財政國庫管理

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一、實施現(xiàn)代國庫管理制度應(yīng)遵循的原則

1、便利原則

在法制和規(guī)范的前提下，國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便，解決過去財政資金層層撥付，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，資金滯留、沉淀和流轉(zhuǎn)慢的問題。

2、法制原則

財政國庫管理必須遵循法制原則。鑒于國庫集中支付這項改革尚處于試驗階段，為了規(guī)范其運行和防止出現(xiàn)偏差，近期內(nèi)在沒有正式的相關(guān)法律法規(guī)出臺之前，仍應(yīng)以《財政國庫管理制度改革方案》、《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理方法》、《財政國庫管理制度改革試點會計核算辦法》、《財政國庫管理制度改革試點資金支付銀行清算辦法》等為基本法規(guī)依據(jù)。

3、效益原則

在推進這次改革的過程中，必須堅持效益原則，加強財政對資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，有效遏制資金擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等現(xiàn)象，降低財政資金劃撥支付成本，提高財政資金使用效益。

4、積極穩(wěn)妥、分步實施原則

國庫集中支付是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到多方利益關(guān)系，必須作充分的調(diào)研和宣傳工作，取得各個方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實施時，要先易后難，對各種資金合理分類，分步實行集中支付。要在做好試點工作，總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善，穩(wěn)步推進。

二、改革我國現(xiàn)行的國庫管理制度的必要性

我國現(xiàn)行的國庫管理制度運行了幾十年，財稅體制經(jīng)歷了多次大的改革，而國庫管理制度基本上沒有變動。隨著社會主義公共財政的建立，原國庫管理模式和管理方法已越來越不適應(yīng)新時期財政管理的要求，其弊端逐漸顯露出來。

一是國庫的概念及外延不夠明確。盡管各界普遍意識到了我國國庫職能已不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，人民銀行及財政部也都在采取措施進行國庫體制改革的試點工作，但究竟哪些屬于國庫職能，哪些屬于一般財政管理職能，并沒有一個得到普遍認可的解釋，導(dǎo)致目前經(jīng)濟界及理論界出現(xiàn)兩個國庫概念，即現(xiàn)行法規(guī)定義的由人民銀行經(jīng)理的“國庫”與包含部分財政管理職能在內(nèi)的“財政國庫”。

二是由于人民銀行行使國庫管理職能是屬于“經(jīng)理”性質(zhì)，而且國庫的職責(zé)是“負責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收納、劃分、報解、支撥、結(jié)算，并向上級國庫和同級財政機關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況”，實際上是財政的出納，是被動的執(zhí)行財稅部門的指令和事后記帳的角色，難以發(fā)揮其在國庫管理工作中的積極性和主動性，造成國庫管理的部分職能缺位，加之其“經(jīng)理”性質(zhì)在人員配備，業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面難以做到盡善盡美，很難保證財政管理質(zhì)量和國庫資金使用效率的提高。

三是由于國庫管理制度改革與財稅改革不同步，客觀上給財稅工作管理帶來一系列問題。具體表現(xiàn)在：由于一級政府都有一級財政，在鄉(xiāng)政府內(nèi)設(shè)有鄉(xiāng)財政所。為便于鄉(xiāng)財政所工作的開展，客觀上要求鄉(xiāng)級也要有一級國庫，但絕大多數(shù)鄉(xiāng)是沒有人民銀行的分支機構(gòu)或代辦機構(gòu)的，鄉(xiāng)級財政的庫款有的是由繳款人交入縣級金庫，由縣級金庫再按收入級次和納稅人所屬鄉(xiāng)劃分各鄉(xiāng)的收入，很容易造成收入劃分在縣與鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的錯誤；有的是委托鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)銀行儲蓄所代收，再由儲蓄所通過交換劃到縣金庫，再由縣金庫劃分。由于不是就地繳納，給納稅人帶來諸多不便，也增加了庫款的在途時間，有時還會造成扣押庫款的不正?，F(xiàn)象。分稅制改革后，分設(shè)了國家和地方兩個稅務(wù)局，但都是共同對應(yīng)一個國庫系統(tǒng)，沒有劃分中央國庫和地方國庫，在多種經(jīng)濟成份、多種流通渠道、多種分配層次存在的情況下，容易造成政策掌握不準(zhǔn)，計算差錯以及人為混庫、占壓庫款，截留上級財政收入等現(xiàn)象，特別是地方為了完成自己的財政收支任務(wù)，往往協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)囟悇?wù)和國庫，優(yōu)先繳納地方稅稅款，優(yōu)先滿足地方財政支出需要的現(xiàn)象較為普遍，影響分稅制財政體制的實施，違背了分稅制財政體制的原則。根據(jù)稅務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，很多稅務(wù)部門設(shè)立了征稅大廳。商業(yè)銀行為了增加存款和提高服務(wù)質(zhì)量的要求，紛紛與稅務(wù)部門聯(lián)合，進駐稅務(wù)大廳，實現(xiàn)了銀稅一體化的辦公方式，但國庫管理機關(guān)對這一新生事物仍沒有統(tǒng)一的管理辦法和相關(guān)規(guī)定，各地的具體做法也不一樣，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定和具體的操作要求，在實際工作中，各商業(yè)銀行之間采取了不正當(dāng)手段相互競爭，在取得代辦資格后，由于各銀行自身的利益需要、積壓稅款、隨意壓庫的行為較為普遍。

四是國庫管理體制不適應(yīng)金融體制改革的發(fā)展。我國金融體制改革后，形成了以人民銀行為核心，商業(yè)銀行為主體，多種金融機構(gòu)并存的金融體系。由于國庫體制改革與銀行體制改革不同步，國庫的分支機構(gòu)不健全，沒有向下延伸，一些縣級國庫都是由專業(yè)銀行，更不用說鄉(xiāng)級。在金融體制改革后，專業(yè)銀行已向商業(yè)銀行過渡，都有各自的利益體系，這樣，商業(yè)銀行在代辦國庫業(yè)務(wù)時，位子就很難坐正，根本無法行使對國庫資金的監(jiān)督管理職能，從而造成了國庫監(jiān)督管理職能的缺位。

五是國庫資金的劃轉(zhuǎn)和結(jié)算方法不科學(xué)。這方面主要表現(xiàn)為：首先，由于重復(fù)和分散設(shè)置帳戶，導(dǎo)致大量的預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，不便實施財政監(jiān)督和管理。其次，國庫資金運行過程煩瑣，財政收入要經(jīng)繳款人向經(jīng)收處繳納，經(jīng)收處再劃到管轄行，管轄行集中后再劃轉(zhuǎn)到國庫；財政支出也要經(jīng)財政部門發(fā)出支付令后，交由國庫劃轉(zhuǎn)到用款單位的開戶銀行，收款單位得到到帳通知后再開出支票，最后才由開戶行將資金劃入提供公共服務(wù)或出售產(chǎn)品的單位，財政資金周轉(zhuǎn)緩慢，財政收支信息反饋十分遲緩，加之金融機構(gòu)本身的業(yè)務(wù)操作也需要一定的時間，極易造成占壓國庫資金的現(xiàn)象。

三.國庫管理制度改革的構(gòu)想

1、設(shè)立隸屬于中央銀行而又相對獨立的國庫管理機構(gòu)

由于國庫管理是財政管理的重要組成部分，其職能是管理和辦理財政資金收入和財政資金支出的業(yè)務(wù)，是為財政部門的整個財政管理工作服務(wù)的，從其工作職責(zé)和工作性質(zhì)來看，其運作的是國庫資金，具有管理政府部門財務(wù)的重要職能，由于中央銀行具有管理整個社會資金的職能，同樣也需要對國庫資金實行監(jiān)管，為了加大對國庫資金的監(jiān)管，有必要設(shè)立隸屬于中央銀行而又相對獨立的國庫管理機構(gòu)，提高對國庫監(jiān)管的地位和力度。

2、加快國庫管理改革步伐，使國庫工作與財稅和金融體制改革配套

一是實現(xiàn)一級財政一級國庫制。即使無法達到一級財政一級國庫，也應(yīng)實現(xiàn)國庫向縣級和鄉(xiāng)級延伸，設(shè)立相應(yīng)的代辦處或經(jīng)收處，消除現(xiàn)在由商業(yè)銀行的銀行機構(gòu)代辦的現(xiàn)象。二是按照現(xiàn)行的國家和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)及其職能劃分，相應(yīng)理順國庫管理中關(guān)于中央金庫和地方金庫的關(guān)系，出臺相應(yīng)的管理辦法，避免財政收入混級混庫和地方收入擠占中央收入等不正?，F(xiàn)象。三是理順國庫與各商業(yè)銀行的關(guān)系。對財政撥付的國庫資金，實行服務(wù)付費的辦法，避免各商業(yè)銀行對國庫資金的無序競爭和各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3、加快財政國庫管理法制建設(shè)，做到依法行政、依法理財

目前國庫管理工作所依據(jù)的法律法規(guī)，主要是《中國人民銀行法》、《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實施細則》，但與這些法律制度配套的相關(guān)的制度還不健全。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，原來制定的法律亟需隨之完善，實際的國庫管理工作中，隨著形勢的不斷變化，出現(xiàn)了很多新情況、新問題，在現(xiàn)行的管理辦法和管理制度中沒有準(zhǔn)確的解釋或具體的處理規(guī)定。因為沒有科學(xué)可行的管理辦法和規(guī)范合理的操作依據(jù)，全國各地對國庫管理中新情況和新問題的處理五花八門，使國庫管理工作的法律約束性不強，行政管理手段滯后，導(dǎo)致目前國庫管理偏松，存在較大漏洞，在整個國庫管理工作中具有一定的風(fēng)險，不利于財政管理和監(jiān)督的健康發(fā)展。因此必須建立健全國庫管理相關(guān)的法律法規(guī)和管理制度，促進國庫管理的良性發(fā)展。

4、建立安全高效的國庫運行機制

針對目前國庫資金劃轉(zhuǎn)和結(jié)算方法繁瑣、復(fù)雜、效率不高，信息反饋遲鈍，不便加強對國庫資金的監(jiān)督和管理的現(xiàn)狀，改革國庫管理辦法，建立安全高效的國庫運行機制勢在必行。一是要清理銀行帳戶，建立國庫單一帳戶體系，規(guī)范國庫資金支撥程序，合理確定財政部門、稅務(wù)部門、國庫、預(yù)算單位的職責(zé)。二是完善已實行的工資統(tǒng)一發(fā)放辦法，縮短國庫資金的在途時間，減少國庫資金在預(yù)算單位的沉淀，便于財政資金的調(diào)度和對國庫資金的有效監(jiān)管。三是積極全面推行政府采購并實行國庫直接支付辦法，有效地防止政府采購工作中的腐敗現(xiàn)象，節(jié)約財政資金，同時可以大大縮短國庫資金的在途時間，減少政府采購資金的占壓、挪用，保證財政資金的安全和使用效率的提高。四是推行會計集中核算制度，建立“國庫支付中心”，向國庫單一帳戶體系下的國庫集中支付制度過渡。

5、拓展國庫管理職能

從表面上看，國庫是根據(jù)財政和稅務(wù)部門的決定，辦理國庫資金的收入和支付事項，是政府的出納系統(tǒng)。但實際上國庫的職能還有很多，如協(xié)助財政部門搞好預(yù)算控制，做好政府債務(wù)管理和核算，履行現(xiàn)金管理等。要借鑒發(fā)達國家在國庫管理方面的依法治庫、追求效率、市場導(dǎo)向、系統(tǒng)控制等先進理念，不斷拓展和履行國庫的各項職能，充分發(fā)揮國庫管理在財政管理中的地位和作用，提高國庫的服務(wù)意識，建立新的國庫管理系統(tǒng)。

總之，國庫管理制度改革是一項新的工作，有很多具體的問題需要進一步探討、逐步完善，只要根據(jù)實行情況，本著實事求是的態(tài)度，朝著科學(xué)、規(guī)范、安全、高效的方向努力，國庫管理改革就一定能夠取得應(yīng)有的成效，具有中國特色、以獨立金庫制為特征、以國庫單一帳戶體系為基礎(chǔ)、以集中收付為主要形式、以財政收支管理為核心內(nèi)容的新的國庫管理制度就一定會建立起來。