事業(yè)單位管理改革

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隨著改革的不斷深入，事業(yè)單位支出改革已成為社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)，根據(jù)改革過程中遇到的問題，筆者認(rèn)為要使改革積極穩(wěn)步推進(jìn)，關(guān)鍵是要破除三種觀念，理順好三個(gè)關(guān)系。

一、破除事業(yè)單位不講經(jīng)濟(jì)效益的舊觀念。過去，在人們的觀念中，總認(rèn)為事業(yè)單位只能講社會(huì)效益，不能講經(jīng)濟(jì)效益。其結(jié)果，使國家財(cái)政背上了沉重的包袱。實(shí)踐證明，過去那種計(jì)劃配置代替市場配置，國家包攬一切的管理方式，制約了生產(chǎn)力的發(fā)展，限制了社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場對(duì)社會(huì)資源配置作用同過去相比，發(fā)生了深刻的變化，客觀上要求轉(zhuǎn)變政府職能，重新界定財(cái)政供給范圍，財(cái)政要逐步退出市場能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，由“建設(shè)性”財(cái)政轉(zhuǎn)為“公共性”財(cái)政，對(duì)于那些該由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，應(yīng)交給市場，對(duì)那些市場調(diào)節(jié)“失靈”的領(lǐng)域，財(cái)政必須參與，由財(cái)政保證公益性事業(yè)單位正常的經(jīng)費(fèi)開支。這就是說，公益性事業(yè)單位由國家稅收供養(yǎng)，他們?yōu)樯鐣?huì)提供的公共服務(wù)是不應(yīng)該盈利的；非公益性事業(yè)單位因沒有得到財(cái)政供給，要求得生存，就應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同企業(yè)一樣把經(jīng)濟(jì)效益擺在突出的位置。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果事業(yè)單位不能講經(jīng)濟(jì)效益，那走入市場的事業(yè)單位就將在財(cái)政對(duì)其“斷奶”后，無法生存下去。再則，實(shí)行社會(huì)興辦事業(yè)，絕大多數(shù)的投資行為都是為了追求經(jīng)濟(jì)利益，不準(zhǔn)其盈利就將打消其興辦事業(yè)的積極性。此外，從事業(yè)單位發(fā)展壯大的需要來看，我們也應(yīng)該允許事業(yè)單位在法律允許的范圍內(nèi)講求經(jīng)濟(jì)效益。江西瑞金市一所私立英才學(xué)校，創(chuàng)辦時(shí)僅有8萬元資金，14名學(xué)生。經(jīng)過七八年努力，已成為具有三幢教學(xué)樓、700多萬資產(chǎn)、2000多名學(xué)生、教學(xué)質(zhì)量全市一流的現(xiàn)代化學(xué)校。假如當(dāng)?shù)卣枷氡Ｊ?，不?zhǔn)該校講求經(jīng)濟(jì)效益，無疑將限制其發(fā)展。對(duì)于私人興辦事業(yè)，只要其不謀取暴利，只要其合法盈利的絕大部分用來繼續(xù)發(fā)展社會(huì)事業(yè)，就應(yīng)該鼓勵(lì)其在把社會(huì)效益擺在第一位的前提下，講求經(jīng)濟(jì)效益，大膽地走事業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路。

二、要破除姓“公”姓“私”的舊觀念。最近，江西省贛州市許多地方勇于探索，對(duì)部分醫(yī)院、幼兒園采取股份制，公轉(zhuǎn)民模式的改革。此舉一來激活了事業(yè)單位的管理機(jī)制，二來盤活了國有資產(chǎn)，三來減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，應(yīng)該說是有利于事業(yè)單位支出改革的一件大好事。對(duì)于走入市場的國有事業(yè)單位，也應(yīng)象企業(yè)轉(zhuǎn)制一樣，只要是運(yùn)行不良，造成資不抵債，難以生存發(fā)展的，就應(yīng)大膽通過股份制、公轉(zhuǎn)民等形式的改革，激發(fā)其生機(jī)與活力。同時(shí)為防止國有資產(chǎn)的流失，也應(yīng)規(guī)范產(chǎn)權(quán)管理制度，如實(shí)行國有民營要依法建立財(cái)產(chǎn)保管制度和國有資產(chǎn)會(huì)計(jì)帳制度，不得任意轉(zhuǎn)讓和用于擔(dān)保；實(shí)行股份合作制的單位，應(yīng)改革產(chǎn)權(quán)制度，但對(duì)原國有事業(yè)單位要通過固定資產(chǎn)評(píng)估參股，對(duì)于瀕臨倒閉的事業(yè)單位可對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行拍賣和租賃，通過盤活資產(chǎn)的收益用來保證那些市場調(diào)節(jié)不靈的純公益性事業(yè)的發(fā)展。

三、破除事業(yè)單位“吃皇糧”的舊觀念。有人認(rèn)為，在資本主義國家，教育、衛(wèi)生等事業(yè)都存在國家投資，我們是社會(huì)主義國家，為人民謀利益的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)是政府的職能，其支出更應(yīng)該由國家擔(dān)當(dāng)起來。正因?yàn)檫@種指導(dǎo)思想，建國幾十年來，事業(yè)單位人員的生老病死及各種公用經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)都是財(cái)政負(fù)擔(dān)。應(yīng)該說，國家?guī)资陮?duì)事業(yè)單位的投入，為繁榮社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)是功不可沒的，但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，改革的不斷深入發(fā)展，這種財(cái)政大包大攬的弊端已日趨顯示出來。一方面政府管了許多不該管的事，財(cái)政投入了許多不該投入的錢。另一方面，政府該管的事又沒管住，該支的錢又無能為力，存在嚴(yán)重的“越位”與“缺位”現(xiàn)象。同時(shí)，我們還應(yīng)看到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，許多事業(yè)單位在“吃皇糧、端鐵飯碗”的優(yōu)越條件下，已滋生了一種“養(yǎng)尊處優(yōu)”、“依賴伸手”、不思進(jìn)取的墮性。要改變這種狀況，唯一的途徑就是改革事業(yè)單位支出管理辦法，使非公益性事業(yè)支出盡快從財(cái)政支出中剝離開來。對(duì)競爭性經(jīng)營領(lǐng)域的事業(yè)單位實(shí)行“斷奶”，使之甩掉“鐵飯碗”，不再吃“皇糧”。

搞好事業(yè)單位支出管理改革還應(yīng)認(rèn)真理順好以下三個(gè)關(guān)系：

一、“放”與“管”的關(guān)系。所謂“放”，首先是在思想上要解放，要敢于大膽去試，大膽去闖，政府對(duì)事業(yè)單位要從直接微觀的管理轉(zhuǎn)到間接宏觀的調(diào)控上來，從過去管人、管物、管事轉(zhuǎn)變到政策引導(dǎo)和業(yè)務(wù)的指導(dǎo)上來；其次要清理與改革相悖的政策與規(guī)章制度，打破一切制約改革發(fā)展的條條框框，陳規(guī)舊習(xí)，創(chuàng)出一套有利于事業(yè)發(fā)展的好辦法，通過制定寬松的鼓勵(lì)政策，建立、完善合理的制度，保證改革的順利運(yùn)行；再次，要努力營造一個(gè)有利于改革發(fā)展的外部環(huán)境，讓社會(huì)各界都來支持事業(yè)單位支出改革，使財(cái)政及有關(guān)部門能放開手腳地探索改革發(fā)展的新路子。在立足“放”的同時(shí)，為確保事業(yè)單位支出改革穩(wěn)步發(fā)展，更應(yīng)該重視一個(gè)“管”字，防止事業(yè)單位進(jìn)入市場后可能出現(xiàn)的無序競爭及其它不正當(dāng)行為。講“管”要抓住三個(gè)方面。一是加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位布局設(shè)置的管理，避免事業(yè)單位網(wǎng)點(diǎn)布局重復(fù)設(shè)置的問題。市場經(jīng)濟(jì)是按價(jià)值規(guī)律來調(diào)節(jié)資源配置的，當(dāng)一種行業(yè)能獲取較好價(jià)格時(shí)，便會(huì)有眾多的主體競相參與。如有的小縣城，僅幾萬人卻出現(xiàn)幾十所私立幼兒園和私立醫(yī)院，其結(jié)果必然因服務(wù)對(duì)象的不飽和而出現(xiàn)一種非良性競爭態(tài)勢。所以必須通過把好審批辦證關(guān)，使事業(yè)單位網(wǎng)點(diǎn)布局趨于合理，從宏觀調(diào)控上營造一個(gè)有序競爭的市場格局；二是加強(qiáng)收費(fèi)及價(jià)格的管理，市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)營主體在競爭中，為爭取服務(wù)對(duì)象可能采取非正常的低價(jià)位收費(fèi)，或者與此相反，當(dāng)其處于壟斷地位時(shí)，受利益的驅(qū)動(dòng)，也可能出現(xiàn)違反價(jià)格法的高價(jià)位收費(fèi)，因此，政府有關(guān)部門必須通過加強(qiáng)管理使收費(fèi)與價(jià)格既合理又合法。三是加強(qiáng)事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量的管理。社會(huì)主義國家的性質(zhì)，決定了事業(yè)單位必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，所以，政府應(yīng)通過必要的監(jiān)督檢查與督促考核辦法，使走向社會(huì)的事業(yè)單位始終把社會(huì)效益擺在第一位，對(duì)于執(zhí)業(yè)水平太低，只為求經(jīng)濟(jì)效益而損害消費(fèi)者利益的行為要堅(jiān)決制止。對(duì)于教學(xué)質(zhì)量太差，誤人子弟的私立學(xué)校，要限期整頓甚至對(duì)其關(guān)、停、并轉(zhuǎn)，對(duì)不符合基本醫(yī)療衛(wèi)生條件的私立醫(yī)院要堅(jiān)決取締。

二、“推”與“?！钡年P(guān)系。把事業(yè)單位推向市場，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。按照市場優(yōu)先的原則，凡是能由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，都應(yīng)全面推向市場，由市場來配置資源結(jié)構(gòu)，從而有利于解決財(cái)政“越位”與“缺位”的問題。把事業(yè)單位推向市場是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的極好辦法，但“推”的目的，并非簡單的為了“甩包袱”，在“推”的同時(shí)，我們還應(yīng)講求一個(gè)“保”字，即做到“推”中有“保”，“保”中有“推”。

在“推”方面，一是要明確被推的對(duì)象，明確事業(yè)單位支出改革并非將所有的事業(yè)單位推向市場，而是將那些可以參與經(jīng)營競爭、可由市場調(diào)節(jié)其發(fā)展的事業(yè)單位推向市場，對(duì)于那種純公益性的事業(yè)單位，市場調(diào)節(jié)不靈的領(lǐng)域，財(cái)政必須千方百計(jì)予以確保；二是對(duì)于那些半公益性的事業(yè)單位，財(cái)政可通過核定支出范圍，將其盈利性的一部分推向市場，非盈利性的一部分仍由財(cái)政保障供給；三是對(duì)于那些非公益性事業(yè)，如應(yīng)用科研、藝術(shù)、中介服務(wù)的事業(yè)單位，政府不應(yīng)再提供經(jīng)費(fèi)。但是將其全面推向市場實(shí)行“斷奶”時(shí)，也不能一“斷”了之，而應(yīng)在促進(jìn)其創(chuàng)造生存條件的基礎(chǔ)上，在三年內(nèi)逐步實(shí)行“斷奶”，使之有個(gè)適應(yīng)發(fā)展的過程，對(duì)個(gè)別特殊情況，如市場條件尚不成熟的，可以分步取消其財(cái)政補(bǔ)貼，并對(duì)其給予暫時(shí)的經(jīng)費(fèi)保障，做到“推”中有“?！?。

在“?！狈矫?，要堅(jiān)持一個(gè)基本原則，即純公益性的事業(yè)單位，對(duì)其經(jīng)費(fèi)供給在強(qiáng)調(diào)確保的同時(shí)，也應(yīng)做到“保”中有“推”。如義務(wù)性教育，在許多人眼中，似乎是財(cái)政支出改革的禁區(qū)，誰也不敢越雷池一步，否則就可能被戴上違反義務(wù)教育法的大帽子，其實(shí)這是教條主義觀念作祟。從道理上說，國家財(cái)政對(duì)義務(wù)性教育本應(yīng)想方設(shè)法予以保證，但筆者認(rèn)為，在財(cái)政困難的情況下，也不應(yīng)為了條條框框自捆手腳，而應(yīng)采取積極的態(tài)度，鼓勵(lì)社會(huì)興資辦學(xué)，適當(dāng)將部分義務(wù)教育引入市場機(jī)制，讓私人、外資、一切社會(huì)力量通過多種形式與政府共同解決窮國辦大教育的問題。贛州市、瑞金、尋烏等地私人辦學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)充分表明，那種“不要國家一分錢，紅紅火火辦教育”的辦法，確實(shí)是市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展教育的一條好路子，它不但能減輕財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的沉重負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能有效地運(yùn)用市場競爭機(jī)制提高教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育事業(yè)的良性發(fā)展。另外，對(duì)必保的公益性事業(yè)單位，并非所有經(jīng)費(fèi)都要列入公共財(cái)政支出范疇，如對(duì)義務(wù)制學(xué)校的后勤事務(wù)，除對(duì)家庭生活非常困難學(xué)生的住宿，仍由財(cái)政支出予以保障外，也可全面推向市場。瑞金市近期將全市34所中學(xué)后勤工作引入市場，采取限額承包與租賃等方式，對(duì)暫無資金興建而又急需興建的學(xué)生宿舍，吸納民間投資興建，并根據(jù)學(xué)生的條件以偏低的價(jià)格經(jīng)營，從而使學(xué)生住宿條件大為改善。目前，瑞金一批由社會(huì)投資的公寓式學(xué)生宿舍正在興起，這一辦法有效地減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，僅1999年就減少了財(cái)政為教育后勤支出507萬元，確實(shí)是“?！敝杏小巴啤钡拿髦侵e。

三、“增”與“減”的關(guān)系。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長與事業(yè)發(fā)展的需要看，我們對(duì)事業(yè)投資的總量是應(yīng)不斷增加的，沒有財(cái)政支出的增長也就意味著社會(huì)沒有進(jìn)步發(fā)展，尤其是教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)三項(xiàng)支出的增長比例，這是法律明確規(guī)定了的，是否確保法定增長，可作為檢驗(yàn)是否依法理財(cái)?shù)年P(guān)鍵。由此可見，增是目的，減是手段，增是絕對(duì)的，減是相對(duì)的，但是，講增支決不能象過去那樣，完全由國家財(cái)政對(duì)事業(yè)單位加大投入。而是應(yīng)根據(jù)建立公共財(cái)政框架的需要，采取兩條腿走路的辦法。一是財(cái)政通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，減少半公益性事業(yè)的投入，甚至取消競爭性非公益性事業(yè)單位的支出，以增加對(duì)社會(huì)公益事業(yè)方面的投入。即使對(duì)公益性事業(yè)單位也要以減促增。這就是要通過對(duì)事業(yè)單位科學(xué)合理地核定人員，把多余的超編人頭經(jīng)費(fèi)減下來以增加事業(yè)單位的基礎(chǔ)設(shè)施與重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入，在“減”中求“增”。二是把非公益性事業(yè)單位推向市場，依靠社會(huì)力量興辦事業(yè)，通過多元化投資渠道，加大對(duì)整個(gè)社會(huì)事業(yè)的投入，從而相對(duì)減少貧困地區(qū)財(cái)政支出的投入，在“增”中求“減”。通過財(cái)政部門科學(xué)合理的“減”促進(jìn)切實(shí)可行的“增”，通過社會(huì)力量積極參與的“增”，實(shí)現(xiàn)財(cái)政有目的“減”，這樣才能有效地解決財(cái)政“越位”與“缺位”的問題。

“增”與“減”是相互影響的，隨著財(cái)政對(duì)部分非公益性事業(yè)單位的“斷奶”，勢必造成事業(yè)單位相當(dāng)數(shù)量的職工下崗分流，所以，國家在一定時(shí)期還應(yīng)拿出相當(dāng)大的資金投入到社會(huì)保障事業(yè)中去，換句話來說，財(cái)政對(duì)部分事業(yè)單位投入的減少又將引起對(duì)社會(huì)保障事業(yè)投入的增加，這就說明一定的“減”可能引起一定的“增”。所以，對(duì)于事業(yè)單位支出的增減，我們必須保持清醒的頭腦，采取科學(xué)的態(tài)度，講“增”要量力而行，既要積極又要穩(wěn)妥，一方面要根據(jù)當(dāng)?shù)厥聵I(yè)發(fā)展的需要，另一方面要考慮當(dāng)?shù)刎?cái)力的狀況，那種不顧實(shí)際，為了在數(shù)字上達(dá)標(biāo)，為了政績，而盲目的“增”，只會(huì)造成適得其反的不良后果；講“減”，既要大膽更要謹(jǐn)慎。這就是既要實(shí)事求是、合情合理，更要符合政策法規(guī)的要求?？傊?，在增減問題上，應(yīng)堅(jiān)持這樣一個(gè)觀點(diǎn)：凡是有利于財(cái)政走出困境、有利于振興財(cái)政；凡是有利于建立公共財(cái)政框架，有利于社會(huì)主義事業(yè)繁榮發(fā)展的減支舉措，我們就要大膽實(shí)施。同時(shí)對(duì)于國家政策與法律要求增加投入的部分，我們也要千方百計(jì)，盡力而為籌措資金予以增支，只有這樣才能做到“減”得合理，“增”的有效。