財(cái)政資金監(jiān)管

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這里所稱結(jié)存資金是指留存在行政事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)、外、其他資金形成的結(jié)余性資金。包括：各類基金、專項(xiàng)結(jié)余、經(jīng)常性結(jié)余等。

審計(jì)了解并認(rèn)為，目前行政事業(yè)單位部門(mén)結(jié)存資金數(shù)額較大，且呈逐年遞增趨勢(shì)，不利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理與使用，也不利于提高資金效益和緩解建設(shè)與資金的矛盾，更不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，規(guī)范部門(mén)結(jié)存資金監(jiān)管，強(qiáng)化財(cái)政職能，發(fā)揮沉淀資金效益，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)十分迫切。經(jīng)調(diào)查，部門(mén)結(jié)存資金呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是在構(gòu)成上以基金和專項(xiàng)結(jié)余為主；二是在分布上具有普遍性，并以有資金分配權(quán)的重點(diǎn)部門(mén)和事業(yè)單位為主。

一、結(jié)存資金較大的主要原因

（一）事業(yè)單位管理體制不順，財(cái)政監(jiān)管難度較大

在結(jié)存資金構(gòu)成中，絕大多數(shù)為事業(yè)單位的各類基金，而基金構(gòu)成的合理性取決于其收支活動(dòng)是否真實(shí)與合法，更取決于事業(yè)單位的管理方式。

就目前管理體制來(lái)看，一是絕大多數(shù)事業(yè)單位從屬于行政部門(mén)，財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)管依賴于主管部門(mén)，加之事業(yè)單位多、分布散、資金規(guī)模不一，財(cái)政等外部監(jiān)管鞭長(zhǎng)莫及。二是基于從屬關(guān)系，事業(yè)單位與行政部門(mén)間的收支活動(dòng)有其內(nèi)在聯(lián)系，有些主管部門(mén)為了部門(mén)利益，將應(yīng)上繳財(cái)政或應(yīng)在本部門(mén)核算的預(yù)算外及其他財(cái)政收入在下屬單位核算，造成收入不實(shí)，加大了基金分配基數(shù)。三是事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化且來(lái)源復(fù)雜。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，全額或差額事業(yè)單位，除上級(jí)撥入、執(zhí)收所得等財(cái)政收入外，不同程度的存在著國(guó)有資產(chǎn)出租或其他經(jīng)營(yíng)性收入，對(duì)此，財(cái)政不易掌握，控制更難。

（二）相關(guān)政策與制度存在缺陷

1、基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支相抵后的結(jié)余分配。其收入來(lái)源包括財(cái)政撥款、預(yù)算外資金以及其他資金。就預(yù)算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個(gè)人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴(kuò)大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)肅性，并造成財(cái)政性資金支出向個(gè)人傾斜。

2、預(yù)算外資金支出管理政策滯后。多年來(lái)，預(yù)算外資金支出所采取的“專戶存儲(chǔ)”并編入單位部門(mén)預(yù)算的管理政策，是為了加強(qiáng)預(yù)算外資金收入管理，有效調(diào)動(dòng)部門(mén)積極性，緩解部門(mén)經(jīng)費(fèi)不足所提出來(lái)的。隨著預(yù)算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門(mén)預(yù)算改革提出了加大綜合預(yù)算管理的要求，這種實(shí)為部門(mén)所有的預(yù)算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財(cái)政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來(lái)不利，也為部門(mén)結(jié)存資金提供了空間。

（三）預(yù)算管理改革仍有空間

1、零基預(yù)算未完全到位。預(yù)算編制多采取“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，雖發(fā)揮了財(cái)政總量控制的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際操作中，為滿足“財(cái)政控制數(shù)”和部門(mén)爭(zhēng)取資金的要求，一些部門(mén)拿資金找項(xiàng)目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項(xiàng)目未實(shí)施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門(mén)預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實(shí)確認(rèn)工作，財(cái)政力量無(wú)從保證，實(shí)際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。

2、預(yù)算統(tǒng)籌作用不明顯。按照要求各部門(mén)收支及以前年度的結(jié)余或基金，應(yīng)在預(yù)算編制中給予全面的體現(xiàn)，但部分單位的收入等未全部納入預(yù)算，致使部門(mén)結(jié)存資金只增不減。另外，用基金彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)雖列入預(yù)算編制項(xiàng)目，但基本上未落實(shí)。

3、專項(xiàng)資金管理有待完善。首先，上級(jí)補(bǔ)助資金對(duì)口下?lián)?，不通過(guò)下級(jí)財(cái)政，對(duì)其收支余情況財(cái)政無(wú)從掌握；又因部分切塊資金預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督難以到位，同時(shí)給有資金分配權(quán)的部門(mén)留有調(diào)劑資金的空間，應(yīng)撥不撥或少撥資金，形成資金在部門(mén)滯留。其次，政策因素形成結(jié)余。如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設(shè)高新技術(shù)企業(yè)融資擔(dān)保專項(xiàng)資金，但由于資金風(fēng)險(xiǎn)，加之缺少合適項(xiàng)目，多數(shù)未用，在管理部門(mén)滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門(mén)積淀。另外，專項(xiàng)結(jié)余應(yīng)交不交現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、規(guī)范結(jié)存資金從微觀和宏觀兩個(gè)層面著手

（一）健全制度，規(guī)范資金管理

首先，預(yù)算管理要求應(yīng)納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時(shí)加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，切實(shí)將部門(mén)結(jié)存資金用實(shí)用好。

其次，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。一是明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強(qiáng)對(duì)結(jié)存資金的真實(shí)性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管；對(duì)政策性和多渠道取得并長(zhǎng)期閑置的結(jié)余，制定過(guò)渡性管理原則，納入部門(mén)預(yù)算。二是完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。三是以收支并重為原則，研究預(yù)算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門(mén)和單位積極性的同時(shí)，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門(mén)預(yù)算的管理模式，并逐步向預(yù)算內(nèi)資金管理過(guò)渡。四是完善財(cái)務(wù)核算監(jiān)督制度，實(shí)行問(wèn)責(zé)制，明確違規(guī)操作責(zé)任和檢查責(zé)任，提高財(cái)務(wù)核算水平。

（二）深化改革，提高資金效益

1、完善部門(mén)預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行和決算。一是逐步落實(shí)和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃的論證，預(yù)算編制力求準(zhǔn)確、細(xì)化，財(cái)政部門(mén)深入調(diào)查，重點(diǎn)加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性的審核，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對(duì)于切塊資金由主管部門(mén)提出分配方案，納入單位部門(mén)預(yù)算，財(cái)政統(tǒng)一撥款。二是采取預(yù)算執(zhí)行季報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤等形式，加強(qiáng)對(duì)部門(mén)或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門(mén)滯留的可能。三是加強(qiáng)對(duì)決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實(shí)、可靠。

2、推進(jìn)政府采購(gòu)，規(guī)范支出管理。在政府采購(gòu)規(guī)模逐步擴(kuò)大、采購(gòu)效益不斷提高、集中支付比例逐漸加大的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)目錄，對(duì)應(yīng)納入、能納入政府采購(gòu)的項(xiàng)目必須實(shí)行政府采購(gòu)，以減少資金撥付環(huán)節(jié)，避免資金在部門(mén)滯留。

3、加快國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，確保財(cái)政三項(xiàng)改革的整體推進(jìn)。部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)是國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的基礎(chǔ)，國(guó)庫(kù)集中收付制度是確保前兩項(xiàng)改革到位的保障，創(chuàng)造條件，加快改革，對(duì)加強(qiáng)結(jié)存資金管理將起著關(guān)鍵作用。

4、深化行政事業(yè)管理體制改革，健全法人責(zé)任制。一是堅(jiān)持政事分開(kāi)的原則，加快行政事業(yè)管理體制改革，在全面分析事業(yè)單位的收支構(gòu)成的基礎(chǔ)上，對(duì)其單位性質(zhì)重新加以確認(rèn)，促進(jìn)事業(yè)單位市場(chǎng)化運(yùn)作，使有條件的事業(yè)單位盡快走上自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧發(fā)展之路，確保財(cái)政支出的合理性和效益性；同時(shí)，科學(xué)確定事業(yè)與行政主管上下兩級(jí)的職能、管理權(quán)限及財(cái)政撥款形式，建立健全責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理體制。二是做好預(yù)算體制改革與行政事業(yè)管理體制改革相關(guān)政策的銜接，特別是對(duì)有執(zhí)收職能的二三級(jí)事業(yè)單位，應(yīng)加強(qiáng)其資金收、管、用相關(guān)政策的研究以及政策執(zhí)行的監(jiān)督與指導(dǎo)，防止財(cái)政資金體外循環(huán)。