國有投融資平臺企業(yè)風(fēng)險管理淺析

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摘要：在新的歷史環(huán)境下，國有投融資平臺企業(yè)的轉(zhuǎn)型勢在必行，其風(fēng)險管控顯得尤為重要。本文首先闡述了國有投融資平臺企業(yè)風(fēng)險管理的意義，分析了國有投融資平臺企業(yè)面臨的融資總成本大、盈利能力欠缺、資金利用效率欠佳等問題；其次分析了上述問題產(chǎn)生的原因；最后從明確政企責(zé)任、完善制度建設(shè)、拓寬融資渠道等方面給出了具體的解決思路。希望能夠在國有投融資平臺企業(yè)的風(fēng)險管控上提供一種方案，從而有助于推動企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；風(fēng)險管理；投融資；平臺企業(yè)；問題

國有投融資平臺企業(yè)是我國特殊時期形成的承接政府投資、替政府融資的特殊企業(yè)，自成立以來始終對我國經(jīng)濟快速增長起到促進作用。“十四五”時期，在國有企業(yè)改革深化的背景下，金融政策逐步收緊，國有投融資平臺企業(yè)轉(zhuǎn)型是必然趨勢。本文打算從國有投融資平臺企業(yè)所面臨的融資風(fēng)險、生存風(fēng)險、資金運用效率等方面對其風(fēng)險管理進行探討。以期在政府層面以及企業(yè)層面提供一種風(fēng)控思路，使平臺企業(yè)在提升自身經(jīng)濟效益的同時，為我國經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)貢獻力量。

一、國有投融資平臺企業(yè)概述及其風(fēng)險管理意義

（一）國有投融資平臺企業(yè)概述

國有投融資平臺企業(yè)一般是由地方政府設(shè)立，為了給地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持而設(shè)立的企業(yè)。其代表政府實施地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，通過企業(yè)的融資解決財政資金投入的不足，解決建設(shè)資金和財政資金時間上的錯配問題，同時由平臺企業(yè)對國有資產(chǎn)進行投資管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。由于國有投融資平臺企業(yè)的特殊任務(wù)，其資金規(guī)模往往較大，一旦其出現(xiàn)風(fēng)險可能會對地方財政乃至整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響。

（二）國有投融資平臺企業(yè)風(fēng)險管理的意義

1．促進地方發(fā)展，激發(fā)企業(yè)活力

國有投融資平臺企業(yè)的融資管控，一定意義上是為地方區(qū)域發(fā)展做貢獻，減少地方政府負擔(dān)。當前市場競爭環(huán)境日益嚴峻，各大金融機構(gòu)愿意與具有政府背景的投融資平臺建立合作關(guān)系。投融資平臺更容易建立資金優(yōu)勢，在城市道路建設(shè)、市政配套、公園養(yǎng)護等公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮作用，加快了城市化進程，提供了大量的就業(yè)機會，促進當?shù)孛裆母纳啤＜訌妵型度谫Y平臺企業(yè)的風(fēng)險管控，其實變相的就是強化了對當?shù)卣度谫Y行為的管控，以此防范國有資產(chǎn)流失以及區(qū)域性金融風(fēng)險。

2．規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，減少資金錯配

國有投融資平臺企業(yè)因承擔(dān)著城市開發(fā)等政治任務(wù)，融資規(guī)模大，盲目融資或者決策失誤帶來的后果巨大。大規(guī)模的融資往往會因為資金用途不合理，以及財政收益、資產(chǎn)運營收益與建設(shè)周期不匹配等原因，導(dǎo)致債務(wù)時間與資產(chǎn)收益時間不匹配，短債長用、長債短用現(xiàn)象時有發(fā)生，一旦出現(xiàn)資金風(fēng)險，便會形成鏈式反應(yīng)，造成嚴重的后果。加強國有投融資平臺的風(fēng)險管控，科學(xué)合理地進行決策，可以有效規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，防止錯配帶來的資金風(fēng)險。

3．加強企業(yè)競爭力，降低融資成本

市場化競爭越來越激烈，除了名義利率帶來的融資成本外，資金的使用效率也是融資成本的重要一環(huán)。在保證資金鏈安全的情況下，資金的合理調(diào)配、融資產(chǎn)品的期限選擇以及投資項目的資金回收期都將影響整體企業(yè)的盈利能力?？茖W(xué)的投融資管控可幫助企業(yè)合理分配資金，降低融資成本，加強企業(yè)競爭力。

二、國有投融資平臺企業(yè)面臨的風(fēng)險

（一）融資總成本逐年上升，企業(yè)缺乏活力

國有投融資平臺企業(yè)運營的資產(chǎn)往往伴隨著社會價值，回報期通常較長。通過運營資產(chǎn)本身難以維持巨額的融資，國有投融資平臺企業(yè)的還款來源主要還是源于為政府代建工程的工程資金收入，即主要源于財政資金。而近些年以來的一系列減稅降費政策減少了政府的稅收收入，隨著我國“房住不炒”理念的提出，對房地產(chǎn)企業(yè)的管控也不斷加強，包括2020年住建部提出的房地產(chǎn)行業(yè)融資管理新規(guī)，限制了房地產(chǎn)企業(yè)的融資的同時也限制了政府土地出讓收入。國有投融資平臺企業(yè)的建設(shè)款項在沒有財政收入支付的情況下，只能通過展期、續(xù)借等形式維持資金鏈的穩(wěn)定，在融資總規(guī)模不斷擴大的同時，融資成本逐年上升，企業(yè)入不敷出。

（二）盈利造血能力不足，生存能力不足

相當一部分平臺企業(yè)的收入和盈利來源過于單一，主要依靠收取代建費和一些市政工程的管理收入，在市場化的環(huán)境中缺乏多樣化的利潤增長點。除了純公益性資產(chǎn)外，國有投融資平臺企業(yè)所承接的項目中帶有經(jīng)營性質(zhì)的資產(chǎn)往往也無法完全覆蓋其成本，例如地標性的酒店、會展等行業(yè)，雖然能夠通過運營對其建造成本產(chǎn)生一定的彌補，但其社會價值往往大于其本身的價值。在考慮了資產(chǎn)的折舊以及為了建造該資產(chǎn)產(chǎn)生的融資成本后，大量的資產(chǎn)往往是虧損運營。企業(yè)造血能力欠缺，缺少多元化的投資策略，抗風(fēng)險能力較差。

（三）融資創(chuàng)新能力欠佳，結(jié)構(gòu)不合理

在國有企業(yè)的運營管理上，特別是國有投融資平臺企業(yè)，通常會帶有政府運作的特征，審批監(jiān)管較嚴，企業(yè)自主決策權(quán)受到限制，相對創(chuàng)新能力欠缺。創(chuàng)新型融資所占比例較少，大部分均是剛性兌付的債券和貸款，抗風(fēng)險性較差。同時，部分國有平臺型企業(yè)融資往往傾向于低成本，預(yù)算管理不夠細致，企業(yè)融資結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)合理的配比，導(dǎo)致綜合融資成本上升，企業(yè)運營風(fēng)險加劇。

三、導(dǎo)致國有投融資平臺企業(yè)風(fēng)險的原因分析

（一）歷史債務(wù)包袱沉，融資平臺責(zé)任重

1．融資規(guī)模大

國有投融資平臺企業(yè)承擔(dān)的歷史任務(wù)帶來了其巨額債務(wù)問題。雖然在國務(wù)院2014年發(fā)布43號文發(fā)布后，要求國有投融資平臺企業(yè)不得再為地方政府進行融資活動，但大量的片區(qū)開發(fā)的債務(wù)歸屬于企業(yè)。截至2019年底，我國省、市、縣級地方政府投融資平臺帶息負債總額超過了30萬億元，2008年該數(shù)字僅有1萬億元。從片區(qū)開發(fā)的大局看，總體資金平衡需依靠長線土地出售資金來覆蓋區(qū)域開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他相關(guān)投入。但在財政收入的增長速率趕不上融資成本的上升的情況下，該平衡無法繼續(xù)維持，歷史債務(wù)將使企業(yè)形成“負薪之憂”，新的融資資金和項目的盈利將用于償還歷史債務(wù)產(chǎn)生利息及本金，企業(yè)無法在健康的資產(chǎn)負債平衡狀態(tài)下發(fā)展壯大。

2．與地方政府權(quán)責(zé)利不對等，職責(zé)不清

國有投融資平臺企業(yè)作為企業(yè)法人，雖然在形式上保留了企業(yè)化的運營模式，但與真正市場化的企業(yè)運作還存在一定的差距。一是承擔(dān)了大量帶有公益性的任務(wù)，負責(zé)對公園、酒店、會展、劇場等承擔(dān)了一定民生行業(yè)的資產(chǎn)進行運營，且需要承擔(dān)其建設(shè)成本和利息。二是城市開發(fā)帶來的收益大部分形成了當?shù)氐姆績r的上升，旅游行業(yè)收入的增加等，但由于地方政府與融資平臺的關(guān)系不明確，容易造成開發(fā)所產(chǎn)生的巨額債務(wù)及相應(yīng)融資成本整體劃歸國有投融資平臺企業(yè)，雙方責(zé)權(quán)利嚴重失衡，也讓國有投融資平臺作為一個獨立的市場主體承擔(dān)了過重的債務(wù)負擔(dān)。

（二）業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)限制大，重資產(chǎn)運營難持續(xù)

1．各大板塊需平衡，主業(yè)限制轉(zhuǎn)型難大部分的國有融資平臺企業(yè)，政府代建項目收入為第一大板塊，但其利潤微薄。為了盈利，國有投融資平臺往往會涉及房地產(chǎn)開發(fā)作為其盈利點，但近期對房地產(chǎn)企業(yè)的融資限制，集團型企業(yè)的房地產(chǎn)板塊收入需要有嚴格的控制，否則將被限制債券發(fā)行量，銀行貸款都也會受限，資金鏈面臨較大風(fēng)險。國有投融資平臺企業(yè)的多元化轉(zhuǎn)型勢在必行，但板塊間的平衡和主業(yè)限制等問題導(dǎo)致盈利模式較為單一，同時由于過去大規(guī)模的開發(fā)導(dǎo)致人才的能力較為單一，缺少轉(zhuǎn)型所需的專業(yè)化人才和機制。

2．重資產(chǎn)收益成本不配比

國有投融資平臺企業(yè)在建立和發(fā)展的過程中會形成大量的資產(chǎn)，但歷史開發(fā)項目的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)經(jīng)常不盡合理，其中經(jīng)營性資產(chǎn)投資規(guī)模大、周期長，公益性及準公益性資產(chǎn)現(xiàn)金流少、回報率低或根本無回報，個別項目的折舊、財務(wù)成本和各種稅費金額巨大。收益與成本的不配比造成企業(yè)盈利能力大打折扣。

（三）融資手段單一，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

1．融資手段缺乏多元化

目前，國有投融資平臺企業(yè)的融資手段大部分以銀行貸款以及發(fā)債為主，受監(jiān)管和政策影響較大。如果在資金收到監(jiān)管無法發(fā)行新債，或者銀行抽貸的情況下，由于債項類融資的剛性兌付，容易引起在資金錯配情況下的資金鏈風(fēng)險。在發(fā)生風(fēng)險時，即便企業(yè)能夠在短期內(nèi)臨時籌措到相應(yīng)資金，也會使企業(yè)運營成本上升，不利于未來發(fā)展，同時還會在金融市場上引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。

2．融資結(jié)構(gòu)錯配

國有投融資平臺企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)率通常較低，而為了能夠降低融資成本，往往更傾向于用成本更低的短期債務(wù)來維持資金用度，利用其國有背景和良好的信用進行續(xù)期和續(xù)借來保證資金鏈不斷裂。在金融環(huán)境好的情況下，資金面供給相對充足，此種做法可以降低企業(yè)融資成本，但在金融環(huán)境變差的情況下，短債長用，更容易引發(fā)資金鏈風(fēng)險。而一味追求安全，長債短用，則無疑會增加融資成本。另外，部分國有投融資平臺企業(yè)對資金管理不嚴，不能按時使用資金，導(dǎo)致資金沉淀，也會降低資金使用效率，加大資金運營風(fēng)險。

四、國有投融資平臺企業(yè)降低風(fēng)險的對策

（一）明確政企責(zé)任，穩(wěn)定核心業(yè)務(wù)

1．加快債務(wù)化解，做好風(fēng)險防控

從政府層面，建議進一步明確政府和企業(yè)的責(zé)任，為企業(yè)未來發(fā)展減輕負擔(dān)，一方面明確土地出讓收入的一定比例專項用于投融資平臺企業(yè)的減債，制定剛性還款計劃。另一方面，在每年土地出讓計劃中需要充分考慮出讓進度，確?？傮w金額能夠支撐相關(guān)債務(wù)化解的需求。在新的政策和環(huán)境下，應(yīng)當做好化債平衡計劃，同時資產(chǎn)清分應(yīng)合理確定，政府與企業(yè)各司其職，“政企分離”以權(quán)責(zé)利對等為基礎(chǔ)，既涉及人員流轉(zhuǎn)、機構(gòu)分設(shè)、資產(chǎn)清分，更是對相關(guān)權(quán)、責(zé)、利的清晰界分，應(yīng)當在科學(xué)的基礎(chǔ)上制定，不能一味將壓力推向企業(yè)。

2．爭取片區(qū)開發(fā)資源，提升核心競爭力

從企業(yè)層面，應(yīng)當著力練好內(nèi)功，用活市場機制。穩(wěn)定業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，做大做強主業(yè)板塊，確保板塊收入結(jié)構(gòu)不影響融資穩(wěn)定。加強現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，進一步完善市場化運作機制，運用信息化手段，提高關(guān)鍵業(yè)務(wù)決策流程、內(nèi)控管理水平。一是持續(xù)完善治理結(jié)構(gòu)。加快健全公司治理結(jié)構(gòu)，逐步建立起“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)運作機制，引入戰(zhàn)略投資者，在業(yè)務(wù)支撐、經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換、優(yōu)化法人結(jié)構(gòu)等方面推動轉(zhuǎn)型升級。二是構(gòu)建市場化機制，加快建立市場化用工制度，嘗試推行公開招聘、競爭上崗、分級末位調(diào)整和退出等制度；進行分配制度改革，建立健全按貢獻度定薪酬的分配機制，實行全員績效考核；在市場化程度高的公司探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度。

（二）完善制度建設(shè)，加強管控流程

1．加強全面預(yù)算管控

上述國有投融資平臺企業(yè)所面臨的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)限制大、重資產(chǎn)運營難持續(xù)的問題，在現(xiàn)代化的全面預(yù)算管理模式下，可以得到較好的解決。通過建立全面參與、考核到位、執(zhí)行反饋及時、統(tǒng)一口徑、責(zé)任明確的全面預(yù)算管理體系，可以對資金的來源和用途、審批和支付、平衡與調(diào)配進行合理的評價。對各大收入板塊間的盈利能力進行充分的判斷和評估，在做業(yè)務(wù)前限制次要板塊或者有監(jiān)管的板塊的資金投入。在投資前預(yù)計項目的收益以及對平臺整體的影響，增加盈利板塊的投入，綜合平衡非盈利板塊的折舊、融資、稅收成本。

2．投資方面全流程管控

在投資方面，為了防止投資決策不合理造成虧損投資，應(yīng)當以市場化的思維進行項目投資。做到盤活存量、做大增量，完善投資決策流程，將收益指標納入考核。對投資項目的全流程進行監(jiān)控，在做項目可行性研究時就對其盈利性指標和融資方案進行評審，在資金的使用上應(yīng)嚴格依照資金計劃和對應(yīng)流程，采用信息化的審批方式，簡化流程審批時間，提高投資效率。對歷史形成的重資產(chǎn)問題須逐步通過新項目的收益平衡，通過多元化的經(jīng)營，解決重資產(chǎn)帶來的風(fēng)險。

（三）拓展融資渠道，強化融資計劃管控

1．加強融資創(chuàng)新

在強化投融資平臺的融資風(fēng)險控制上，多元化的融資策略可有效降低剛性兌付的風(fēng)險。例如：一是項目基金模式，通過設(shè)立私募基金公司，達到增加權(quán)益性融資的作用，且私募基金的資金使用相對靈活。二是資產(chǎn)證券化，針對產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)資產(chǎn)可將其未來收益提前變現(xiàn)。市場主流的資產(chǎn)證券化品種包括資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）和企業(yè)資產(chǎn)證券化（ABS）。其中針對經(jīng)營性物業(yè)基礎(chǔ)資產(chǎn)，有CMBN（商業(yè)不動產(chǎn)抵押貸款支持票據(jù)）；針對不動產(chǎn)或者酒店物業(yè)板塊，有CMBS（商業(yè)不動產(chǎn)抵押貸款支持證券）和類REITS（類房地產(chǎn)投資信托基金）等。資產(chǎn)證券化具有流動性較高、收益相對穩(wěn)定、安全性較強的特點。當然融資的手段主要還是受限于資產(chǎn)和項目的業(yè)務(wù)模式以及成本效益的匹配，投資項目的模式以及其收益是決定融資模式的關(guān)鍵因素。

2．強化融資計劃管控

融資方面的風(fēng)險和效益是一個此消彼長的關(guān)系。通常情況下，保持融資和資產(chǎn)的長短期配比是最理想的狀態(tài)，但現(xiàn)實情況較理論要復(fù)雜很多，例如銀行愿意降低貸款利率但是希望多占用存款期間；資金需求分布不均；資金計劃申報不準確；信貸額度難以實時充足；市場行情的影響；基于議價權(quán)和不能錯失特定用途的貸款等原因都會增加資金的持有。因此需要制定科學(xué)的融資計劃才能有效控制融資風(fēng)險，計劃需要明晰，與預(yù)算結(jié)合，做到嚴格按計劃、按預(yù)算融資，制定資金管控和使用制度及流程，集團型企業(yè)還需要考慮在各公司之間的統(tǒng)籌調(diào)配。通過財務(wù)分析，時刻關(guān)注融資結(jié)構(gòu)配比問題，年度預(yù)算、資金計劃監(jiān)控資產(chǎn)負債率，與市場對比，分析后再對新的項目進行評判。

五、結(jié)束語

在監(jiān)管日益嚴格、金融政策逐步收緊、提倡高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，本文闡述了國有投融資平臺企業(yè)所碰到的融資規(guī)模大造成的融資成本上升、盈利手段單一造成的“造血”能力欠缺以及資金利用效率欠佳導(dǎo)致的運營風(fēng)險等問題，分析了其對應(yīng)的歷史債務(wù)包袱沉，融資平臺責(zé)任重、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)限制大，重資產(chǎn)運營難持續(xù)以及融資手段單一，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化等原因，最后從明確政企權(quán)責(zé)利對等、完善制度建設(shè)以及創(chuàng)新融資渠道等方面給出了解決思路。

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作者:夏凡 單位:南京市河西新城區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營控股（集團）有限責(zé)任公司