審計(jì)外資運(yùn)用

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進(jìn)入二十一世紀(jì)，歷史翻開新的一頁，審計(jì)工作面臨新的形勢(shì)和任務(wù)。李金華審計(jì)長(zhǎng)要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞發(fā)展主題，貫徹落實(shí)“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持“三個(gè)有利于”的原則，實(shí)事求是，正確把握“三個(gè)對(duì)于”處理審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題。“三個(gè)對(duì)于”的要求是對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)十幾年成功實(shí)踐的概括和總結(jié)，具有很強(qiáng)的時(shí)代特征和可操作性，對(duì)進(jìn)一步搞好各項(xiàng)審計(jì)工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深刻的指導(dǎo)意義。結(jié)合開展國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目審計(jì)、中外合資合作企業(yè)審計(jì)等外資運(yùn)用審計(jì)實(shí)踐，我們感到：堅(jiān)持“三個(gè)對(duì)于”的要求，既要堅(jiān)持依法審計(jì)的原則，查深查透，做到嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格把關(guān)，又要對(duì)審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行具體分析，做到合法、合理、合情；既要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，做到講實(shí)話，報(bào)實(shí)帳，交實(shí)底，又要在處理審計(jì)事項(xiàng)時(shí)做到積極慎重，區(qū)別對(duì)待。把握“三個(gè)對(duì)于”提高審計(jì)執(zhí)法水平，正確處理監(jiān)督和服務(wù)的關(guān)系，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用、促進(jìn)性作用和防范性作用。

一、把握“三個(gè)對(duì)于”要求，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督建設(shè)性作用

“三個(gè)對(duì)于”要求的第一點(diǎn)是對(duì)于那些與現(xiàn)行規(guī)定不盡一致，但確實(shí)有利于改革發(fā)展的問題，要實(shí)事求是地評(píng)價(jià)，態(tài)度鮮明地予以支持，并幫助加以完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，改革開放以來我國(guó)社會(huì)法制建設(shè)得到加強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，法規(guī)制度滯后、不完善制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也對(duì)審計(jì)工作提出了新的要求。審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮建設(shè)性作用，除了搞清帳目，就帳論帳以外，還要就帳論事，就事論制，注重檢查和反映政府出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)政策和措施在貫徹落實(shí)中的情況和問題，及時(shí)反饋，以便進(jìn)一步完善、修改政策，使政策效應(yīng)能夠得到最大。發(fā)展是硬道理，近十年上海的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放發(fā)生了前所未有的變化。利用外資呈現(xiàn)規(guī)模大、領(lǐng)域?qū)?、高技術(shù)多、大項(xiàng)目多、成功率高的特點(diǎn)。至1999年，全市累計(jì)批準(zhǔn)外商投資項(xiàng)目20456個(gè)，直接利用外資實(shí)際到位金額27729億美元，引進(jìn)利用外資為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力。關(guān)于如何引進(jìn)利用外資國(guó)內(nèi)曾多次發(fā)生爭(zhēng)論，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

1997年，我處對(duì)本市跨國(guó)公司投資中的新動(dòng)向開展審計(jì)調(diào)查。調(diào)查涉及汽車、電氣。儀表、醫(yī)藥等行業(yè)8個(gè)控股集團(tuán)公司。圍繞發(fā)展主題，從利用外資是實(shí)行改革開放的基本國(guó)策和世界經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢(shì)的高度評(píng)價(jià)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的種種現(xiàn)象和問題。充分肯定國(guó)有企業(yè)通過與跨國(guó)公司合作，吸收了外資，改變了企業(yè)資本存量的質(zhì)量，調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升了產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，利用外資的作用是積極的。同時(shí)也指出，進(jìn)入九十年代，跨國(guó)公司投資行為更具有長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性，以爭(zhēng)奪國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為目的，將合資作為進(jìn)人并占領(lǐng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的重要方式。跨國(guó)公司利用其資金。核心技術(shù)、管理、產(chǎn)品品牌等優(yōu)勢(shì)，通過股本結(jié)構(gòu)重新安排，謀求擁有合資企業(yè)的控股權(quán)，甚至通過戰(zhàn)略聯(lián)盟達(dá)到市場(chǎng)壟斷。建議市有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)公司投資動(dòng)向的分析研究，在促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略重組中引進(jìn)利用外資，緩解國(guó)有企業(yè)發(fā)展資金不足的矛盾。同時(shí)，采取對(duì)上市公司資本加以引導(dǎo)、建立產(chǎn)業(yè)投資基金、部分合資企業(yè)稅收返還、加大國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)重組等措施，建立完善國(guó)有企業(yè)籌資機(jī)制，解決支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中市場(chǎng)份額大、利益豐厚的企業(yè)所需增資資金；對(duì)跨國(guó)公司進(jìn)入具有戰(zhàn)略導(dǎo)向作用和帶動(dòng)作用的重要部門和重點(diǎn)企業(yè)的規(guī)模和持股比例進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)和限制。調(diào)查報(bào)告引起了市政府的關(guān)注和重視。

二、把握“三個(gè)對(duì)于”要求，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的促進(jìn)性作用

“七個(gè)對(duì)于”要求的第二點(diǎn)是對(duì)于那些因工作失誤但不涉及重大違法違紀(jì)和經(jīng)濟(jì)案件的問題，要從實(shí)際出發(fā)，妥善加以處理，而且還要幫助被審計(jì)單位總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，落實(shí)整改措施。管理是永恒的主題。財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中資金使用效益低，一些部門、單位花錢不講效益的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。審計(jì)的基本職能是對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)“審幫促”的作用，注重在財(cái)務(wù)收支。內(nèi)控制度等方面查問題，同時(shí)將視點(diǎn)和精力放在促進(jìn)管理上。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，舉一反三，總結(jié)歸納，提出促進(jìn)管理的建議和意見。

1990－2000年，我處根據(jù)審計(jì)署的授權(quán)，對(duì)上海地區(qū)208個(gè)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目和314個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位進(jìn)行審計(jì)。通過審計(jì)，不僅有效地促進(jìn)運(yùn)用外資單位改進(jìn)管理，依法辦事，搞好項(xiàng)目建設(shè)和提高經(jīng)濟(jì)效益，而且促進(jìn)改善本市運(yùn)用外資的環(huán)境和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的管理，推動(dòng)本市利用外資工作更加有效、健康地發(fā)展。2000年，對(duì)本市國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目招投標(biāo)制度執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位管理水平參差不齊，對(duì)國(guó)際工程師聯(lián)合會(huì)通用條款的有關(guān)規(guī)定不甚熟悉，導(dǎo)致購(gòu)進(jìn)設(shè)備閑置，材料損失浪費(fèi)；項(xiàng)目招標(biāo)周期長(zhǎng)、手續(xù)繁多，部分項(xiàng)目工期延遲，影響貸款資金使用效益；部分施工單位不合理壓標(biāo)讓利、合同執(zhí)行不力，致使最低合理標(biāo)中標(biāo)形同虛設(shè)；招標(biāo)評(píng)標(biāo)不夠規(guī)范等問題。市審計(jì)局建議有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)工程招投標(biāo)全過程特別是技術(shù)標(biāo)評(píng)議的監(jiān)督和管理；加強(qiáng)對(duì)工程合同執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，督促合同雙方嚴(yán)格執(zhí)行合同，維護(hù)承包合同的嚴(yán)肅性；加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員特別是項(xiàng)目執(zhí)行單位的專業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，避免工作失誤，減少損失浪費(fèi)。

三、把握“三個(gè)對(duì)于”要來，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督防護(hù)性作用

“三個(gè)對(duì)于”要求的第三點(diǎn)是對(duì)于那些弄虛作假，嚴(yán)重違法違紀(jì)及舞弊問題，要抓住不放，集中力量，堅(jiān)決查處。審計(jì)的根本目的是維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)家資金的安全、有效，使國(guó)家資財(cái)不受侵犯，不致流失。近年來，我國(guó)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法亂紀(jì)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。外資運(yùn)用審計(jì)履行的是對(duì)外公正和對(duì)內(nèi)監(jiān)督的雙重職能。我處在對(duì)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支審計(jì)中，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法行為，如實(shí)對(duì)外披露，促進(jìn)依法有效地利用外資，保護(hù)外資的合法權(quán)益和投資積極性，維護(hù)改革開放的軟環(huán)境。

1998年，我處在對(duì)世界銀行貸款太湖流域防洪項(xiàng)目上海子項(xiàng)目執(zhí)行單位原市某局財(cái)務(wù)收支審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，該局1993年借國(guó)內(nèi)市場(chǎng)鋼材旺銷，為了獲取差價(jià)收人，向水利部太湖流域管理局上報(bào)遠(yuǎn)大于工程需要量的鋼材采購(gòu)計(jì)劃。1996年，太湖流域管理局向某局下達(dá)了4992噸鋼材的通知。某局在項(xiàng)目中使用了1046噸，剩余3946噸。由于國(guó)內(nèi)鋼材市場(chǎng)疲軟，某局在變賣剩余鋼材時(shí)造成509萬元的損失。市審計(jì)局將情況和原因分別向市政府和審計(jì)署作了報(bào)告，促使有關(guān)單位吸取教訓(xùn)。審計(jì)機(jī)關(guān)向被審計(jì)單位出具審計(jì)意見書或?qū)徲?jì)決定書，并不意味著審計(jì)工作的結(jié)束。我處還對(duì)審計(jì)決定進(jìn)行跟蹤，檢查該局落實(shí)整改情況，使變賣鋼材資金用于項(xiàng)目建設(shè)。

審計(jì)是綜合性的財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。在新時(shí)期搞好審計(jì)工作特別是外資運(yùn)用審計(jì)工作中，不能停留在已有的經(jīng)驗(yàn)和方法上，只有認(rèn)真把握“三個(gè)對(duì)于”的要求，進(jìn)一步解放思想，實(shí)事求是，創(chuàng)造性地開展工作，才能使審計(jì)工作更好地履行職能，為發(fā)展主題服務(wù)。