國有資產(chǎn)流失管理

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編者按：本論文主要從國有資產(chǎn)流失的界定與類型；國有資產(chǎn)流失的原因；防止國有資產(chǎn)流失的思路等進(jìn)行講述，包括了國有資產(chǎn)的合法流失、國有資產(chǎn)的非法流失、國有無形資產(chǎn)的流失、法律法規(guī)不完善、國有資產(chǎn)管理體制不健全、尚未建立現(xiàn)代企業(yè)制度等，具體資料請見：

摘要：我國是社會(huì)主義國家，國有資產(chǎn)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟(jì)增長的主力。當(dāng)前，國有企業(yè)的體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，一些深層次的問題隨之暴露，其中國有資產(chǎn)流失是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國企改革中的一個(gè)突出問題。主要從分析國有資產(chǎn)流失的類型，造成流失的主要原因，探索防止流失的新思路。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)管理；資產(chǎn)流失；資產(chǎn)管理體制；防止流失舉措

1國有資產(chǎn)流失的界定與類型

國有資產(chǎn)流失的特征及界定的依據(jù)有二：一是流向的特定性，即專指國有資產(chǎn)流向非國有產(chǎn)權(quán)主體；二是權(quán)益的被侵占性，即在沒有合法和合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，或是國有資產(chǎn)本身，或是國有資產(chǎn)取得的權(quán)益或效果被非國有性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體侵占。國有資產(chǎn)流失不同于國有資產(chǎn)損失。廣義地講，國有資產(chǎn)流失也是國有資產(chǎn)的一種損失。就整個(gè)社會(huì)范圍分析，資產(chǎn)的流失只是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的更換，資產(chǎn)及其權(quán)益在社會(huì)范圍內(nèi)并未消失；而資產(chǎn)的損失則是資產(chǎn)及其權(quán)益在社會(huì)范圍內(nèi)消失任何產(chǎn)權(quán)主體都未得到好處。

從國有資產(chǎn)流失的類型來看，國有資產(chǎn)流失主要包括：國有資產(chǎn)“合法’’流失、國有資產(chǎn)非法流失和國有無形資產(chǎn)流失。

1.1國有資產(chǎn)的合法流失

國有資產(chǎn)的合法流失，是指因體制不健全，國家宏觀管理水平下足，企業(yè)認(rèn)識水平不高以及法律上的不健全而造成的國有資產(chǎn)流失是國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，鑒于認(rèn)識過程的一般規(guī)律，非主觀性的資產(chǎn)流失。國有資產(chǎn)的合法流失主要表現(xiàn)為：

(1)破產(chǎn)企業(yè)中的資產(chǎn)流失。我國從1998年試行《破產(chǎn)法》以來，共審結(jié)破產(chǎn)案件3000多起，己破產(chǎn)的企業(yè)中，絕大部分都是占用大量國有資產(chǎn)，有相當(dāng)一部分企業(yè)破產(chǎn)的主要?jiǎng)訖C(jī)是逃避債務(wù)，“破產(chǎn)有利”、“先分后破”的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，破產(chǎn)企業(yè)中的資產(chǎn)流失，已成為國有資產(chǎn)流失的渠道之一。

(2)資產(chǎn)閑置造成的流失。是指由于引進(jìn)國內(nèi)外先進(jìn)設(shè)備未能發(fā)揮出最大潛能而造成閑置浪費(fèi)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國每年由于設(shè)備未充分開發(fā)利用而造成的國有資產(chǎn)流失浪費(fèi)達(dá)360多億元。

(3)改制企業(yè)中的資產(chǎn)流失。黨的十六大以后，股份制在我國國有企業(yè)普遍推廣。這種新體制為我國國企走出困境，注入活力發(fā)揮出新的有益的作用。但由于一些企業(yè)操作不規(guī)范，造成了國有資產(chǎn)大量流失，其現(xiàn)象為：改制初期將固定資產(chǎn)低估或不進(jìn)行評估就低價(jià)入股；將公有資產(chǎn)按比例配送給個(gè)人；在紅利分配時(shí)，國家股、集體股、個(gè)人股同股不同利；以搞股份制名義，按股分紅，利率高于國家規(guī)定等。

(4)借管理層融資收購(MBO)侵吞國資。近幾年，MBO頗為流行，部分國有資產(chǎn)退出公有制領(lǐng)域，但不可能全部轉(zhuǎn)讓給外部股東。推行MBO有利于解決產(chǎn)權(quán)虛置，激勵(lì)經(jīng)理層，這是不可否認(rèn)的，然而在施行MBO過程中，極易發(fā)生國有資產(chǎn)流失，其一是交易前的隱藏資產(chǎn)；其二是交易過程將國有資產(chǎn)應(yīng)得的效益轉(zhuǎn)移到經(jīng)營者控制的實(shí)體中；其三是利用資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)壓低資產(chǎn)；其四是通過行政審批手續(xù)低價(jià)處置資產(chǎn)。因此，必須對MBO加強(qiáng)監(jiān)管。

1.2國有資產(chǎn)的非法流失

國有資產(chǎn)的非法流失是指由于盜竊、瀆職舞弊、貪污腐敗等違法活動(dòng)所造成的國有資產(chǎn)流失。一些企業(yè)，特別在國有大型企業(yè)中，經(jīng)常發(fā)生偷盜原材料、半成品、生產(chǎn)工具和設(shè)備等違法活動(dòng)，從而造成國有資產(chǎn)流失。目前國有資產(chǎn)非法流失，尤其是管理層腐敗犯罪而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象越來越突出，犯罪分子的職務(wù)越高，涉案金額就越大，利用計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的貪污、挪移公款等職務(wù)犯罪經(jīng)濟(jì)案件逐漸增多。

1.3國有無形資產(chǎn)的流失

當(dāng)前，國有企業(yè)在改革中不斷探索企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的形式，力圖通過各種產(chǎn)權(quán)交易渠道，增強(qiáng)企業(yè)活力，活化資產(chǎn)存量，以確保國有資產(chǎn)保值增值。然而，與企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易日益活躍相伴隨的是，國有無形資產(chǎn)出現(xiàn)了嚴(yán)重的流失。國有無形資產(chǎn)的流失主要表現(xiàn)為：“三資”企業(yè)、非國有產(chǎn)權(quán)主體無價(jià)或低價(jià)使用國家土地；“三資”企業(yè)組建時(shí)，國有技術(shù)專利、技術(shù)秘密等無價(jià)或低價(jià)投入；國企股份制改造過程中，不評或低評國企商標(biāo)名牌等國有無形資產(chǎn)價(jià)值國有無形資產(chǎn)所依附的技工不合理流出，帶走了生產(chǎn)技術(shù)、營銷渠道等秘密；國有無形資產(chǎn)界定不清造成資產(chǎn)及權(quán)益的流失等。

2國有資產(chǎn)流失的原因

國有資產(chǎn)流失是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，總的來看，國有資產(chǎn)流失既有體制性和政策性方面的原因，又有國有資產(chǎn)管理質(zhì)量和管理水平方面的原因。從不同的角度對國有資產(chǎn)流失的原因分析，主要有以下幾點(diǎn)：

2.1法律法規(guī)不完善

十四屆三中全會(huì)的文件指出了建立我國現(xiàn)代企業(yè)制度，十五大和十五屆四中全會(huì)公報(bào)都指出，我國國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退、進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，但在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域要占支配地位，這三個(gè)里程碑式的文件指明了我國國有企業(yè)改革的方向和路徑，但實(shí)踐證明，路徑的落實(shí)并不盡如人意，一個(gè)重要的原因即文件中的有關(guān)論述沒有及時(shí)制定成更具約束力的法律條文。例如為化解國有銀行的不良資產(chǎn)，于1999年開始實(shí)行的債轉(zhuǎn)股由于相應(yīng)的法律法規(guī)不完善，使得在其實(shí)施過程中出現(xiàn)了許多問題，最終偏離了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)。可見，國有資產(chǎn)法律法規(guī)不完善，給國有經(jīng)濟(jì)改革帶來的危害是極其巨大的。

國有資產(chǎn)法律法規(guī)不完善從其表現(xiàn)來看，主要有：第一，產(chǎn)權(quán)制度法律法規(guī)不完善。國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán)缺乏法律的有力保證，造成國有資產(chǎn)所有權(quán)分散、管理權(quán)模糊和經(jīng)營權(quán)不能落實(shí)；第二，資產(chǎn)管理法律法規(guī)不完善，使得市場經(jīng)濟(jì)條件下必然出現(xiàn)的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、產(chǎn)權(quán)交易等缺少法律依據(jù)和保障，例如重慶南川市的先鋒磷肥廠以及中西部地區(qū)的許多國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，由于缺乏相應(yīng)的政策和法律法規(guī)使得國有資產(chǎn)流失；第三，資產(chǎn)評估中介活動(dòng)的法律法規(guī)不完善，使得資產(chǎn)評估中的違法行為缺乏法律監(jiān)督、約束和進(jìn)行制裁的依據(jù)。

2.2國有資產(chǎn)管理體制不健全

我國的國有資產(chǎn)管理體制建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因而具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，雖然在改革開放以后對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了許多改革，但未能徹底擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的體制。主要表現(xiàn)為：第一，國有資產(chǎn)所有者主體長期缺位，沒有對國有資產(chǎn)的流失承擔(dān)責(zé)任。現(xiàn)行的體制，國有資產(chǎn)出資人職責(zé)由多個(gè)部門分擔(dān)，使得管資產(chǎn)、管人、管事互相脫節(jié)。國務(wù)院作為國有資產(chǎn)所有者代表，不可能直接管理國有資產(chǎn)，而是使管轄權(quán)分散在多個(gè)部門，因而出現(xiàn)了一些政府機(jī)構(gòu)分頭管理國有資產(chǎn)的現(xiàn)象，多頭管理實(shí)質(zhì)上等于無頭管理，它不可能做到責(zé)權(quán)利明確，往往是有利益和權(quán)利時(shí)大家爭著管，有責(zé)任時(shí)卻相互推諉，誰也不管?？梢?，國有資產(chǎn)所有者主體長期缺位嚴(yán)重影響了我國經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失；第二，沒有一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，就不能實(shí)行國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理、監(jiān)督和運(yùn)營。國有資產(chǎn)的分散管理帶來了不少矛盾和弊端，例如國有資產(chǎn)運(yùn)營效率低下，資產(chǎn)隱性流失嚴(yán)重，政企職責(zé)不明，政企機(jī)構(gòu)不分等；第三，沒有理順國有資產(chǎn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，各部委、各地方政府長期以行政權(quán)干預(yù)國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)等。

2.3尚未建立現(xiàn)代企業(yè)制度

十四屆三中全會(huì)提出要“轉(zhuǎn)換國企經(jīng)營機(jī)制，進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，現(xiàn)代企業(yè)制度的特點(diǎn)是“產(chǎn)權(quán)清晰，責(zé)權(quán)明確，政企分開，管理科學(xué)”，通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭主體。據(jù)此，國務(wù)院和地方各級政府都開始進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)，但建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)工作比預(yù)期緩慢的多，主要原因在于利益關(guān)系太復(fù)雜，利益調(diào)整的程序太深刻，由此引起的摩擦阻力太大。由于現(xiàn)代企業(yè)制度尚未形成，企業(yè)沒有獲得國有資產(chǎn)的自主經(jīng)營權(quán)，企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、分配以及資產(chǎn)的運(yùn)用和處置等常常受到來自行政的干預(yù)，經(jīng)營者缺乏保護(hù)國有資產(chǎn)的強(qiáng)烈意識，對違法違規(guī)行為防范不利等，都在一定程度上造成了國有資產(chǎn)的流失。

2.4企業(yè)管理不善

從國有企業(yè)自身來看，來自政府任命的許多企業(yè)高層管理人員長于經(jīng)驗(yàn)管理往往缺乏相應(yīng)的現(xiàn)代科學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)，在企業(yè)投資經(jīng)營決策中常出現(xiàn)失誤，而最終責(zé)任又無人承擔(dān)，致使國有資產(chǎn)流失。同時(shí)由于國家政策和法律法規(guī)不夠完善，在加強(qiáng)國有企業(yè)自身管理的改革中，如經(jīng)營者持股、管理層融資收購(MB0)等行為都使一部分國有資產(chǎn)流向非國有產(chǎn)權(quán)主體。一些企業(yè)內(nèi)部人員的貪污瀆職，浪費(fèi)盜竊及偷漏國家稅收等也都造成了國有資產(chǎn)的流失。

2.5企業(yè)內(nèi)部人員控制的影響?yīng)?/p>

企業(yè)內(nèi)部人員的控制是指在國有企業(yè)改革中．多數(shù)或相當(dāng)大量的股權(quán)由企業(yè)內(nèi)部人持有，從而在企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策中內(nèi)部人員權(quán)利得到操縱的一種現(xiàn)象。國有企業(yè)改革主要是在不改變所有制的前提下實(shí)行的“放權(quán)讓利”，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。其本意是通過“放權(quán)讓利”把國有企業(yè)塑造成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是這種放權(quán)讓利沒有與產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)合，其結(jié)果是國家對國有資本的控制權(quán)不斷削弱，最后只能是企業(yè)內(nèi)部人員行使國有資本的控制權(quán)，其結(jié)果是國有資本的權(quán)益流向企業(yè)內(nèi)部的個(gè)人，主要是領(lǐng)導(dǎo)層。

3防止國有資產(chǎn)流失的思路

十六大報(bào)告明確指出：“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人和管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的國有大型企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其它國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。中央政府和省、市(地)兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，這是國有資產(chǎn)管理體制改革的一個(gè)重大突破，有利于實(shí)現(xiàn)公有制特別是國有制形式的多樣化，充分調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，做到權(quán)責(zé)明確，各司其職，進(jìn)一步增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力。

3.1加強(qiáng)立法，用法律手段強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理

經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的專家們普遍的看法是：國有企業(yè)下一步的改革應(yīng)當(dāng)“先定規(guī)后行動(dòng)”，盡快出臺國資法，使改革有法可依，有章可循。即將出臺的國有資產(chǎn)法對國有資產(chǎn)改革的重大問題都做出了明確的規(guī)定，即通過法律做到：

(1)確立新的國有產(chǎn)權(quán)制度。傳統(tǒng)的國有產(chǎn)權(quán)制度的主要弊端是產(chǎn)權(quán)邊界模糊、主體虛置，從而導(dǎo)致了國有產(chǎn)權(quán)的不可交易性，企業(yè)資本結(jié)構(gòu)不合理，企業(yè)行為短期化和低效化。國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是：國有企業(yè)做到產(chǎn)權(quán)清晰，責(zé)權(quán)利明確，建立有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，進(jìn)行企業(yè)制度的創(chuàng)新，把所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離，使產(chǎn)權(quán)能夠流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國有資本在市場的公平競爭中保值增值。

(2)建立“政資分開”和“政企分開”的國有資產(chǎn)出資人制度。制定國資法，通過法律建立“政資分開”和“政企分開”的國有資產(chǎn)出資人制度，把十六大的成果用法律形式鞏固下來。中央決定在中央和地方省、市(地)政府分別設(shè)立管資產(chǎn)、管人、管事三結(jié)合的國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理中權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理、營運(yùn)、監(jiān)督體制，通過制度的安排把政府職能相對分開，這就為“政資分開”創(chuàng)造了先決條件。(3)建立國有資產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制。國有資產(chǎn)大量流失很大一部分原因是沒有建立對國有資產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制，因此必須建立國有資產(chǎn)監(jiān)督體制。國資法草案規(guī)定：“市級以上人民政府監(jiān)督本級政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)和下級政府的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營情況，檢查有關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施情況。政府審計(jì)部門定期審計(jì)本級政府授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債、損益及財(cái)務(wù)收支等狀況”，同時(shí)還規(guī)定：“中華人民共和國公民、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、新聞媒介可依法對國有資產(chǎn)的管理、經(jīng)營和使用進(jìn)行監(jiān)督”。這就從法律上為確保建立國有資產(chǎn)的監(jiān)督體制奠定了基礎(chǔ)。

3.2建立“三層制”的新國有資產(chǎn)管理體制，處理好國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運(yùn)的關(guān)系

由于政府不可能直接管理眾多企業(yè)，要解決舊體制下的國有資產(chǎn)管理帶來的矛盾和弊病，有效防止國有資產(chǎn)流失，就須建立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和從事直接管理的企業(yè)這種“三層制”的體制，從而處理好國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運(yùn)之間的關(guān)系。

(1)第一層次——國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。中央國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理中央所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，地方政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，但不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。國資委是國有資產(chǎn)的總代表，對國有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀的、全方位的管理和監(jiān)督。通過審批屬于第二層次的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的發(fā)展規(guī)劃，年度經(jīng)營計(jì)劃，收益運(yùn)營計(jì)劃，向資產(chǎn)經(jīng)營公司委派監(jiān)事會(huì)等方式，直接對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司行使管理權(quán)。

新設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是一個(gè)國務(wù)院直屬的正部級特設(shè)機(jī)構(gòu)，它合并了原經(jīng)貿(mào)委管國有經(jīng)濟(jì)改革和運(yùn)作，中央企業(yè)工委管干部，財(cái)政部管國有資產(chǎn)登記等職能。國資委要有效運(yùn)作必須把握好以下幾點(diǎn)：第一，必須明確界定國資委的工作目標(biāo)和責(zé)任。作為專門代表國務(wù)院履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，國資委對政府和全國人民負(fù)有《公司法》意義上的受托責(zé)任，包括履行忠誠義務(wù)和勤勉義務(wù)；第二，確定的工作目標(biāo)要可度量，可以追索責(zé)任。設(shè)立國資委的目的之一就是要把責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)統(tǒng)一起來，形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。為此必須通過法律法規(guī)明確國資委工作做到什么程度，就算較好的履行了其職責(zé)，做到什么程度，就明顯的表明其有沒有充分、完全完成其職責(zé)；第三，運(yùn)作要公開、透明，要接受社會(huì)監(jiān)督。因此，對國資委及其所屬的國有企業(yè)信息要求不得低于上市公司；第四，必須立足于有效的履行出資人職責(zé)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念、運(yùn)行機(jī)制和工作作風(fēng)。比如對企業(yè)的重大人事任免，應(yīng)當(dāng)逐步探索一套既符合黨管干部原則，又符合市場經(jīng)濟(jì)原則的選聘、考核和激勵(lì)制度，而不能延續(xù)過去的一套選拔任免方式。

(2)第二層次——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是聯(lián)結(jié)國資委與企業(yè)之間的中介和橋梁，是政企分開的“隔離層”，是特殊企業(yè)法人和國家授權(quán)經(jīng)營的特定部門，代表國家作為“出資者”對國有資產(chǎn)直接行使重大決策，選擇管理者等出資者的權(quán)利。按照國有資產(chǎn)管理職能與經(jīng)營職能分離的要求，資產(chǎn)經(jīng)營公司專司國有資產(chǎn)的資本經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)運(yùn)作。在這三個(gè)層次中，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司直接承擔(dān)著國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。為使國有資產(chǎn)經(jīng)營公司履行出資人保值增值的責(zé)任，就要建立強(qiáng)有力的責(zé)任約束機(jī)制。它作為資產(chǎn)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)組織，同樣要按照公司法來構(gòu)建，公司要建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，選聘經(jīng)理人員。董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，經(jīng)理層人員負(fù)責(zé)經(jīng)常性經(jīng)營。

(3)第三層次——從事直接經(jīng)營管理的企業(yè)(包括國有獨(dú)資公司、國有控股公司、國有參股公司)。企業(yè)運(yùn)用被授權(quán)占用的國有資產(chǎn)，依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，具體承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。占用國有資產(chǎn)的企業(yè)，按產(chǎn)權(quán)關(guān)系分別隸屬國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有獨(dú)立的企業(yè)法人資格，按市場化和效益原則自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、照章納稅。占用國有資產(chǎn)的企業(yè)與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司不是行政上的上下級、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是出資者與企業(yè)法人的關(guān)系。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司以產(chǎn)權(quán)為紐帶，行使出資者權(quán)利，并通過股東會(huì)，董事會(huì)與下屬企業(yè)簽定資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任書，授權(quán)企業(yè)進(jìn)行具體的經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

3.3建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)

國有資產(chǎn)管理體制問題如果不與法人治理結(jié)構(gòu)相聯(lián)系，那么國有資產(chǎn)管理體制就不能很好的建立。所謂法人治理結(jié)構(gòu)是指公司作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，為保證其正常運(yùn)作而構(gòu)建的一整套組織管理體系。這套組織管理體系是由股東會(huì)即所有者、董事會(huì)即決策者、經(jīng)理人即經(jīng)營者和監(jiān)事會(huì)即監(jiān)督者組成的一種組織機(jī)構(gòu)。目前我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的基本特征是“政府干預(yù)下的內(nèi)部人控制”。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中，下放給企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)在一定程度上落到了“內(nèi)部人手中”，出現(xiàn)了經(jīng)營者權(quán)利迅速膨脹而對其監(jiān)督與約束力度大大減弱的趨勢，因此必須健全和完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的組織機(jī)構(gòu)和互相制衡體系。按《公司法》的要求構(gòu)建公司的股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理人員和監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)。從組織制度上為建立公司法人治理結(jié)構(gòu)提供組織前提，從權(quán)利設(shè)置上規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)的制衡體系，為處理好信任托管和委任關(guān)系問題提供制度保障，明確劃分董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理人員的各自權(quán)利、責(zé)任和利益關(guān)系，建立一種明確而有效的制衡體系，既相互制約又相互配合，以實(shí)現(xiàn)對公司科學(xué)而有效的管理。同時(shí)還應(yīng)建立外部監(jiān)控機(jī)制，充分發(fā)揮銀行在企業(yè)法人治理中的作用。銀行的貸款已成為企業(yè)最重要的外部資本來源，銀行作為企業(yè)最大的債權(quán)人，將監(jiān)督貸款企業(yè)的動(dòng)向，而且銀行本身就有監(jiān)控經(jīng)濟(jì)的職能。銀行在信息收集、傳遞等方面應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢，承擔(dān)對貸款企業(yè)的事前、事中和事后的監(jiān)控以節(jié)約監(jiān)控資源，降低監(jiān)控成本。因此，在今后企業(yè)改革中，應(yīng)盡快建立以董事會(huì)在治理結(jié)構(gòu)中承擔(dān)重要責(zé)任，同時(shí)充分授權(quán)的內(nèi)控、外控相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。

3.4提高國有企業(yè)經(jīng)營者的整體素質(zhì)，建立和健全國有企業(yè)經(jīng)營者激勵(lì)和監(jiān)督約束機(jī)制

一方面，大力培育企業(yè)管理經(jīng)營者人才市場，積極推進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營者的市場化、社會(huì)化、職業(yè)化．形成一個(gè)高素質(zhì)的無行政依附和單位依附的企業(yè)家階層，建立公開、平等、競爭、擇優(yōu)的企業(yè)家市場：另一方面，加強(qiáng)對經(jīng)營管理者的教育培訓(xùn)，可以采用國外、國內(nèi)培訓(xùn)相結(jié)合的方式，還可以通過國際互聯(lián)網(wǎng)，利用國際上各類科技、經(jīng)濟(jì)、商情信息作為教學(xué)資源進(jìn)行培訓(xùn)。建立和健全國有企業(yè)經(jīng)營者激勵(lì)和監(jiān)督約束機(jī)制，可從以下四個(gè)方面著手：①經(jīng)營者收入和企業(yè)經(jīng)營績效掛鉤，實(shí)行年薪制；②把物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)結(jié)合起來；③加強(qiáng)和完善監(jiān)督機(jī)制，把外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來；④建立和完善經(jīng)營業(yè)績考核制度和決策失誤追究制度，實(shí)行經(jīng)營者任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

3.5做好國有資產(chǎn)基礎(chǔ)性管理工作，搞好資產(chǎn)評估。加強(qiáng)對無形資產(chǎn)的管理，準(zhǔn)確量化國有資產(chǎn)

做好國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)性管理工作，如定期清產(chǎn)核資，查清資產(chǎn)存量；進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)登記，依法界定國有資產(chǎn)所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)；迅速提高資產(chǎn)評估水平，建立國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，為國有資產(chǎn)的管理和決策提供科學(xué)的咨詢和依據(jù)等。同時(shí)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷改進(jìn)評估技術(shù)，廣泛搜集市場信息，提高評估結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性。要加強(qiáng)宣傳，提高對無形資產(chǎn)重要性的認(rèn)識，使社會(huì)形成保護(hù)和管理無形資產(chǎn)的共識。要普及法律知識，增強(qiáng)法律意識，懂得哪些是受法律保護(hù)的無形資產(chǎn)，哪些行為屬于侵權(quán)行為，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊侵權(quán)行為。