金融業(yè)集中監(jiān)管機構可能形成監(jiān)管集權，一方面可能加劇監(jiān)管信息的不透明，使外部監(jiān)督約束機制難以有效發(fā)揮作用；另一方面，可能使工作流程過于官僚化，不能對外部環(huán)境變化迅速做出反應，或將延長監(jiān)管時滯。

三、我國金融業(yè)監(jiān)管治理體制的選擇

Martínez&Rose（2003）通過跨國抽樣分析認為監(jiān)管治理體制并沒有一個統(tǒng)一的最優(yōu)金融監(jiān)管模式，只有結合一國的金融產業(yè)發(fā)展規(guī)模、結構和水平建立的監(jiān)管治理體制才是最有效的。根據(jù)目前和今后一個時期我國金融產業(yè)發(fā)展趨勢和水平，分業(yè)監(jiān)管應當是我國目前比較理想的監(jiān)管治理體制選擇。其理由如下：

（一）我國金融產業(yè)發(fā)展結構不平衡、水平參差不齊。國內銀行業(yè)“一業(yè)獨大”的特征十分突出，在這種背景下建立集中監(jiān)管體制，一方面容易導致某一部門監(jiān)管在整個機構中占優(yōu)勢，例如銀行監(jiān)管部門可能擁有最多的職員和資源，使得機構整合可能演變?yōu)殂y行監(jiān)管機構“收購”其他金融監(jiān)管機構的過程，從而造成非銀行金融部門監(jiān)管的倒退。另一方面，容易加劇現(xiàn)有銀行業(yè)和證券業(yè)、保險業(yè)發(fā)展的更加不平衡。監(jiān)管治理體制科學與否的最終評判標準應是該種監(jiān)管模式在實現(xiàn)監(jiān)管目標方面體現(xiàn)的效率。實踐中，F(xiàn)reshfields（2003）的一項調查表明，全球實施完全集中監(jiān)管的國家占比僅為29%，完全分業(yè)監(jiān)管的國家占比為38%，處于兩者之間監(jiān)管模式的國家占比為30%.由此可見，監(jiān)管治理體制應當建立在各國金融產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實水平基礎上。

（二）金融業(yè)綜合經營剛剛起步且具有較強的血統(tǒng)性。正處于起步階段的中國金融業(yè)綜合經營具有很強的血統(tǒng)特征。大多數(shù)金融集團如中信集團、光大集團、平安集團等，往往是以某個金融機構（主要是商業(yè)銀行、保險公司）作為投資主體跨行業(yè)投資設立其他金融機構，集團還存在著具有明顯比較優(yōu)勢的主業(yè)，投資新機構從事其他業(yè)務更多是基于范圍經濟和共享分銷渠道的考慮。除此之外的金融綜合經營，無論在規(guī)模還是業(yè)務融合程度上都很低。因此，對我國金融綜合經營業(yè)務的監(jiān)管，完全漠視“路徑依賴”的思路并不“經濟”，完全漠視綜合經營金融集團“血統(tǒng)性”的思路也并不“科學”。因此，當前我們更應該將工作重點放在主監(jiān)管制度的改革和完善上。

（三）監(jiān)管機構“才分即合”可能產生一定的風險與效率損失。監(jiān)管治理體制從一種模式轉向另外一種模式，必須進行機構整合以及與機構變更相關的法律、文書的修訂，這使得該機構至少在最初運轉的幾年難以較好地履行監(jiān)管職責。成立一個新機構面臨的不確定性還可能造成一些有經驗人才的流失和士氣低落。另外，機構內部管理的整合難度也不容忽視。如果從分散監(jiān)管體制轉向集中監(jiān)管體制，整合前每個機構都有自己的定位與監(jiān)管文化，一些IT和數(shù)據(jù)庫等基礎設施也存在差別。一份調查統(tǒng)計顯示，完成機構整合至少平均需要1~2年的時間。2003年，我國才最終確立了分業(yè)監(jiān)管的格局，僅僅是法律文書的修訂直到今天也沒有徹底完成，我們應該珍惜這剛剛建立起來的穩(wěn)定局面，避免短期內再次經受機構整合的陣痛，這也有利于維護監(jiān)管機構的公信力與權威性。

四、進一步完善現(xiàn)有監(jiān)管治理體制的建議

盡管我們當前應維持分業(yè)監(jiān)管的基本格局，但隨著國內金融業(yè)綜合經營趨勢的日益明顯和規(guī)模不斷擴大，為避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復監(jiān)管，我們必須進一步完善現(xiàn)有的監(jiān)管治理體制，重點應采取以下措施：

（一）進一步完善金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度。2004年9月，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在北京簽訂了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，從本質上看，這種機制是在

現(xiàn)行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制下加強監(jiān)管機構之間相互溝通與合作的權宜之計，不具有強制力和權威性，必須加以改進。一是提升監(jiān)管聯(lián)席會議制度的法律地位。由國務院以行政法規(guī)的形式對金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度予以確認，賦予金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度更高的規(guī)則依據(jù)，增強制度的權威性和約束性。二是適當擴大金融監(jiān)管聯(lián)席會議成員，除“三會”外，還可考慮增加人民銀行、財政部、發(fā)改委等部門，從而達到在更廣的范圍內堵塞監(jiān)管漏洞，及時防范和處置金融風險，切實在維護金融穩(wěn)定方面形成合力。三是確保金融監(jiān)管聯(lián)席會議有效運行。應通過聯(lián)席會議交流和分析國內金融監(jiān)管重復、交叉、缺位等問題，并加以協(xié)調，研究制定監(jiān)管措施。對于通過聯(lián)席會議未能達成一致的問題，可報請國務院研究決定。同時，在聯(lián)席會議基礎上，充分利用現(xiàn)代化通訊網絡等技術手段建立快捷高效的信息通報和信息共享平臺。

（二）進一步完善主監(jiān)管制度，強化功能監(jiān)管。功能監(jiān)管主要是依據(jù)金融活動的基本功能而實施的金融監(jiān)管，即同類金融活動由同一個監(jiān)管者進行監(jiān)管，而不考慮從事該金融活動的金融機構類別。實施功能監(jiān)管可使監(jiān)管機構的注意力不局限于各行業(yè)內部的金融風險，而是對金融機構資產組合總體風險作出判斷，克服多個監(jiān)管機構所造成的重復或交叉監(jiān)管，避免出現(xiàn)監(jiān)管缺陷。我國金融監(jiān)管部門應順應國內金融業(yè)發(fā)展和金融創(chuàng)新的潮流，逐步實現(xiàn)從傳統(tǒng)的機構監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉變。一是進一步完善主監(jiān)管制度。加強對我國金融集團發(fā)展趨勢的研究，按行業(yè)分別完善各自的監(jiān)管規(guī)則，并在此基礎上確定對金融集團監(jiān)管的一般原則及總體要求，并依據(jù)其特征指定主監(jiān)管機構，從而構建完整的監(jiān)管體系。二是加強對金融創(chuàng)新產品的研究，特別是對具有跨行業(yè)交叉特征的金融產品所具備的金融功能進行清晰的分析判斷，以決定采取有效的監(jiān)管方式，更好地實施金融業(yè)監(jiān)管。