職務(wù)審計剖析管理

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一、高校職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀

高校職務(wù)犯罪，即高校黨政管理干部利用手中的各種權(quán)力徇私舞弊、貪污受賄而觸犯法律。高校，曾幾何時是人們心目中的一塊凈土，素有“象牙塔”之稱。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入，高等教育體制改革的逐步深化，國家不斷加大對高校的投資力度，高校通過各種渠道獲得的縱向和橫向資金有了大幅增加，高校的資金多了，招生自主權(quán)大了，基本建設(shè)規(guī)模也逐年擴大，宿舍樓、教學樓、實驗樓拔地而起，各種教學、實驗、行政配套設(shè)施采購數(shù)目龐大，學生人數(shù)逐年增加，我國高等教育進入了前所未有的快速發(fā)展軌道。但在取得驕人成績的同時，高校在招生、基建、采購、財務(wù)等領(lǐng)域也屢屢出現(xiàn)了腐敗問題，高校職務(wù)犯罪成為媒體和大眾關(guān)注的焦點，高校已成為繼國有企業(yè)腐敗、政府職能部門腐敗后新的職務(wù)犯罪重災(zāi)區(qū)，權(quán)威人士分析高校腐敗的發(fā)生和蔓延經(jīng)歷了上世紀90年代初期的萌芽、90年代中期的發(fā)展和如今的大面積爆發(fā)三個階段。尤其是近年來腐敗案件呈上升趨勢，數(shù)量之多，金額之巨，情節(jié)之惡劣，涉案人員職務(wù)級別之高，都是過去所沒有的。職務(wù)犯罪已成為高校發(fā)展的不和諧音符，嚴重影響了高校的形象，造成了很壞的社會影響。筆者擬就高校職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀、特征，從審計角度作進一步的剖析。

二、高校職務(wù)犯罪的特征

（一）三大病癥

1.招生病。招生腐敗是高校職務(wù)犯罪中表現(xiàn)較早的一種犯罪形式，在高校擴招前也時有發(fā)生，1999年擴大招生規(guī)模后，高校在招生工作上有了更多的自主權(quán)，但與此同時也催生了很多腐敗現(xiàn)象，由于學校和家長、考生之間的信息不對稱，一些招生人員利用手中的權(quán)力，借招生之機徇私舞弊、暗箱操作、大肆貪污受賄，尤其在單獨招收保送生、藝術(shù)生和體育特長生中大搞諸如“特批錄取”、“降分錄取”、“關(guān)照錄取”等招生黑幕，嚴重擾亂了招生工作，既損害了大多數(shù)考生、家長的利益，也損害了學校的聲譽，一時之間高校招生腐敗為百姓所垢病。2001年，上海交大的“招生黑幕”在互聯(lián)網(wǎng)曝光，上海交大將一些考分低于投檔分數(shù)線但有“市里的政要、教育部的官員、當?shù)亟逃块T的負責人、兩院院士、企業(yè)老總等重要人物”推薦、委托的學生，違規(guī)錄取。實際上，上海交大被揭露的招生腐敗是高校中普遍存在的現(xiàn)象。

2.采購病。采購是高校領(lǐng)導干部腐敗的又一個“溫床”。高校每年有大量的物資采購活動，諸如大型實驗、教學儀器設(shè)備，圖書資料，教材，辦公設(shè)施，基建維修材料，后勤服務(wù)設(shè)施等等，采購種類、數(shù)量繁多，金額龐大。雖然多數(shù)高校在國有資產(chǎn)管理部門下設(shè)有專門負責采購招投標的科室，但仍有一些采購活動分散在院系等二級單位，未納入招投標管理范圍，采購腐敗便有了滋生的土壤。有些高校雖然實行了招投標管理模式，但個別采購部門的領(lǐng)導利用權(quán)力為親屬、朋友牟取私利，致使“陽光采購”淪為“黑箱操作”。近幾年接連曝光教材、圖書采購回扣私分案件，如2004年四川高校購書腐敗案金額高達1200余萬元，數(shù)目相當驚人。而部分大學的附屬醫(yī)院也不同程度地存在著藥品采購收取回扣，形成帳外小金庫，甚至私分回扣款的現(xiàn)象。

3.基建病。同社會腐敗一樣，腐敗對高校基建工程也是如影隨形。2000年后，高校的基本建設(shè)步入“快車道”，宿舍樓、教學樓、實驗樓拔地而起，大學城項目紛紛上馬，一時間神州大地處處呈現(xiàn)出一派大學基建熱。一些不法建筑商為了承攬高?；椖?，把眼睛盯在高校分管基建的校、處級領(lǐng)導干部身上，極盡行賄、拉攏之能事，千方百計地拉干部“下水”。陜西省是高校職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)，截止2005年3月，“落馬”的7名廳級高校領(lǐng)導干部中，就有6名因基建工程受賄而“翻船”。又以南京市為例，2004年上半年南京市檢察機關(guān)立案查辦的高校職務(wù)犯罪案件8件8人,與去年同比上升143%。這8個案件都發(fā)生在基建過程中，其中涉案金額高達50萬元以上的就有5件。真是“高樓建起來，干部倒下去”。

（二）兩大趨勢

1.年輕化、高學歷、高層次.近年來，由于人事組織干部制度的改革，大批年輕干部走上高校領(lǐng)導崗位，他們學歷層次高，思想活躍，富有魄力，成為干部隊伍中的新鮮血液和中堅力量。但在面對權(quán)力及權(quán)力所帶來的利益誘惑時，卻難以把持自己，最終喪失立場。據(jù)統(tǒng)計，1998年到2004年5月各高校職務(wù)犯罪的犯罪人年齡多集中在30—50歲之間，呈現(xiàn)出年輕化、低齡化趨勢，其中，30歲以下的占犯罪人數(shù)的13%，30—40歲的約占35%，40—50歲的占32%，50歲以上的約占19%。同時犯罪人的職級和職稱層次也越來越高，從科級干部、處級干部乃至校級干部，且多擁有高級職稱頭銜。以北京地區(qū)高校為例，1998年—2000年受到黨紀政紀處分的局級和處級干部就有30人，其中校級干部比例為10%；正副教授12人，占副高職稱以上人員的17%。

2.集體腐敗。高校職務(wù)犯罪的另一個新趨勢是集體腐敗，在已查處的高校腐敗案中，許多是“窩案”、“竄案”。截至2005年3月，西安市檢察院查辦的28起高校職務(wù)犯罪案中，有21起是集體作案，占到案件的75%，原陜西經(jīng)貿(mào)學院經(jīng)濟犯罪案涉案人員達33人，其中處級干部11人，科級干部12人，涉案金額高達600萬元，這種集體腐敗的殺傷力是相當大的。歷來，高校被稱作“小社會”，自成一體，干部任免不可避免地存在裙帶關(guān)系，師生關(guān)系、親屬關(guān)系、朋友關(guān)系交織成一個錯綜復雜的關(guān)系網(wǎng)，關(guān)系網(wǎng)的背后是權(quán)力的結(jié)盟、權(quán)力的互補、權(quán)力的壁壘，在這種背景下，集體謀劃、集體獲利、集體腐敗也就不足為奇了。

三、高校職務(wù)犯罪之審計剖析

1.內(nèi)部控制剖析。內(nèi)部控制起源于西方發(fā)達國家，包括組織機構(gòu)的設(shè)計和組織內(nèi)部所采取的所有相應(yīng)協(xié)調(diào)的方法和措施，這些方法和措施都用于保護組織的財產(chǎn)、檢查會計信息的準確性、提高經(jīng)營效率、推動組織實現(xiàn)管理目標。在我國，對內(nèi)部控制的研究目前多集中在改善公司治理結(jié)構(gòu)，而對高校內(nèi)部控制的研究尚處于開端階段，且多為高校內(nèi)部審計人員的自發(fā)行為。由于高等教育體制改革較晚，高校的管理體制和模式遠遠滯后于市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，仍帶有較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，由此引發(fā)了很多與內(nèi)部控制相關(guān)的制度性漏洞，表現(xiàn)為權(quán)力過于集中，缺乏分解、制衡機制，這也是引起高校職務(wù)犯罪的根源。

①“一枝筆”、“一言堂”.“一支筆”簽字曾經(jīng)是很多高校領(lǐng)導干部在業(yè)績述職時所津津樂道的字眼，現(xiàn)在仍是普遍采用的一種管理方式，“一言堂”與“一支筆”有異曲同工之效，體現(xiàn)的都是權(quán)力的高度集中，在內(nèi)部控制不完善的前提下，高度集中的權(quán)力必然導致權(quán)力失控和腐敗。如個別基建部門領(lǐng)導，身兼數(shù)職、大權(quán)在握，統(tǒng)攬基建部門的行政管理、經(jīng)濟管轄、人事任免、財務(wù)審批等管理權(quán)限，從基建工程項目選項、審批、設(shè)計、招施工單位、組織施工、工程驗收、審核預決算和財務(wù)收支，一人說了算，這樣的內(nèi)部機構(gòu)權(quán)限設(shè)置是“一枝筆”、“一言堂”的極致了。

②權(quán)力尋租?！皺?quán)力尋租”是政府各級官員或企業(yè)高層領(lǐng)導人利用手中的權(quán)力，避開各種監(jiān)控、法規(guī)、審核，從而尋求并獲取自身經(jīng)濟利益的一種非生產(chǎn)性活動。我國高校由于其國有屬性，實際為政府壟斷行業(yè)，與國有企業(yè)腐敗、政府職能部門腐敗相比較，高校腐敗其實質(zhì)也是“權(quán)力尋租”的產(chǎn)物，“權(quán)力尋租”具有必然性，只要有權(quán)力的存在，并且這種權(quán)力一旦失去制衡或制約，它必然會有尋租的要求，擁有了高度集中、恣意妄為的權(quán)力，就會去尋求可供權(quán)力進行腐敗的“蛋糕”，而且是足夠大的“蛋糕”。遺憾的是，每一次的腐敗高潮，我們都付出了昂貴的代價，卻沒有從中汲取足夠的經(jīng)驗和教訓，透視高校腐敗和高校職務(wù)犯罪，目前我們亟待解決的是大學管理創(chuàng)新，建立新型的、科學的、適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律的高校內(nèi)部管理模式。

2.經(jīng)濟責任制剖析。在我國，經(jīng)濟責任制早已不是新鮮事物，它存在于各行各業(yè)，用于明確與經(jīng)濟活動相關(guān)的各級責任人的權(quán)利和義務(wù)。高校建立健全各級經(jīng)濟責任制，是貫徹實施《高教法》、提高管理水平和避免財經(jīng)工作失誤的必然要求和有效途徑。建立健全經(jīng)濟責任制的核心是將權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，使各級領(lǐng)導、各有關(guān)部門在經(jīng)濟工作中既要按規(guī)定行使權(quán)利，又必須按規(guī)定履行責任。目前，高校經(jīng)濟責任制的制定以財經(jīng)工作為中心，大致分為三個層次，第一層次為：校長經(jīng)濟責任制、主管財務(wù)工作副校長經(jīng)濟責任制、分管副校長（副書記）經(jīng)濟責任制、財務(wù)處長經(jīng)濟責任制、其他有關(guān)職能部門領(lǐng)導人經(jīng)濟責任制。第二層次為：院系行政一把手及分管財務(wù)負責人經(jīng)濟責任制、二級財務(wù)機構(gòu)負責人經(jīng)濟責任制。第三層次為：基層財務(wù)人員經(jīng)濟責任制。這種責任制體系的優(yōu)點是強調(diào)了財經(jīng)工作的重要性，明確了各級經(jīng)濟責任人的責任。綜觀高校職務(wù)犯罪的特點、趨勢，解析經(jīng)濟責任制與職務(wù)犯罪的內(nèi)在聯(lián)系，主要存在著經(jīng)濟責任制缺失與執(zhí)行不力兩大弊端。

①責任制缺失.責任制缺失是高校經(jīng)濟責任制建立中普遍存在的問題，表現(xiàn)為沒有建立起完善的經(jīng)濟責任制體系，尤其是對重要部門、重點資金、重大問題沒有相應(yīng)的責任制來明確其責任、義務(wù)，更沒有建立起對責任制的監(jiān)督機制。沒有健全、完善的經(jīng)濟責任制，則意味著經(jīng)濟責任人的權(quán)利與義務(wù)尚未明確，意味著對責任人經(jīng)濟責任的考核缺乏最基本的依據(jù)。高校對招生、收費、基建、采購等要害部門負責人經(jīng)濟責任制的建立、完善已經(jīng)迫在眉睫。

②責任制執(zhí)行不力。任何制度的制定都是為了有效地執(zhí)行，高校經(jīng)濟責任制的另一個弊端是執(zhí)行不力，表現(xiàn)為有制度不遵循，“追究問責”沒有落到實處，經(jīng)濟責任制最終淪為一紙空文。造成執(zhí)行不力的原因眾多，歸納起來主要有兩點：其一是責任制條款脫離實際，操作性較差。其二是執(zhí)行環(huán)境不良，各級領(lǐng)導不重視，責任制的執(zhí)行、監(jiān)督、考核流于形式。

3.內(nèi)部審計監(jiān)督機制剖析。內(nèi)部審計監(jiān)督是高校內(nèi)部監(jiān)督機制的有機組成部分，在干部的選拔、任用、監(jiān)督中起著不可忽視的作用，也是其他監(jiān)督手段所不能替代的。內(nèi)部審計的本質(zhì)目標是對內(nèi)揭示和評價組織各種潛在的控制風險，或者為了糾錯防弊、防微杜漸。內(nèi)部審計的核心特點表現(xiàn)在與外部審計共同作用下來鏟除舞弊、腐敗滋生的土壤，實現(xiàn)“標本兼治”的根本審計目標。同國家審計、獨立審計相比較，內(nèi)部審計的獨立性雖然較弱，但在維護組織利益，促進組織管理、防范組織風險方面卻有著獨特的優(yōu)勢。目前，高校開展的黨政、企業(yè)領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計對有效防范高校職務(wù)犯罪起到了積極的警示作用。

①教育內(nèi)部審計體制。1985年至1995年、1996年至2005年是教育內(nèi)部審計發(fā)展的兩個標志性的十年，尤其后十年正值我國全面實施科教興國戰(zhàn)略、教育體制改革逐步深化、高等教育事業(yè)取得了突破性發(fā)展的時期，這期間教育部內(nèi)部審計由原國家教委審計局劃歸教育部財務(wù)司，在各級領(lǐng)導的高度重視和內(nèi)部審計人員的辛勤努力下，教育內(nèi)部審計適逢發(fā)展良機且取得了長足的進步，內(nèi)審機構(gòu)和隊伍建設(shè)不斷加強、審計領(lǐng)域不斷拓展、教育審計制度不斷完善、審計質(zhì)量不斷提高，為高等教育事業(yè)的健康發(fā)展做出了應(yīng)有的貢獻。

但是，隨著高等教育改革的深入，高校已發(fā)展成為一個復雜的經(jīng)濟活動體，經(jīng)濟活動頻繁、往來資金數(shù)額龐大，出現(xiàn)了很多新問題、新事物，如世紀之交的高校劃轉(zhuǎn)與合并、校辦企業(yè)改制、后勤社會化，近幾年的教育亂收費、高校職務(wù)犯罪等，都對現(xiàn)有的教育內(nèi)部審計體制提出了新的挑戰(zhàn)，教育部應(yīng)審時度勢、與時俱進，單獨設(shè)立審計機構(gòu)，配備相應(yīng)的領(lǐng)導班子和專職審計人員，強化內(nèi)部審計監(jiān)督機制，從領(lǐng)導關(guān)系上理順內(nèi)部審計體制，才能積極應(yīng)對這些新問題。

②經(jīng)濟責任審計之思考。對領(lǐng)導干部實行任期經(jīng)濟責任審計制度，是黨中央、國務(wù)院為了加強對各級領(lǐng)導干部的任用、管理和監(jiān)督，保障國有資產(chǎn)保值增值、促進黨風廉政建設(shè)、從源頭上治理和防范腐敗的一項重要措施。中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》提出“強化審計監(jiān)督，突出對重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金和領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的審計”，進一步確立了審計工作在加強對領(lǐng)導干部權(quán)力制約和監(jiān)督中的重要地位。高校經(jīng)濟責任審計開展這些年來取得了不小的成績，但同時也暴露出一些問題：首先是制度落實不到位。中央有關(guān)文件規(guī)定：“領(lǐng)導干部任期屆滿，或者任期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職、退休等事項前，應(yīng)當接受經(jīng)濟責任審計?！钡?，由于目前高校人事制度改革步伐加快，人事變動頻繁，審計對象增多，而審計部門力量有限，經(jīng)濟責任審計工作很難執(zhí)行到位。其次是審計實效性不強?！跋葘徲?、后離任”是經(jīng)濟責任審計工作的一個重要原則。但是，從實際落實的情況來看，普遍存在“先任后審”的“馬后炮”式的逆程序做法,給審計人員核實問題、搜集證據(jù)、征求意見、處理問題、落實結(jié)論等帶來諸多不便，審計結(jié)論作為干部任用的依據(jù)作用無從發(fā)揮，特別是對發(fā)現(xiàn)的違紀違法問題，給追究責任帶來了困難。再次是審計成果運用難，存在責任缺失。目前，經(jīng)濟責任審計工作重點基本放在審計實施和聽取情況上，對苗頭性、傾向性的問題，缺乏深層次的剖析，且沒有完善“追究問責”制度，造成責任缺失，致使同類問題反復出現(xiàn)。以上問題的存在一定程度上表明，高校經(jīng)濟責任審計有落入俗套、流于形式之嫌，沒有很好地發(fā)揮出防治腐敗、遏止職務(wù)犯罪的監(jiān)督作用，這也是目前高校職務(wù)犯罪高發(fā)的一個現(xiàn)實原因。