市域種子市場監(jiān)管狀況及策略

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本文作者：王印作者單位：湖北省十堰市種子管理局

十堰市位于湖北省西北部，與豫、陜、渝三省（市）接壤，屬南北氣候過渡帶，是以旱作為主的農(nóng)業(yè)區(qū)，地面海拔高差懸殊，最低海拔87m，最高海拔2740.2m，相對高差2653.2m。由于地理位置與自然氣候的特殊性，具有不同的生態(tài)環(huán)境和良種區(qū)域，給種子市場管理帶來了一定的難題。隨著種子管理體制改革的不斷深入，“政企”徹底分開后“，三位一體”的種子經(jīng)營管理體制宣告結(jié)束，過去以種子部門為主體的經(jīng)營銷售格局被打破，呈現(xiàn)經(jīng)營市場多樣化格局。近年來，十堰市各級種子管理機構(gòu)以種子執(zhí)法年活動為契機，狠抓隊伍建設(shè)，不斷提升執(zhí)法手段，強化市場監(jiān)管力度，種子市場監(jiān)管水平有了穩(wěn)步提高，種子經(jīng)營秩序明顯好轉(zhuǎn)。但由于種子行業(yè)具有很強的專業(yè)性和特殊性，種子市場監(jiān)管工作仍存在一些問題和不足，亟待解決。

1種子市場現(xiàn)狀

十堰地區(qū)年常用耕地面積14萬hm2，各種農(nóng)作物年用種量在600萬kg。全市有規(guī)模較大的種子生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)5家，經(jīng)營或代銷不再分裝的種子門店1100多個，從事種子生產(chǎn)、經(jīng)營的人員1200多，這些人員一是年齡跨度大，從21歲到65歲各年齡段都有；二是文化水平差異大，小學(xué)文化的占48%、高中專文化的占41%、具有大專學(xué)歷的占10%，本科及以上學(xué)歷的占1%；三是人員構(gòu)成比較復(fù)雜，有剛畢業(yè)的大學(xué)生、農(nóng)民、下崗職工，還有一些兼職人員等；四是個人素質(zhì)良莠不齊。受這些綜合因素的影響，他們在接受和理解法律、法規(guī)、農(nóng)技等相關(guān)知識的能力上差異非常大，給種子市場的監(jiān)管工作帶來極大的壓力。目前十堰地區(qū)種子經(jīng)營分3塊：一是以湖北天下足、竹山種業(yè)有限公司、竹溪地豐種子公司、十堰蔬菜種子公司為主體的種子銷售企業(yè)；二是以郵政系統(tǒng)為主的三農(nóng)服務(wù)中心，全市共計100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分中心；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)中心為主體的種子經(jīng)營網(wǎng)點，這些經(jīng)營網(wǎng)點互相拆臺、互相監(jiān)督、互相擠兌，以致形成錯綜復(fù)雜的種子銷售體系，也給種子市場監(jiān)管增加了難度。

2存在的問題

2.1品種雜，引種渠道亂

十堰地區(qū)目前帶有批發(fā)性質(zhì)的種子經(jīng)營企業(yè)25家，玉米品種80多個，水稻品種60多個，油菜品種50多個，小麥品種30多個，蔬菜品種更多，這些品種有60%來自外省近百家企業(yè)；無論從品種數(shù)量方面還是品種來源方面，相比本地用種量都差別較大。體制改革后，種子管理機構(gòu)完全退出種子經(jīng)營行業(yè)，種子市場失去了經(jīng)營主導(dǎo)者，那些規(guī)模大、資質(zhì)全、信譽好的大型種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在各地實施委托制，對于十堰地區(qū)這樣市場規(guī)模小，用種量不大的地方不屑關(guān)注，當(dāng)?shù)貜氖路N子批發(fā)業(yè)務(wù)的商家引種無門，讓一些資質(zhì)不全、技術(shù)落后、生產(chǎn)條件差、經(jīng)營規(guī)模小或非法種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)有了可乘之機，特別是非主要農(nóng)作物種子大量涌入市場，種子品種雜，引種渠道亂的現(xiàn)象在十堰地區(qū)尤為突出。

2.2違法經(jīng)營時有發(fā)生

十堰市種子市場除了持證照有固定門市經(jīng)營者外，還出現(xiàn)了一些臨時攤點。這些攤點，一是無固定場所，到處擺攤設(shè)點，打一槍換一個地方；二是一些蔬菜種子經(jīng)銷戶也賣起了“兩雜”種子；三是一些副食品攤店、五金店、雜貨店也在銷售“兩雜”種子及蔬菜種子；四是還有為數(shù)不少的散兵游勇的個體戶采取走村串戶，利用熟悉的人際關(guān)系、廉價誘惑等手段銷售種子，給種子市場管理帶來了一些隱患。

2.3種子品種管理難度較大

十堰市地區(qū)地理位置、氣候環(huán)境都非常特殊，與湖北省絕大部分地區(qū)有非常大的差異，經(jīng)國家、湖北省審定的品種能適宜十堰地區(qū)種植的不多。而外省審定的品種也有在十堰地區(qū)適應(yīng)性好，農(nóng)民喜歡的，但由于經(jīng)營數(shù)量有限，利潤太薄，種子生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)不愿意僅僅為了給十堰地區(qū)供種而投入太多資金和精力在湖北省實施登記，使一些好品種不得不退出十堰種子市場，對于這類合理不合法的品種在執(zhí)法過程中也經(jīng)常出現(xiàn)爭議。

2.4管理的作物種類相對比較單一

目前十堰市各級種子管理部門只偏重于對雜交水稻和雜交玉米種子的市場監(jiān)管，而隨著種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深入，食用菌菌種、馬鈴薯、高淀粉紅薯、花生、芝麻等作物種子需求量逐年上升，這種市場監(jiān)管方式增加了種子案件糾紛的發(fā)生概率。

2.5執(zhí)法經(jīng)費嚴重不足，執(zhí)法手段亟待改善

十堰地區(qū)各級種子管理局均為農(nóng)業(yè)局二級單位，事業(yè)編制，獨立核算?，F(xiàn)有人員的工資財政撥款70%~80%，還有20%~30%全靠單位自己爭?。环N子行政管理執(zhí)法經(jīng)費尚未完全列入地方財政預(yù)算。執(zhí)法經(jīng)費得不到有效保障，人員培訓(xùn)及開展工作必需的交通、通訊、勘驗取證、檢測裝備等費用嚴重短缺，致使種子執(zhí)法工作普遍存在“五無現(xiàn)象”：無車、無人、無象、無聲、無檢驗設(shè)施，取證艱難，執(zhí)法檢查主要是憑經(jīng)驗和肉眼觀察，深層次定量、定性分析欠佳，專業(yè)技術(shù)與行政執(zhí)法結(jié)合率低，快速反應(yīng)能力較差，已經(jīng)無法適應(yīng)點多、面廣、情況復(fù)雜的種子行政管理工作，大大影響了執(zhí)法效率和對違法行為的打擊力度。

2.6種子標簽、包裝袋不夠規(guī)范

主要表現(xiàn)為擅自更改種子生產(chǎn)日期，將陳種子改為當(dāng)年新種；將不暢銷的品種改成暢銷品種；無種子使用說明和法定信息；包裝袋不夠透明，不便于種子購買者和種子管理人員查看種子外觀質(zhì)量。

2.7經(jīng)營檔案建立不規(guī)范，亟待加強

根據(jù)市場檢查，有的代銷點和經(jīng)營門店根本沒有經(jīng)營檔案，一無種子進貨憑證，二無種子銷售專用發(fā)票，且在開票時不寫購種人的地址和種子名稱，只寫農(nóng)作物水稻或小麥，不開具發(fā)票或種票不符。種子去向不明確，沒有記載或記載不完整。一旦種子出現(xiàn)質(zhì)量問題，代銷商就不認賬不賠償，農(nóng)民有效權(quán)益得不到維護，一定程度上影響了社會穩(wěn)定。

2.8種子執(zhí)法職能宣傳不夠

由于農(nóng)業(yè)執(zhí)法起步較晚，加之受經(jīng)費、條件限制，沒有大力宣傳，致使“農(nóng)業(yè)部門就是技術(shù)推廣服務(wù)部門”的認識廣泛存在。即使是農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部也有許多人對自身職能認識不夠，重技術(shù)推廣、輕行政執(zhí)法現(xiàn)象普遍存在。一些行政相對人和農(nóng)民更是法律意識淡薄，對種子法律、法規(guī)、規(guī)章、辦法等相關(guān)法律知識知之甚少，當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時，能運用法律來維權(quán)的很少，自認倒霉的現(xiàn)象普遍存在，特別是對數(shù)量不多、受損面積少和受損后對生活影響不大的蔬菜種子，往往放棄了維權(quán)。

2.9制約辦理種子案件困境較多

十堰地區(qū)全年辦理的種子案件均在40起以上，但罰沒款不足10萬元。之所以產(chǎn)生這樣大的反差，除了沒有重大案件外，主要存在以下幾個方面的困境：一是罰款難。違法者多為一些小門店，按照《種子法》的規(guī)定，只要有違法經(jīng)營種子行為，不論經(jīng)營種子量的多少，罰款都至少在1萬元以上，違法者有的交不起，有的不愿意交，造成案件執(zhí)行難度大，不易結(jié)案。二是人情多。從事種子經(jīng)營者多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技干部，農(nóng)口脫崗人員，老同事或同事親屬，執(zhí)法人員在立案辦案過程中難過面子關(guān)和人情關(guān)。三是執(zhí)法條件差。主要表現(xiàn)為交通不便，經(jīng)費不足，手段不強等方面。四是執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)較低，經(jīng)驗少，辦案水平不高等問題，在法律條款的應(yīng)用方面、文書制作方面、證據(jù)提取方面、案件執(zhí)行力方面都存在缺欠或不足。五是信息平臺有待完善?？缈h、跨區(qū)種子案件信息不暢，溝通困難。六是偏遠地區(qū)打假困難較大。省、市交界的偏遠地區(qū)，是假冒偽劣、未審先推種子的重災(zāi)區(qū)，種子打假成本偏高，行使管理難度很大。

3對策與建議

3.1建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

通過切實強化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，嚴格考試和篩選，實行持證上崗、競爭上崗，逐步建立起一支協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相對集中、高效廉潔的執(zhí)法隊伍。徹底扭轉(zhuǎn)管理就是執(zhí)法、執(zhí)法就是罰款、以收代罰、以罰代管的混亂局面，在種子管理系統(tǒng)內(nèi)堅持每年開展一次案卷評比活動。

3.2改善執(zhí)法手段

建議從農(nóng)業(yè)部種子管理局到縣級種子管理逐步納入?yún)⒐芾?，同時各級財政要把種子執(zhí)法經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，同時種子管理部門也要多方爭取，積極購置必要的檢測設(shè)備、交通工具、勘驗取證設(shè)備，強化科技支撐，努力改善執(zhí)法手段，確保種子執(zhí)法工作的正常開展。

3.3加大法律法規(guī)的宣傳

進一步加強對《種子法》及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識的宣傳力度，同時做好維權(quán)宣傳，提高農(nóng)民的維權(quán)意識和自我保護意識。對經(jīng)營者進行培訓(xùn)，提高經(jīng)營者的法律意識和為農(nóng)民服務(wù)的意識，增強其誠信經(jīng)營的理念。

3.4加強和規(guī)范品種管理

一是強化種子登記備案制，嚴格種子市場準入制。二是強化新品種的試驗、示范、推廣。對于新品種的引進由企業(yè)出資，種子管理機構(gòu)組織農(nóng)業(yè)技術(shù)人員或科研單位進行試驗，經(jīng)種子管理機構(gòu)許可后方可進行示范、推廣。三是加強品種真實性的監(jiān)督，做到每一個品種均有標準樣品。清理和整頓現(xiàn)有品種，統(tǒng)一規(guī)范品種的命名規(guī)則，力求做到一個品種只有一個名稱。四是逐步建立品種的退出制度。五是對于氣候差異很大的地區(qū)，建議實施地方品種審定。

3.5加大重點市場監(jiān)管力度

在種子管理過程中，緊緊圍繞著重點季節(jié)、重點品種、重點市場開展工作，在搞好質(zhì)量抽檢的基礎(chǔ)上，重點監(jiān)管無證、超范圍經(jīng)營和標簽內(nèi)容不規(guī)范；經(jīng)營未經(jīng)審定、雖經(jīng)審定但不適宜本地區(qū)種植的主要農(nóng)作物品種種子和假劣種子；虛假、夸大種子產(chǎn)量的違法宣傳；無經(jīng)營檔案及檔案不規(guī)范、標簽制作不合格和銷售散裝種子；沒有到當(dāng)?shù)胤N子管理部門備案的種子；省市交界地區(qū)種子違法的重災(zāi)區(qū)。

3.6擴大監(jiān)管作物種類

種子市場監(jiān)管要涉及所有當(dāng)?shù)胤N植的作物種類，改變過去單一監(jiān)管糧食作物種子的現(xiàn)象。特別是一些經(jīng)濟價值高的作物，如食用菌、茶葉種子、甜玉米、花生、高淀粉紅薯、馬鈴薯等。

3.7加強種子生產(chǎn)、經(jīng)營人員的管理

種子生產(chǎn)、經(jīng)營人員應(yīng)全面推行執(zhí)證上崗制度，并納入規(guī)范化管理。定期組織種子生產(chǎn)、經(jīng)營人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、知識更新，每1~3年開展1次綜合信譽評價，對連續(xù)3年以上信譽好的企業(yè)和門店進行表彰；對信譽度差、違法經(jīng)營的行為加大處罰、公開曝光，對造成社會不良影響的人員要及時拉入黑名單，使其不得從事種子生產(chǎn)、經(jīng)營活動。

3.8強化措施，提高種子辦案水平

建議對《種子法》部分條款進一步細化、量化，充分體現(xiàn)公平、公正的原則；強化服務(wù)執(zhí)法，變上門檢查為上門服務(wù)，積極主動地為種子經(jīng)營者出謀劃策，以服務(wù)促執(zhí)法，以執(zhí)法提升服務(wù)，盡可能地把各類違法違規(guī)行為消滅在萌芽狀態(tài)。在種子管理系統(tǒng)深入開展治庸問責(zé)活動，建立健全責(zé)任追究制；加強上級對下級種子市場的監(jiān)管力度；加強對執(zhí)法人員檢查督辦力度；建立健全激勵機制，對辦案水平好，群眾滿意度高的行為要及時進行激勵表彰；加強信息平臺建設(shè)。充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺及時通報各地種子案件信息，便于違規(guī)種子的及時發(fā)現(xiàn)和查處，特別是對于重大種子案件，要建立市縣兩級聯(lián)動機制，在全市范圍內(nèi)開展專項治理活動，提升打擊力度。