剖析地方政府債務(wù)的形成原因及控制

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摘要：伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及金融危機(jī)的影響，中國(guó)地方政府的舉債問(wèn)題頻頻出現(xiàn)，屢見不鮮，且愈發(fā)嚴(yán)重。本文就地方政府形成債務(wù)問(wèn)題的成因予以分析，并建立良性循環(huán)機(jī)制，預(yù)防過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；舉債

我國(guó)法律中早有明文規(guī)定地方政府不能舉債。如《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十條：地方各級(jí)政府預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條：除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是目前地方政府舉債在我國(guó)乃至世界各地都已成為了一個(gè)普遍的現(xiàn)象。雖然法律上不允許地方政府直接發(fā)行債券，但地方政府舉債在實(shí)際中卻也普遍存在，而最后當(dāng)?shù)胤秸コ袚?dān)債務(wù)能力后。最后買單的往往就是中央政府。那么如何加強(qiáng)地方政府債券的管理，防止風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)就成為一個(gè)研究的焦點(diǎn)問(wèn)題。

一、政府債務(wù)的情況分析

債務(wù)的來(lái)源可分為：由財(cái)政部門作為市級(jí)政府債權(quán)債務(wù)代表人或擔(dān)保人、反擔(dān)保人舉借的政府債務(wù)包括外債和內(nèi)債兩部分，外債包括世行貸款、亞行貸款和外國(guó)政府貸款，內(nèi)債包括國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、國(guó)家開發(fā)銀行貸款和其他商業(yè)銀行貸款等。從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)來(lái)看，上述債務(wù)大多為長(zhǎng)期債務(wù)。即轉(zhuǎn)貸期為10年以上。從債務(wù)償還構(gòu)成來(lái)看，主要分為：債務(wù)本金、債務(wù)利息、承諾費(fèi)、滯納金或罰息。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府所承擔(dān)的債務(wù)而無(wú)能力按期償還本付息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府財(cái)政不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無(wú)力進(jìn)行公用事業(yè)投入等。造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要有以下原因：

(一)地方政府舉措超過(guò)了地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政承受能力

地方政府舉債與個(gè)人、企業(yè)的借債一樣，借債規(guī)模必須控制在其經(jīng)濟(jì)承受范圍之內(nèi)，即政府債務(wù)規(guī)模必須與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支出和財(cái)政收入水平相匹配，也就是說(shuō)債務(wù)依存度(當(dāng)年債務(wù)收入/當(dāng)年財(cái)政支出)、償債率(當(dāng)年還本付息額，當(dāng)年財(cái)政收入)、債務(wù)負(fù)擔(dān)率(當(dāng)年債務(wù)余額，當(dāng)年GDP)這三個(gè)指標(biāo)要適度。否則，就會(huì)加劇財(cái)政困境，從而導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)舉債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)管理不到位。增加了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)

一方面地方政府在項(xiàng)目立項(xiàng)前往往關(guān)注的是項(xiàng)目要不要上。沒有做到全面的投資估算，實(shí)際支付時(shí)超概算情況嚴(yán)重，特別是一些項(xiàng)目要求地方配套，這樣就加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過(guò)程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。變更、增加計(jì)劃外工程，導(dǎo)致整個(gè)工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，同樣也加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，還有一部分項(xiàng)目沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，部分設(shè)備未實(shí)行政府采購(gòu)，由上面直接提供，不僅實(shí)際造價(jià)高，而且還有一些設(shè)備根本無(wú)法使用，無(wú)形中增加了建設(shè)成本。

(三)舉債項(xiàng)目沒達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。導(dǎo)致政府債務(wù)拖欠

地方政府舉債除一部分用于公益性項(xiàng)目外，還有一部分用于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。用于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的部分必須由使用單位來(lái)歸還。如果使用單位所建的項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，就會(huì)導(dǎo)致債務(wù)被拖欠，最終由政府財(cái)政兜底還款，使用單位的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

從以上分析可以看出，各級(jí)政府有必要采取有效措施防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府債務(wù)管理，從體制上理順管理機(jī)制，從源頭上控制債務(wù)規(guī)模，從制度上規(guī)范各項(xiàng)工作，以達(dá)到緩解財(cái)政壓力、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

(一)從理順機(jī)制入手，建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的政府債務(wù)管理體制

為解決目前政府債務(wù)多頭管理、各自為政、項(xiàng)目確立與債務(wù)資金使用和償還相脫節(jié)的問(wèn)題，財(cái)政、發(fā)改委、銀行及項(xiàng)目實(shí)施部門應(yīng)進(jìn)一步明確職責(zé)、理順關(guān)系、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)和資金使用程序。以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心。將政府債務(wù)的借款規(guī)模與結(jié)構(gòu)、使用投向、借款的資金配套、本息償還、借款的日常財(cái)務(wù)管理等納入政府財(cái)政債務(wù)控制體系中，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。

(二)從制度建設(shè)入手，加強(qiáng)財(cái)政部門在債務(wù)管理中的地位和作用

作為政府債務(wù)統(tǒng)一管理部門，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)制度建設(shè)人手，強(qiáng)化對(duì)貸款的借用還，進(jìn)行全過(guò)程管理，盡快出臺(tái)符合實(shí)際情況的債務(wù)管理辦法，逐步建立健全包括貸款評(píng)審制度、還貸準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、檢查制度和評(píng)價(jià)制度在內(nèi)的政府債務(wù)管理制度，真正實(shí)現(xiàn)“借用還”與“權(quán)責(zé)利”的統(tǒng)一。

(三)推行財(cái)務(wù)預(yù)算管理，實(shí)施財(cái)務(wù)信息實(shí)時(shí)控制

全面預(yù)算管理包括利潤(rùn)預(yù)算、投資預(yù)算和資金預(yù)算管理三大內(nèi)容。企業(yè)應(yīng)以目標(biāo)利潤(rùn)為前提，以現(xiàn)金流為核心。以成本、費(fèi)用目標(biāo)的確定與控制為主線。建立科學(xué)合理的全面預(yù)算、編制、控制、分析、考核體系；將目標(biāo)按月，按地區(qū)、部門、產(chǎn)品等進(jìn)行分解，并將其嵌入ERP系統(tǒng)的控制器中。通過(guò)目標(biāo)的數(shù)字化，來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的數(shù)字化。執(zhí)行過(guò)程中對(duì)企業(yè)資金收支和成本費(fèi)用實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，改變事后靠制度和檢查進(jìn)行控制的軟控制方式，實(shí)施會(huì)計(jì)實(shí)時(shí)控制。