國有資產(chǎn)管理模式

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國有資產(chǎn)管理體制是關于國有資產(chǎn)管理機構設置、管理權限劃分和確定調(diào)控管理方式等方面的基本制度體系，是國民經(jīng)濟管理體制的有機組成部分。改革開放以來，我國的國有資產(chǎn)管理體制經(jīng)過不斷的改革和探索，逐漸摸索出了一套符合中國實際的國有資產(chǎn)管理模式。但就現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制而言，還存在很多問題，需要進一步的完善。同志在黨的十六大報告中指出：“改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務。……國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人責任，享有所有則權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制?！笔髨蟾鏋槲覈鴩匈Y產(chǎn)管理體制的改革指明了方向。由此，本人查詢了大量書籍和相關資料將西方主要國家的國有資產(chǎn)管理模式進行歸納總結，并提出了自己的一些看法，希望能為我國的國有資產(chǎn)管理體制改革有所幫助。

一、西方主要國家的國有資產(chǎn)管理模式

1、日本

日本的國有企業(yè)分為三類：直營事業(yè)、特殊法人事業(yè)和第三部門。直營事業(yè)是由中央政府或地方政府投資興建并直接經(jīng)營的國有企業(yè)；特殊法人事業(yè)是指由按國家特別企業(yè)法設立的法人經(jīng)營的國有企業(yè)；第三部門是由中央政府、地方政府和私人企業(yè)共同投資建立的具有混合經(jīng)濟成分的國有企業(yè)。其中以特殊法人事業(yè)為最多。日本的多數(shù)國有企業(yè)主要分布在鐵路、郵政、電信、基礎設施等公共事業(yè)以及金融、煙草、鹽業(yè)等行業(yè)。它的國有資產(chǎn)管理模式是一種集權式的管理模式。主要內(nèi)容包括：(1)國有資產(chǎn)的管理機構由執(zhí)行機關、咨詢機關和監(jiān)察機關組成。執(zhí)行機關是直接執(zhí)行國有資產(chǎn)管理事務機關，由各個政府主管部門和大藏省組成，大藏省是國有資產(chǎn)的總轄機關。咨詢機關由國有資產(chǎn)中央審議會和地方審議會兩級組成，負責回答執(zhí)行機關的詢問、提出建議。監(jiān)察機關負責對國有資產(chǎn)在運營、處置、管理等方面的監(jiān)督。(2)在進行民營化改革前，日本的國有企業(yè)實行的是行政機關直接經(jīng)營的國營企業(yè)組織形式。政府主管部門決定企業(yè)的人事任命，國有企業(yè)的工作人員受國家公務員法的約束。如日本99個特殊法人中，85家的總裁等領導成員由主管大臣任命，10家需主管大臣批準，只有4家自主決定；盡管各個企業(yè)有獨立核算的財務會計制度，但在財務處置上受到政府的嚴格控制和監(jiān)督。尤其在企業(yè)預算的制定、執(zhí)行、結轉以及資金的籌借、使用等方面，均需得到主管大臣的許可。企業(yè)利潤部分需全部上繳國庫。未經(jīng)批準企業(yè)不得動用。虧損由政府彌補。(3)日本的國有企業(yè)多數(shù)根據(jù)特別事業(yè)法設立，對國有企業(yè)依法管理是日本國有資產(chǎn)管理的一個特色。日本圍繞國有資產(chǎn)的管理、運營建立了比較完備的法律體系。立法規(guī)定了國有企業(yè)的經(jīng)營范圍、承擔的義務和責任，規(guī)定了各管理機關的職權及權利行使方式：在立法的規(guī)范下，日本的相當一部分國有企業(yè)形成了由國家直接加以管理的廣泛而有系統(tǒng)的組織性，這是其他國家的國有企業(yè)所沒有的特點。

2、英國

英國的國有企業(yè)也可以分為三類：政府直接管理的國有企業(yè)、具有獨立法人地位的國有企業(yè)、公私合營的國有股份公司。英國國有企業(yè)的分布范圍在撒切爾夫人推行“私有化”前十分廣泛，除公共事業(yè)、基礎設施等領域外，還廣泛進入制造業(yè)等競爭性行業(yè)。國有企業(yè)發(fā)展高峰時，國有企業(yè)產(chǎn)值占到英國國民生產(chǎn)總值的13％左右，固定資產(chǎn)占20％多，職工人數(shù)占總勞動力的80％左右。英國國有資產(chǎn)管理體制的特點可以歸結為以下幾點：(1)英國國有企業(yè)大多采取董事會領導下的經(jīng)理負責制。由董事會作為連接政府和國有企業(yè)的橋梁，使政府的政策意圖通過董事會得到貫徹執(zhí)行，又使企業(yè)享有一定的經(jīng)營自主權；(2)英國對國有企業(yè)的管理可以歸結為三個方面：任免董事會成員、控制企業(yè)的財務和制定企業(yè)目標。主管大臣任命所有的董事會成員，規(guī)定國有企業(yè)的財務處置權限，并要求企業(yè)努力完成政府主管部門制定的盈利、扭虧等財務指標；(3)英國議會是國有資產(chǎn)的最高管理機構。英國議會通過立法管理和控制國有企業(yè)，國有企業(yè)的建立、改組、廢除以及非國有化等重大問題必須由議會通過專門的法令決定，否則不具有法律效力。議會立法明確了國有企業(yè)的職責、機構、權力義務，未經(jīng)議會同意不得改變。國有資產(chǎn)的具體管理，議會授權給各主管部門，委托他們進行具體管理。各部門必須就所授權力的實施和決策對議會負責。(4)英國政府的各主管部負責國有資產(chǎn)的具體管理，其中財政部從總體上對國的財務負責，確定對國有企業(yè)的資助額、審批各主管部門投資報告，并對財政撥款的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

3、法國

法國的國有企業(yè)按其法律形式分為三類：從事工商業(yè)活動的行政性公共事業(yè)機構、工商業(yè)性質(zhì)的公共事業(yè)機構和企業(yè)、國家掌握部分股票的混合公司。法國國有企業(yè)主要在能源、交通通信、原材料、加工制造、銀行和保險等幾大在本國國民經(jīng)濟中占有重要經(jīng)濟地位的領域中，這使法國成為西方國有化程度最高的國家。1990年法國國有企業(yè)產(chǎn)值占國總值的18％，投資額占全國總投資的27.5％，出口額占25%，股份制是法國國有企業(yè)最基本的資產(chǎn)組織形式，并且國有企業(yè)是國有資本和私人資本相互融合的混合公司。國有企業(yè)內(nèi)部組織一般實行董事會下的經(jīng)理負責制。董事會的組成實行“三方代表制”原則，國家代表、企業(yè)職工代表和與企業(yè)的專家、知名人士代表各占董事會成員的1／3。這是法國國有企業(yè)的一個特點。

法國處理國家和國有企業(yè)之間關系的基本原則是：既保證國家對企業(yè)的所有權和領導權，又要保證企業(yè)擁有一定的經(jīng)營權，使大多數(shù)國有企業(yè)能夠按照一般經(jīng)濟法則和市場規(guī)律。法國的國有資產(chǎn)管理體制的特點如下：

第一，對國有企業(yè)實行“三重監(jiān)督”，由政府各部門、議會和審計院三方面分別實行管理和監(jiān)督。政府的管理：(1)明確國有企業(yè)的資產(chǎn)所有者，國家對企業(yè)的直接控股權由財政經(jīng)濟部門持有，間接控股權由國家銀行和金融機構持有；(2)明確國有企業(yè)的管理部門，負責國有企業(yè)的資產(chǎn)管理和領導，影響企業(yè)展方向和戰(zhàn)略。財政部是國有企業(yè)財政方面的主管部門，決定企業(yè)獲得的財政撥款數(shù)量和國家的參股范圍，其他相應政府部門負責企業(yè)的經(jīng)營管理。(3)政府控制國有企業(yè)的主要手段：一是決定企業(yè)的領導層，或者是任命企業(yè)董事長，或者是任命董事會中的國家代表、知名人士和專家代表；二是向企業(yè)派駐國家稽查員和主管部門代表，監(jiān)督國有資產(chǎn)的經(jīng)營情況；三是掌握重大投資、收入分配及價格制定等方面的決策權，議會主要是起監(jiān)督作用，通過議會的調(diào)查委員會和監(jiān)督委員會就有關事項進行調(diào)查處理。審計院負責每年對國有企業(yè)的賬目進行事后稽核，檢查企業(yè)財務收支是否合乎規(guī)定，評估企業(yè)的經(jīng)營績效。

第二，對國有企業(yè)實行分類管理。法國政府根據(jù)企業(yè)是否具有競爭性，行業(yè)是否存在規(guī)模效益以及是否需要大量基礎設施投資等三個標準，把國有企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)兩種，并取不同的管理方式。法國的壟斷性國有企業(yè)主要集中在能源、交通、郵電通信等基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施部門。對這些企業(yè)，政府控制程度較高，管理較為嚴格，企業(yè)的自主權相對較少。企業(yè)的投資規(guī)模、借款數(shù)量、產(chǎn)品和勞務的定價以及工資的增長幅度等都由政府決定；競爭性國有企業(yè)所處的行業(yè)主要是加工工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)和服務業(yè)，這些行業(yè)中存在有大量的私人企業(yè)、國內(nèi)國外有眾多的競爭對手。對競爭性國有企業(yè)，政府的管理僅限于任命企業(yè)的主要領導人和對資產(chǎn)的流入流出進行監(jiān)督，而非直接控制。企業(yè)擁有較大的經(jīng)營自主權，基本與私人企業(yè)處于平等的競爭地位。

第三，建立健全國有資產(chǎn)管理法規(guī)。法國從國家與國有企業(yè)的關系、國有資產(chǎn)的企業(yè)組織形式、企業(yè)領導體制，到國有資產(chǎn)的財務、稅收、審計、雇工、工資以及計劃合同等各個方面，都有明確的法律法規(guī)，使政府的管理工作做到法律化、制度化。完備系統(tǒng)的國有資產(chǎn)法律體系為處理國有資產(chǎn)遇到的各類問題提供了法律依據(jù)，也為國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供了法律保障。

4、意大利

意大利的國有企業(yè)按照經(jīng)營方式和隸屬關系的不同，可分為四種類型：(1)國有自治公司，這類國有企業(yè)一般處于國家壟斷行業(yè)，由相應的政府主管部門進行管理；(2)市政企業(yè)，這類企業(yè)一般是城市公共設施經(jīng)營公司，大多數(shù)屬于地方政府所有；(3)國有化企業(yè)，企業(yè)資本完全屬于國家，經(jīng)營方式與一般企業(yè)相似，但不是股份公司，由相應的政府主管部門管理；(4)國家參與制企業(yè)，即由國家控股公司以參股、控股方式管理的國有化程度不同的企業(yè)。這類企業(yè)基本上按照市場法則組織經(jīng)營活動。其中，國家參與制企業(yè)是意大利國有企業(yè)的主要形式，也是意大利國有企業(yè)的特色。意大利國有企業(yè)的分布范圍很廣，幾乎沒有一個經(jīng)濟部門不在其活動范圍之內(nèi)，但以石化、冶金、機械、運輸工具制造、水電供應、電訊等資本密集型部門為主。

在國家參與制企業(yè)的基礎上，意大利形成了以中央專門機構綜合管理國有資產(chǎn)所有權、各控股公司分散管理國有企業(yè)的管理體制。整個管理體制分為三個層次：上層是經(jīng)濟計劃部際委員會和國家參與部，中層是各級控股公司，下層是從事產(chǎn)品經(jīng)營的參與制企業(yè)。(1)經(jīng)濟計劃部際委員會的主要職能是：制定控股公司的政策目標、檢查計劃的執(zhí)行情況、審查控股公司提出的國家撥款申請、協(xié)調(diào)政府不同部門的政策等；(2)國家參與部是意大利政府專職管理國家參與制企業(yè)的機構，它的職責是通過各大控股公司全面管理國家在各個生產(chǎn)部門和服務部門所擁有的股權，監(jiān)督和協(xié)調(diào)國家參與制企業(yè)的活動。具體為：第一，任免所屬控股公司的領導人、決定其董事會成員的組成。第二，為國家參與制企業(yè)確定總體經(jīng)營目標和發(fā)展方針。第三，監(jiān)督國家參與制企業(yè)是否執(zhí)行本部指示，是否遵守經(jīng)濟管理規(guī)章；(3)國家控股公司。伊里公司(IRI，即工業(yè)復興公司)、埃尼公司(ENI，即國家碳化氫公司)和埃菲姆公司是意大利的三大控股公司，其所有權完全歸國家所有。它們的職責是負責管理國家擁有的企業(yè)股份，督促國家參與制企業(yè)執(zhí)行政府指示，指導、協(xié)調(diào)企業(yè)的投資、經(jīng)營和生產(chǎn)活動，向企業(yè)提供必要的財政支持、信用擔保和信息技術、人才等服務，并保護企業(yè)的利益。國家通過控股公司購買或出售企業(yè)股份、行使股權，確保國有資產(chǎn)的保值增值；(4)參與制企業(yè)。這些企業(yè)具體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，它們在市場上與私營企業(yè)處于同等地位。國家只參與企業(yè)總體經(jīng)營目標的制定以及對企業(yè)主要領導人的任免，除此之外的一切事務由企業(yè)自主決定，企業(yè)享有很大的經(jīng)營自主權。

二、借鑒意義

1、根據(jù)世界經(jīng)濟潮流的發(fā)展變化，調(diào)整國有經(jīng)濟發(fā)揮領導作用的產(chǎn)業(yè)和規(guī)模國有經(jīng)濟在西方大多數(shù)國家的國民經(jīng)濟中盡管扮演著為私人經(jīng)濟服務的角色，但通過國有經(jīng)濟的帶動和調(diào)控整個國民經(jīng)濟的發(fā)展和運行，也普遍是國有經(jīng)濟擔負的重任。因此從這個意義上說，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟處于一種領導地位。不論是在煤炭、鐵路、鋼鐵和基礎設施建設等傳統(tǒng)的國民經(jīng)濟主導部門中，還是在新興的主導產(chǎn)業(yè)--高科技產(chǎn)業(yè)中，都需要有國有經(jīng)濟的強力支持。因為這些產(chǎn)業(yè)在建立之初都具有投資規(guī)模大、建設周期長、投資風險高的特點，私人資本無力或不愿進入，需要國有經(jīng)濟開辟路徑。

西方主要國家進行的私有化運動，其中一個較為根本的出發(fā)點就是使國有經(jīng)濟順應世界經(jīng)濟結構的變化，調(diào)整國有經(jīng)濟發(fā)揮作用的領域，重新確定國有經(jīng)濟的領導地位。在將國有企業(yè)出售給私人投資者的同時，國有資本并沒有簡單地消失，全部用于彌補財政赤字，有相當一部分出售收入用于對高科技產(chǎn)業(yè)的投入。并且近年來西方各國普遍加大了對高科技產(chǎn)業(yè)的投入，尤其是對見效更慢的基礎理論研究的投入，形成了大量新的國有資產(chǎn)。

2、對國有經(jīng)濟分類管理

從上面對各國國有資產(chǎn)管理體制的介紹中，可以看出分類管理是各國管理模式的共同特征。作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體的國家，其行為目標具有多重性。國家的這些目標必然體現(xiàn)在國有資產(chǎn)的運行上。但是由于這些目標之間并不具有統(tǒng)一性，相互之間可能存在沖突，如盈利目標和就業(yè)目標的沖突。因此較好的方法就是對國有資產(chǎn)分類，使之分別承擔不同的目標。即使做不到?jīng)芪挤置鳎灰矐ν怀鲆豁椖繕恕?/p>

國民經(jīng)濟中不同行業(yè)或部門的不同性質(zhì)為國有資產(chǎn)的分類管理提供了客觀基礎。社會公共產(chǎn)品的提供主要依賴于各類國家機構的運行，支撐國家機構運行的國有資產(chǎn)當然不能以盈利為目標，只能僅以提高社會福利水平為目標；基礎設施和公用事業(yè)在國民經(jīng)濟中居于基礎地位，具有較強的正外部性和自然壟斷性，在這些部門中國有資產(chǎn)的目標是在獲取規(guī)模收益的同時，為社會提供高效優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務，并以后者為重點。近些年來，不少國家開始在鐵路、電信及電力等自然壟斷行業(yè)引進競爭機制，放棄國有資產(chǎn)一統(tǒng)天下的做法。其出發(fā)點就是為社會提供高效優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務，而不僅僅是使這些部門的國有資產(chǎn)自負盈虧；在國民經(jīng)濟的關鍵和主導產(chǎn)業(yè)中，國有資產(chǎn)要擔負起產(chǎn)業(yè)領導的責任，不能單純追求盈利；除上述行業(yè)和部門之外，在其他競爭性行業(yè)中，國有資產(chǎn)只有盈利這一項目標，別無他求。當然，在特殊情況下，也不排除執(zhí)行國家的其他目標。

對國有資產(chǎn)分類管理，明確不同的追求目標，有助于增強管理的針對性，也有助于協(xié)調(diào)不同的政策目標，從而從整體上提高國有資產(chǎn)的利用效率。

3、集中與分散管理相結合，突出管理的權威性

我們上面所介紹的國家對國有資產(chǎn)基本上都采取了集中與分散相結合的管理體制。在縱向上，分為中央和地方兩級管理機構，地方服從中央；在橫向上，針對企業(yè)的財務、人事和業(yè)務分別設有相應的管理機構，其中以財務管理為重點。各國均明確國有資產(chǎn)的財務管理機構，并賦予其較大的權利，具有相當?shù)臋嗤?。因此國有資產(chǎn)的財務管理機構普遍成為國有資產(chǎn)管理的主導機構。

我國的國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)確立了“統(tǒng)一所有、分級管理”的原則，但尚缺乏權威管理機構。借鑒西方各國的經(jīng)驗，建議我國盡早將財政部確立為國有資產(chǎn)管理的主導機構，突出其權威，使其他管理機構在財政部的協(xié)凋組織下，形成管理合力，改變當前的國有資產(chǎn)管理不善的局面。

4、加強國有資產(chǎn)的立法管理，形成統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理法律體系

依法管理國有資產(chǎn)是發(fā)達國家的共同特征，國有資產(chǎn)管理的各個方面均有法律依據(jù)，甚至專門為某個國有企業(yè)立法，規(guī)范其設立、運行、管理和消亡等各個方面。并且立法的層次比較高，大多數(shù)是由國會通過。國有企業(yè)的私有化也是在有關立法的指導下進行的。依法管理國有資產(chǎn)，不僅提高了管理的權威性，保持了管理的連續(xù)性，也明確劃分了管理主體之間和管理主體與國有資產(chǎn)運行主體間的權利義務關系，確定了各自的職責邊界和權利范圍，使國有資產(chǎn)的運行具有穩(wěn)定性。依法進行國有企業(yè)改革則提高了改革的透明度和可預期性，不僅能夠有利于改革的順利進行，也有助于穩(wěn)定社會環(huán)境。

相比之下，我國的國有資產(chǎn)管理立法較為滯后，立法的系統(tǒng)性不強，層次也不高，缺乏應有的連續(xù)性和權威性。盡管國有企業(yè)改革已成為當前的工作重點，國有資產(chǎn)管理關系到國有資產(chǎn)的安全，但在立法上并沒有作為重點。目前國有資產(chǎn)管理立法的最高層次是以國務院令的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，其他有關法規(guī)全是一些部門規(guī)章。并且正是由于立法層次低，各部門自行立法，更加劇了部門間的利益爭奪，導致立法的不統(tǒng)一，相互間難以協(xié)調(diào)甚至發(fā)生沖突。同時對一些立法難點卻又都避而不談。因此，要加強國有資產(chǎn)管理的立法工作，提高立法層次，樹立法律權威。只有如此才能改善國有資產(chǎn)管理混亂的局面。

參考書目：

[1]毛程連《國有資產(chǎn)管理新論》，上海財經(jīng)大學出版社.2001

[2]蔣洪《財政教程》，上海三聯(lián)書店.1996

[3]黃少安《國有資產(chǎn)管理概論》，經(jīng)濟科學出版社.200