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審計局公共投資項目研討會發(fā)言

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審計局公共投資項目研討會發(fā)言

同志們:

利用這次研討會的機會,我跟大家交流一下,談三個問題:

一、對本次研討會的感受

這次研討會選題非常好,研究的內(nèi)容非常恰當,而且非常及時,與當前的形勢和審計發(fā)展的形勢相吻合,脈絡(luò)是相通的。這次會議給我們提供了一個進行理論研討、經(jīng)驗總結(jié)和交流、交換學(xué)術(shù)意見的機會。從論文的內(nèi)容看,形式是多樣的,內(nèi)容是豐富的,有理論研究,有經(jīng)驗總結(jié),有方法探索,有案例分析,還有工作體會。重點和主題是歷次研討會中比較集中和突出的,其中有不少新的視角、新的觀點,也有新的經(jīng)驗和做法。從論文的作者看,有搞教學(xué)的,搞研究的,搞實務(wù)的(相對來說搞實務(wù)的多些),還有搞理論與搞實務(wù)相結(jié)合的混合型作者。值得一提的是,中國人民大學(xué)耿建新教授的文章放棄了從概念到概念,從理論到理論的這一學(xué)院式、學(xué)究式的研究方式,真正的走到了實際工作中,在調(diào)查了城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的基礎(chǔ)上,了有實踐意義的城市水務(wù)設(shè)施績效考核指標體系。他并不是從“三E”或“五E”出發(fā),而是從水務(wù)的具體工作出發(fā),這在以往大學(xué)提交的論文中是少見的。從提交論文的總體情況看,有一種現(xiàn)象:實務(wù)工作者為主寫作的論文或文章表現(xiàn)出希望向理論層次上升;以學(xué)者為主寫作的論文表現(xiàn)出希望向?qū)崉?wù)靠攏。這兩種傾向我們都十分地贊同,這是一個好趨勢,將來需要做得更好,我們希望這兩者最終能夠真正的融合和結(jié)合起來。今后我們會更加鼓勵兩者結(jié)合起來。同時對會議中反映出來的問題,我也來同大家交流一下,希望在以后注意。

1.要發(fā)揮特派辦理論研究會和地方審計機關(guān)科研單位的作用。我們不提倡以個人名義論文,一定要通過理論研究會和科研所把一下關(guān)(學(xué)校例外,因為它沒有這樣的機構(gòu)),主要是把握一下質(zhì)量。因為這次有一些文章實際上是經(jīng)驗總結(jié)和工作體會。經(jīng)驗和體會不是不可以談,但在學(xué)術(shù)會議上應(yīng)以學(xué)術(shù)論文為主,如果談經(jīng)驗也一定要上升到一定的層次,有一定的概括,不能只是做法的羅列,不然的話學(xué)術(shù)會議的層次就會受到影響。

2.發(fā)揮年輕人的優(yōu)勢。這次研討會的一個特點是年輕人多,這個現(xiàn)象在這兩年比較突出,這是一個好現(xiàn)象,應(yīng)該發(fā)揮年輕人的優(yōu)勢,這一點我們是提倡和鼓勵的。但要提高年輕人的科研能力,提高學(xué)術(shù)思想的表達能力。這是這次研討會反映出的一個問題。有好的想法表達出來很平淡,而且對問題總結(jié)的不夠,沒有上升到理論層次。所以對下一代科研主體要加強培訓(xùn),年輕人也要加強自我訓(xùn)練和修養(yǎng)。作為年輕的科研工作者或者做科研工作,一定要研究一下,怎樣寫學(xué)術(shù)論文,怎樣參加學(xué)術(shù)會議,怎樣在學(xué)術(shù)會議上發(fā)言,提高一下自己的檔次、修養(yǎng)和素質(zhì),應(yīng)該向上走。我們搞審計的是智力作業(yè),是專家型干部,不是普通公務(wù)員,以后肯定還要做大量的科研工作。

3.關(guān)于理論和實務(wù)之間過渡或者橋梁怎么來建,怎么走,還需要研究。理論和實務(wù)從操作層面上講,肯定會有一定距離,不可能吻合,不然就不要區(qū)分理論和實務(wù)了。但是兩者肯定得互動,各有各自的意義。作為學(xué)者,你寫的理論文章讓做實務(wù)的拿過去看看有沒有參考價值,才能印證你向?qū)崉?wù)過渡的怎么樣。作為實務(wù)工作者,你拿出的理論文章讓學(xué)者看看像不像文章,它跟工作總結(jié)和匯報有什么樣的區(qū)別,你怎樣向理論層次過渡。我覺得搞理論和實務(wù)的同志在今后的科研工作中,還要進一步去完善它,通過提高自己來完善它。尤其是實務(wù)部門的同志做科研時,一定要研究一下科研的工作規(guī)律,研究一下理論性文章和行政文件的寫作技巧和區(qū)別。

二、公共投資項目效益審計研究意義重大

李審計長在今年的財政審計培訓(xùn)班上講:我理解,公共財政框架的核心,是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。公共財政是市場經(jīng)濟條件下財政的必然選擇,也是世界各國搞市場經(jīng)濟的共同選擇。在公共財政框架下,財政資金(包括政府投資)必然要轉(zhuǎn)移到社會公共產(chǎn)品上來,而且一定要體現(xiàn)在它的支出結(jié)構(gòu)改革之中,這是它的核心問題。如果說財政審計是國家審計的永恒主題,我們繼續(xù)推論,公共財政,或者具有公共特征的財政,肯定也是我們的永恒主題。在公共財政框架下,財政資金日益集中于公共領(lǐng)域,因此,政府投資也就日益集中于公共項目,公共項目就會自然成為我們投資審計的永恒主題,而且越來越明顯。就目前階段而言,我們搞投資審計的就必須持續(xù)不斷地來研究公共項目審計。當然,我們現(xiàn)在在這個問題上還有一些爭議,還有一些不同的觀點(我說的是在公共項目這個問題上)。從我們這次收集到的論文看,表述就不太一樣,有的叫公共項目,有的叫公共工程項目,有的叫政府投資項目,有的叫財政投資項目等等,表述方法很多。我們的課題叫公共投資項目。應(yīng)該說這些概念的產(chǎn)生肯定有他的歷史背景。過去我們?yōu)槭裁唇袊邑斦?,現(xiàn)在我們叫公共財政,肯定會有它的背景。過去我們叫國家審計,而國外叫政府審計,我們叫政府審計大家還不太習(xí)慣。但是,我們不爭議,在學(xué)術(shù)上可以充分表達。從理論上講,公共項目可能概括性更強,因為公共項目可能是公共資金的投資,也可能是非公共資金的投資,甚至是混合投資。但就其項目的公共特征而言,政府的公共責任是不可推卸的。在這個問題上就產(chǎn)生了我們現(xiàn)在搞投資審計不同的觀點,定位在公共工程,還是定位在政府投資的公共工程,是有不同觀點的。我們現(xiàn)行的實務(wù)是做公共工程的一部分,因為就政府投資的這一部分而言我們還做不完。但從實踐看,我們應(yīng)該繼續(xù)研究下去,因為可能類似于長江上某大橋垮塌這樣的事故,政府責任是脫不開的。將來的公共工程會越來越多,不管其資金的來源如何,政府的公共責任是永遠不可推卸的,所以這個問題可以繼續(xù)研究下去。這個問題我們不作爭議,因為它是外延問題,不是內(nèi)涵的問題。

那么從上述的分析可以看到:公共項目是我們現(xiàn)在國家投資審計關(guān)注的重點,這項選擇是沒有問題的,是對的。為什么還要加上“效益”二字。就其重要性我也想跟大家交流一下看法。黨的十六屆五中全會通過了“十一五規(guī)劃”,規(guī)劃里提到了“六個必須”:必須保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展(大家注意“平穩(wěn)”和“較快”,不要求特別快,但又不能慢。)、必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、必須提高自主創(chuàng)新能力、必須促進城鄉(xiāng)和區(qū)域和諧發(fā)展、必須加強和諧社會建設(shè)、必須深化改革。這“六個必須”體現(xiàn)了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的一種觀念,我們叫科學(xué)發(fā)展觀。為什么這些年中央特別科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會建設(shè),我們是不是也可以這樣來理解:那就是在現(xiàn)實生活中,有很多不科學(xué)發(fā)展的因素、不和諧的因素,而且越來越嚴重。例如發(fā)展速度很快,但是經(jīng)濟質(zhì)量上不來。粗放型的經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致資源浪費、環(huán)境惡化,資源的承受能力明顯不足。社會中不和諧現(xiàn)象越來越突出,而且這些矛盾到現(xiàn)在還看不到能徹底解決它的跡象,特別是發(fā)展的體制障礙越來越突出,副作用越來越大,深層的矛盾越來越突顯。不但生產(chǎn)方式、發(fā)展方式很粗放,更重要的是我們的管理方式也很粗放,包括政府管理方式在內(nèi),整個社會工作的管理成本很高。于是人們呼吁建設(shè)高效政府、廉價政府。在這種情況下,也是在這種公共財政的框架下,納稅人日益關(guān)注政府的績效。顯然,國家審計要貫徹科學(xué)發(fā)展觀,建立和諧社會,就必須調(diào)整自己的視角和工作重心,財政資金的效益性,包括公共工程的效益性,也就必須提到議事日程。此外,目前國外還流行著一種新公共管理理論,這種理論也可以從一個側(cè)面來說明我們?yōu)槭裁搓P(guān)注效益。新公共管理理論,在政府公共管理活動中,應(yīng)該運用企業(yè)管理技術(shù)。因為企業(yè)管理技術(shù)是在市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的,而不是計劃條件下的企業(yè)管理技術(shù),它對于改善政府的公共管理活動可以發(fā)揮巨大的作用。把市場條件下的一些機制引入到政府管理,是新公共管理理論的特征。該理論還產(chǎn)出和結(jié)果,它有非常明確的績效指標和衡量標準,它資源的有效利用。顯然,從我國目前的狀況看,不管它是傳統(tǒng)的公共管理理論,還是新的公共管理理論,我們現(xiàn)在正在干的這件事情是符合新公共管理理論的。我國現(xiàn)在日益呼吁建立績效型財政,政府在公共領(lǐng)域中的責任,這種現(xiàn)象跟國外新公共管理理論流行的背景是相吻合的,因此,在日益政府管理責任和建立績效政府的條件下,我們把“效益”二字加在課題里面意義重大。

三、對公共投資效益審計研究的幾點建議

1.關(guān)于公共項目建設(shè)和管理及其體制和機制的研究,既要研究投資體制問題,更要研究項目管理。20*年國務(wù)院出臺了投資體制改革的決定,它的指導(dǎo)思想是規(guī)范企業(yè)和政府的投資行為,目的是改革政府對企業(yè)的管理制度,主要是明確企業(yè)投資主體地位和規(guī)范政府投資的職能。從文件看,它重點是研究投資問題。我們換一個視角,從項目這個視角來看,除了投資體制之外,還要研究項目管理問題,這是我們所忽視的,或者說是研究的薄弱環(huán)節(jié)。一個公共項目,除了投資問題之外,還有很多其它的問題,我們都要去研究。比如在政府投資項目監(jiān)督這個問題上,國務(wù)院的決定了一些原則,但現(xiàn)在看來沒有得到很好地貫徹執(zhí)行。所以從操作層面上看,還需要進一步去研究。在做研究工作時,除了做概括性的、理論性的、概念性的之外,更多地要結(jié)合行業(yè)性去做,解決理論向?qū)崉?wù)的過渡。

2.關(guān)于政府投資項目審計真實、合法、效益的綜合目標研究。這三個目標要體現(xiàn)在審計工作方案中,因為這個問題說不清楚,就會涉及到如何配置審計資源問題。政府投資工程的綜合性審計目標需要研究,這對指導(dǎo)實際工作具有重要意義。

3.投資審計研究的內(nèi)容要繼續(xù)下沉,別停留在概念和框架上,只有這樣的研究,才有實踐意義。

4.關(guān)于效益審計的內(nèi)涵還要研究,按照我國現(xiàn)行實務(wù)的習(xí)慣表達方式來做。我們把它現(xiàn)在習(xí)慣上分成三類:經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益。這三個概念都涵蓋什么東西,是我們要研究的,別停留在概念上,要具體。

5.公共投資領(lǐng)域的信息化環(huán)境發(fā)展十分迅速,希望有人在這方面作些深入研究。

6.關(guān)于政府投資項目審計的未來走向。李審計長在今年的財政審計培訓(xùn)班上講:財政審計的層次要提升,不能僅局限于過去的檢查預(yù)算執(zhí)行,發(fā)現(xiàn)問題,揭露問題。要提升它的層次,考慮三個方面:第一要考慮整體性;第二要注意宏觀性;第三要有建設(shè)性。審計長是要求從這三個方面做一些研究,做一些工作,來提升財政審計的層次,這種思路拿到投資審計領(lǐng)域我覺得一樣適應(yīng)。審計長為什么在這些日子里一再提到這個問題,是因為在實際工作中遇到了一些情況。審計長說:現(xiàn)在我們向人大常委會報告審計工作,菜單式地點了一個一個具體問題,已經(jīng)不能滿足要求了,很多代表委員希望了解全局性的問題。這是他在財政審計培訓(xùn)班上的講話,后來又有一個司局長財政審計培訓(xùn)班,他又講:原來我曾經(jīng)提過“三性”,即“整體性、宏觀性和建設(shè)性”,最近我考慮后覺得應(yīng)該加進去一個“效益性”。這“四性”請我們投資審計領(lǐng)域的同志們認真地去研究、去落實,這絕不僅限于財政審計。這是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過深思熟慮,而且是根據(jù)現(xiàn)在出現(xiàn)的新情況對我們審計思路上做的一些調(diào)整。所以,我們做這個領(lǐng)域科研的同志,在這方面也嘗試一下,政府投資項目的效益審計怎樣體現(xiàn)這“四性”。

7.我們一定要轉(zhuǎn)變一種觀念(這對我們科研影響巨大),那就是國外的績效審計比中國的好。我們現(xiàn)在有一些地區(qū)、部門做的績效審計一點都不比他們差,而且在有些方面比他們強得多,無非就是他們走得早一點。我們有些同志總是從外國的績效審計理論出發(fā),來延續(xù)他的研究思路,而且總是把外國的經(jīng)驗?zāi)脕硐戎v?,F(xiàn)在我們嘗試著倒過來,先講中國的,因為現(xiàn)在我們有的可講了,然后借鑒外國的。你看誰搞得好,你看看人家哪兒好,我們哪兒好;人家哪兒不行,我們哪兒不行。千萬不要先入為主,人家一定比我們好。就像計算機審計一樣,國外的審計長來了之后都參觀一下我們的計算機審計,他們都認為我們并不落后,很先進,有時我們自己反而有點虛無主義。這種觀念一定要破除掉,調(diào)整一下我們科研的視角。你也可以拿我們國內(nèi)的去評判一下國外的,不能老拿人家行的評判我們不行的,這都是雙方的、相互的。那樣我們的課題研究可能更貼近我們國家的實務(wù)。

這是我給大家在今后投資項目效益審計科研工作上的七點建議,供大家參考

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