建構(gòu)公共財(cái)政背景下的應(yīng)急管理保障機(jī)制

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摘要：近年來(lái)，世界范圍內(nèi)頻頻暴發(fā)了一系列重大的突發(fā)性公共事件，這些突發(fā)事件嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)突發(fā)事件，本文通過(guò)闡述我國(guó)政府在應(yīng)急管理中存在的問(wèn)題，結(jié)合應(yīng)急管理三個(gè)過(guò)程的特點(diǎn)，提出公共財(cái)政下構(gòu)建應(yīng)急管理保障機(jī)制的思路。

近年來(lái)，世界范圍內(nèi)頻頻暴發(fā)了一系列重大的突發(fā)性公共事件，這些突發(fā)事件嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。世界各國(guó)越來(lái)越意識(shí)到，加強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)急管理勢(shì)在必行。就中國(guó)而言，2008年發(fā)生的幾起突發(fā)事件，如南方地區(qū)的雪災(zāi)、汶川大地震、三鹿奶粉含三聚氰胺事件等嚴(yán)重危害了公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，擾亂了社會(huì)的正常秩序。政府部門(mén)作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要部門(mén)，如何開(kāi)展有效的應(yīng)急管理，加強(qiáng)突發(fā)事件的處理能力是一個(gè)重大課題。

一、政府應(yīng)急管理概述

政府應(yīng)急管理，是指政府為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而進(jìn)行的一系列有計(jì)劃有組織的管理過(guò)程，主要任務(wù)是如何有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)事件，最大限度地減少突發(fā)事件的負(fù)面影響。具體而言，可以將政府應(yīng)急管理分為準(zhǔn)備、回應(yīng)和恢復(fù)三個(gè)階段。政府在應(yīng)急管理中應(yīng)做好這三方面的工作。

1.準(zhǔn)備階段。準(zhǔn)備是指在危機(jī)發(fā)生之前，政府為了消除突發(fā)事件出現(xiàn)的機(jī)會(huì)或是為了減輕危機(jī)的損害所做的各種預(yù)防性工作以及政府針對(duì)特定或潛在的突發(fā)事件所做的各種應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作。主要措施有：加大衛(wèi)生醫(yī)療投入，加強(qiáng)土地、建筑規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)管理，檢查排除事故、災(zāi)難、疫情隱患，提高風(fēng)險(xiǎn)信息分析能力，組織制定應(yīng)急預(yù)案并根據(jù)情況予以調(diào)整，就應(yīng)急預(yù)案組織模擬演習(xí)和人員培訓(xùn)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別和等級(jí)，建立預(yù)警系統(tǒng)等工作。

2.回應(yīng)階段?；貞?yīng)是指政府在危機(jī)發(fā)生過(guò)程中所進(jìn)行的各種緊急處置和救援工作。主要措施包括：進(jìn)行預(yù)警提示，啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃，提供緊急救援，實(shí)施控制隔離、緊急疏散居民，評(píng)估災(zāi)難程度，向公眾報(bào)告危機(jī)狀況以及政府采取的應(yīng)對(duì)措施，提供基本的公共設(shè)施和安全保障等一系列工作。

3.恢復(fù)階段?；謴?fù)是指突發(fā)事件得到有效控制之后，政府為了恢復(fù)正常的狀態(tài)和秩序所進(jìn)行的各種善后處理工作。包括啟動(dòng)恢復(fù)計(jì)劃，提供災(zāi)后救濟(jì)救助，重建被毀設(shè)施，盡快恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，進(jìn)行災(zāi)害和管理評(píng)估，分析總結(jié)應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等工作。

二、我國(guó)政府在應(yīng)急管理中存在的問(wèn)題

從政府應(yīng)急管理三階段來(lái)看，缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制，不利于開(kāi)展有效的應(yīng)急管理以化解公共危機(jī)。

1.準(zhǔn)備階段，預(yù)防性公共支出不足。從我國(guó)公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，我國(guó)財(cái)政在社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的財(cái)政投入存在“政府缺位”現(xiàn)象，造成此類(lèi)對(duì)應(yīng)急管理有較強(qiáng)預(yù)防效用的財(cái)政投入不足。

2.回應(yīng)階段，應(yīng)急權(quán)責(zé)不明確。一方面公共部門(mén)與民間部門(mén)以及政府各部門(mén)之間在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的權(quán)責(zé)不明確。在突發(fā)事件下，有關(guān)各方應(yīng)具有什么樣的職責(zé)和權(quán)利，公共部門(mén)內(nèi)部各單位之間、公共部門(mén)和民間部門(mén)之間如何分工，財(cái)政支出如何安排等尚無(wú)清晰明確的劃分；另一方面公共部門(mén)內(nèi)部各級(jí)政府之間的職責(zé)分工不明確。面對(duì)突發(fā)事件，按照什么樣的程序啟動(dòng)應(yīng)急處理機(jī)制、中央和地方政府之間如何進(jìn)行財(cái)力分擔(dān)、中央政府如何響地方政府提供援助、應(yīng)急資金支出如何進(jìn)行有效管理等方面，我國(guó)尚未形成完整、具體并可操作的預(yù)先制度安排。

3.恢復(fù)階段，應(yīng)急資金嚴(yán)重浪費(fèi)甚至被挪用。近年來(lái)，政府應(yīng)急管理資金撥付后存在著嚴(yán)重的資金浪費(fèi)現(xiàn)象，有的甚至將應(yīng)急資金挪用于其他方面的建設(shè)。由于突發(fā)事件發(fā)生后，需要及時(shí)處理突發(fā)事件遺留的問(wèn)題，在資金的調(diào)配上普遍存在只算政治賬、不算經(jīng)濟(jì)賬的情況，不可避免的造成應(yīng)急資金亂用、誤用、挪用、他用等現(xiàn)象。

三、建立公共財(cái)政下應(yīng)急管理保障機(jī)制

根據(jù)應(yīng)急管理的三個(gè)階段，筆者提出了以下應(yīng)急管理保障機(jī)制的框架：政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在國(guó)家法律體系下，通過(guò)三階段的應(yīng)急管理機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各部門(mén)的應(yīng)急管理工作，保障突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理有效、有序地進(jìn)行。如圖所示。

1.準(zhǔn)備階段：建立應(yīng)急管理資金投入機(jī)制。政府應(yīng)急管理資金投入機(jī)制的建立可以分為兩部分：一是預(yù)防性投入機(jī)制的建立，借鑒國(guó)外的福利財(cái)政、保健財(cái)政，加強(qiáng)預(yù)防突發(fā)事件的財(cái)政投入，適當(dāng)減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理支出，增加社會(huì)文教費(fèi)的支出，提高突發(fā)事件的防御能力；二是準(zhǔn)備性投入機(jī)制的建立，強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)的功能，提高預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例，并擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)基金的來(lái)源，如預(yù)算盈余、預(yù)算超收收入，原則上也應(yīng)按適當(dāng)?shù)谋壤?jì)提預(yù)備費(fèi)。

2.回應(yīng)階段：建立應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。我國(guó)應(yīng)參照國(guó)際通行的權(quán)責(zé)劃分原則，建立分級(jí)管理，屬地管理為主的應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在中央層面，明確政府及有關(guān)部門(mén)的主要職責(zé)是制定應(yīng)急管理政策規(guī)劃，建立預(yù)警和信息報(bào)告制度，對(duì)地方應(yīng)急管理提供指導(dǎo)和幫助，直接處理重大的或跨區(qū)域的突發(fā)事件；在地方政府層面，應(yīng)當(dāng)明確地方政府負(fù)有處理本地區(qū)突發(fā)事件的直接責(zé)任，并賦予其統(tǒng)一實(shí)施應(yīng)急管理的權(quán)限，如實(shí)上報(bào)突發(fā)事件的信息和處置狀況。

3.恢復(fù)階段：建立應(yīng)急管理資金監(jiān)督機(jī)制。突發(fā)事件結(jié)束后，為了恢復(fù)正常的社會(huì)生活，必須對(duì)災(zāi)后重建給予持續(xù)的財(cái)力支持。但在災(zāi)后重建的過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急管理中財(cái)政資金運(yùn)用的監(jiān)督，保障資金的安全性、規(guī)范性和有效性。應(yīng)積極推行政務(wù)公開(kāi)，對(duì)非涉及國(guó)家機(jī)密的應(yīng)急管理資金的分配使用狀況向全社會(huì)公開(kāi)，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。同時(shí)，要形成公平的問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)發(fā)“災(zāi)難財(cái)”的官員予以嚴(yán)厲的懲治，政府為公共財(cái)政應(yīng)急管理系統(tǒng)的構(gòu)建提供支持。