公共私營化管理

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內(nèi)容提要：私營化是當(dāng)前美國公共行政討論最為熱烈的話題，與此同時(shí)，快速蔓延的信息技術(shù)也給公共管理帶來諸多壓力。本文正是探索這一大背景中的管理倫理問題。私營化浪潮與網(wǎng)絡(luò)浪潮幾乎同時(shí)發(fā)生，因此有必要思考公共管理中的基本價(jià)值。通過美國的案例和有關(guān)學(xué)者的評(píng)論，作者力圖回答兩個(gè)問題：一、兩大浪潮怎樣挑戰(zhàn)公共管理倫理？二、當(dāng)前的公共管理者日益陷入私營化與信息時(shí)代的迷霧，以往的倫理原則與價(jià)值對(duì)他們是否有效？

關(guān)鍵詞：公共管理、私營化、管理倫理、信息時(shí)代、美國

公共部門私營化在今日美國已是風(fēng)起云涌。各種規(guī)模、各種類型的政府都在提供公共服務(wù)的過程中重新界定政府的角色與責(zé)任。"為創(chuàng)造一個(gè)運(yùn)作更有效，花費(fèi)更少的政府"（createagovernmentthatworksbetterandcostsless，這是美國副總統(tǒng)戈?duì)柕摹秶铱冃z討報(bào)告》中的著名標(biāo)題。），在可能并可行的地方，城市、縣、州和聯(lián)邦政府都已開始與私營組織--不管是營利的還是非營利的--建立新的關(guān)系。在一些領(lǐng)域，政府可以完全卸下公共服務(wù)的沉重包袱――原先這是政府必須承擔(dān)的，而在另一些領(lǐng)域，政府與私營企業(yè)通過訂立合同共同對(duì)公共服務(wù)負(fù)責(zé)成為首選的改革措施。

私營化浪潮--如果可以這么稱呼的話--與信息化浪潮幾乎同時(shí)席卷發(fā)達(dá)國家。二十一世紀(jì)的曙光已現(xiàn)，美國乃至全球范圍的人們都在購買個(gè)人電腦，光盤（CDROMs），爭(zhēng)相上網(wǎng)?；ヂ?lián)網(wǎng)、萬維網(wǎng)、瀏覽器、搜索引擎、電子郵件、列表服務(wù)、聊天室以及超文本標(biāo)記語言（html）等已成為日常詞匯。今天的工作場(chǎng)所--無論是中央控制室、專業(yè)辦公室還是家庭--都日益高科技化，信息化。

未來是如此明顯，連原本對(duì)我們十分有意義的公共與私營的歷史區(qū)分好象也不再有效，而且當(dāng)人們進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間被扭曲的時(shí)空時(shí)，過去與現(xiàn)在的差別一樣沒有意義。然而目前顯現(xiàn)的私營與公共、過去與現(xiàn)在的虛擬界限怎樣構(gòu)成對(duì)管理倫理的挑戰(zhàn)？我們是否正在進(jìn)入一個(gè)虛擬管理倫理（virtualmanagerialethics）的時(shí)代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作環(huán)境中，正伸開雙臂擁抱私營化，那么以往通行的道德原則、倫理價(jià)值還能不能指引他們適應(yīng)新的時(shí)代？未來是不是意味著一些不可見，卻是不祥的可能？

私營化與公共管理的道德倫理

我們首先來看私營化如何改變公共管理者的道德面貌。

公共管理倫理部分扎根于二十世紀(jì)初席卷全美的進(jìn)步改革運(yùn)動(dòng)（ProgressiveReformMovemen），充斥市政府、法院甚至各州首府的丑聞、腐敗以及無節(jié)制的貪欲迫使改革運(yùn)動(dòng)樹立一套新的道德準(zhǔn)則，它以效率、責(zé)任、美德、政黨中立（或稱無黨派，non-partisanship）及公共服務(wù)為內(nèi)容。隨著政府模式從市長-議會(huì)式向議會(huì)-市政經(jīng)理式的推進(jìn)，行政格局從分贓體制向公眾服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換，以及政黨中立和大規(guī)模選舉的實(shí)現(xiàn)，新的倫理價(jià)值觀逐步走向制度化。而1914年市政經(jīng)理聯(lián)合會(huì)（theCityManagersAssociation）及1939年美國公共行政協(xié)會(huì)（theAmericanSocietyforPublicAdministration）等專業(yè)化組織的成立則在精神上堅(jiān)定地支持并踐行著新的倫理準(zhǔn)則。也許政府私營化帶來的倫理困境喚起了持續(xù)近一個(gè)世紀(jì)的道德關(guān)懷。新世紀(jì)已揭開序幕，許多人認(rèn)為，我們可能給太多美好的事物束縛了手腳(Thompson1993)，也就是說，原本進(jìn)步的改革運(yùn)動(dòng)連同官僚制度的繁文縟節(jié)創(chuàng)造了一個(gè)運(yùn)作低效、成本高昂的政府。

1992年，奧斯本（Osborne）和蓋伯勒（Gabler）響亮地提出了"改革政府"的口號(hào)，其回應(yīng)空前熱烈。改革者支持私營化并號(hào)召公共管理者以企業(yè)家精神帶領(lǐng)政府進(jìn)入二十一世紀(jì)，但他們很少提及私營化與企業(yè)精神對(duì)管理倫理的影響。十分遺憾，我們無法從《改革政府》一書的目錄中找到絲毫與道德有關(guān)的內(nèi)容。也許奧斯本、蓋伯勒及其追隨者會(huì)說他們只是讓管理者在法律框架內(nèi)嘗試不同的管理，而并沒有讓他們從事非法活動(dòng)，因而也就不必關(guān)心道德的問題。

私營化改革能否把倫理道德減少到最低標(biāo)準(zhǔn)？如果它并非不合法，是不是就一定意味著可行？如果可行，會(huì)不會(huì)必然出現(xiàn)道德的低地？

因此我們有必要看一看私營化與企業(yè)精神對(duì)管理倫理的可能影響。

腐敗與公共利益

喬治·弗里德瑞克森（H.GeorgeFrederickson）在其著作《公共行政之精神》（TheSpiritofPublicAdministration，1997:194）中斬釘截鐵地?cái)嘌?，私營化運(yùn)動(dòng)不會(huì)有成功的前景，在貪欲、腐敗剛剛得到遏制，政府行政能力受到人們倡揚(yáng)之時(shí)，這一運(yùn)動(dòng)很可能又將退回到原來的狀況。他提醒道，我們總是在"為賄賂與欺詐創(chuàng)造一個(gè)誘人的環(huán)境"。難道已沒人記得美國副總統(tǒng)斯皮羅·阿格紐（SpiroAgnew，1969－1973）是為何辭職的嗎？弗里德瑞克森的抨擊堅(jiān)定不移（1997:18）："越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務(wù)采取企業(yè)模式，我們又將面對(duì)可惡的腐敗與種種不道德的行為。"

琳達(dá)·德萊恩（LindadeLeon）對(duì)私營化、企業(yè)化公共管理及道德的看法較為樂觀。雖然她承認(rèn)，成功的私營企業(yè)家一般具有相同的價(jià)值觀--自負(fù)、自私、我行我素、旺盛的支配欲以及不擇手段--如果在公共部門中得不到合理約束與督察，可能會(huì)危及公共領(lǐng)域的道德基礎(chǔ)。不過她(1996:496)說："就其最佳狀態(tài)而言，公共管理企業(yè)化是道德的。"自我服務(wù)、追求利潤、精打細(xì)算的公共企業(yè)家們?nèi)绻〉贸晒?，一定能夠把握機(jī)會(huì)，合理調(diào)配資源，開拓創(chuàng)新。當(dāng)然兩者相抵，道德環(huán)境不容樂觀。盡管如此，德萊恩依舊相信，道德的企業(yè)化管理是有可能的，并且會(huì)得到公共組織的鼓勵(lì)。

我們有什么證據(jù)能證明私營化、政府再造和企業(yè)化經(jīng)營威脅到政府管理的倫理道德，甚至又使腐敗與不道德行為沉渣泛起？理論推導(dǎo)也許是困難的。科恩（Cohen）和埃米科（Eimicke）在調(diào)查了企業(yè)化公共管理的三個(gè)案例--加州橙縣財(cái)政破產(chǎn)案（theOrangeCountyfinancialbankruptcycase）、加州維薩利亞賓館合作項(xiàng)目（thehotelpartnershipprojectinVisaliaCalifornia）、印第安納波利斯廢水處理廠私營化項(xiàng)目（theprivatizationofIndianapolis''''wastewatertreatementplants）--之后提供了某種證據(jù)(1996)。

加州橙縣案的進(jìn)展對(duì)倫理以及合法性問題提出了突如其來的挑戰(zhàn)。該縣財(cái)務(wù)主管羅伯特·西特羅恩（RobertCitron）為獲得巨額的財(cái)政增益，用當(dāng)?shù)氐墓蚕砘穑╬ooledfunds）進(jìn)行投資，不想利率陡然上升。隨之暴露的財(cái)政危機(jī)迫使這位財(cái)務(wù)主管棄職而去，給該縣留下破產(chǎn)的殘局。維薩利亞賓館合作案無論成功抑或失敗對(duì)道德問題的沖擊更大。該市動(dòng)用閑置的城市財(cái)產(chǎn)（cityownedproperty）與瑞迪遜連鎖賓館集團(tuán)（theRadissonhotelchain）合作建造并經(jīng)營賓館，使納稅人的錢承受很大的風(fēng)險(xiǎn)，最后的結(jié)果是城市被迫收購賓館，承擔(dān)債務(wù)。

印第安納波利斯市對(duì)斯蒂芬·格德史密斯（StephenGoldsmith）市長的行動(dòng)經(jīng)常津津樂道，早在1990年初，他便在四十多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┧綘I化改造，城市廢水處理廠便是其中之一。雖然這個(gè)廠一直是有效率的，市政當(dāng)局還是決定把該項(xiàng)服務(wù)外包出去。結(jié)果當(dāng)?shù)氐墓┧疽?1%的股份與一家法國工廠贏得了合同并取得了重要的財(cái)政貸款。在考察這三個(gè)案例的基礎(chǔ)上，科恩和埃米科歸納了如下結(jié)論，公共管理私營化能夠在道德上成立，但是小心謹(jǐn)慎和勝任私營化的資格問題必須嚴(yán)肅對(duì)待。

對(duì)美國中部某州的一個(gè)都會(huì)縣與當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)促進(jìn)會(huì)（Thechamberofcommerce）開展合作的道德質(zhì)疑在理查德·K·高爾（RichardK.Ghere，1996）看來是非常關(guān)鍵的。為繁榮旅游業(yè)，吸引會(huì)議產(chǎn)業(yè)（conventionbusiness），該縣制定了一套吸引外地投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。占有當(dāng)?shù)囟愂?%的旅館床位稅被用來實(shí)施這一戰(zhàn)略。根據(jù)協(xié)議，由商貿(mào)促進(jìn)會(huì)提供與該戰(zhàn)略相關(guān)的服務(wù)。不用說，商貿(mào)促進(jìn)會(huì)的官員對(duì)這項(xiàng)安排非常之滿意，自然成為干勁十足的合作者--不過這種干勁也許太足了。隨著時(shí)間的推移，違規(guī)事件屢屢發(fā)生：能拿到非競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)的商人是因?yàn)榕c促進(jìn)會(huì)的官員有著家族聯(lián)系，開支報(bào)告、圍繞會(huì)議而進(jìn)行的商務(wù)活動(dòng)經(jīng)常弄虛作假，促進(jìn)會(huì)為縣領(lǐng)導(dǎo)人支付打高爾夫、外出赴宴甚至出境旅游的費(fèi)用。高爾沒有為我們提供商貿(mào)促進(jìn)會(huì)向縣政府滲透的更多具體細(xì)節(jié)，但有一點(diǎn)已經(jīng)很清楚，那就是高層合作在培育道德風(fēng)氣方面所作甚少。這一案例提示，公共官員原本遵循的道德行為在公共職能私營化的今天已失去往日的功效。無疑，合同是誘導(dǎo)轉(zhuǎn)變的媒介。

總之，私營化運(yùn)動(dòng)構(gòu)成對(duì)公共官員，包括管理者的道德挑戰(zhàn)。也許弗里德瑞克森的觀點(diǎn)(1997:171)是值得稱道的："政府正沿著私營化方向前進(jìn)，對(duì)此我們無須心存介蒂，但對(duì)政府倫理的關(guān)注應(yīng)同時(shí)提升。"

信息時(shí)代公共管理者面臨的倫理挑戰(zhàn)

為獲取和溝通信息而"上網(wǎng)"引發(fā)了一系列挑戰(zhàn)，地方、州、聯(lián)邦各級(jí)的大量部門擁有".gov"或".org"的域名。全美市/縣管理聯(lián)合會(huì)(ICMA)1995年對(duì)地方轄區(qū)的調(diào)查顯示，雖然54.4%的轄區(qū)還沒有上網(wǎng)(n=580)，但畢竟已有近半數(shù)（45.6%）在互聯(lián)網(wǎng)上占據(jù)了一席之地(MoulderandHuffman,1995)。今天，無數(shù)美國的市、縣、州行駛在信息高速公路上，如果這項(xiàng)調(diào)新開展，擁有域名的政府?dāng)?shù)量必定大得令人吃驚。

技術(shù)的使用可能對(duì)公共部門的社會(huì)生活或集團(tuán)生活造成影響，網(wǎng)絡(luò)專業(yè)技術(shù)不但給管理者帶來麻煩，而且在理解與改善不合需要，甚至有時(shí)是不道德的技術(shù)影響方面同樣是蒼白的。一項(xiàng)電子郵件對(duì)公司內(nèi)部生活負(fù)面影響的最新調(diào)查顯示，兩方面的原因造成工作環(huán)境越來越缺乏個(gè)性化--一是技術(shù)本身（因?yàn)闊o須面對(duì)面的交往，社會(huì)關(guān)系變得公開化），二是因?yàn)橛脩艋蚬蛦T為避免不期而遇的社會(huì)事務(wù)所做的有意識(shí)選擇(Markus,1994:119)。不過信息技術(shù)對(duì)工作環(huán)境的社會(huì)影響不僅僅只是負(fù)面的，雇員能夠而且已經(jīng)作出選擇，決定和誰或不和誰聯(lián)系。事實(shí)上，努力提升組織倫理氛圍的管理者很可能會(huì)發(fā)現(xiàn)自己周圍，尤其在組織行動(dòng)的基本知識(shí)方面已受到特殊挑戰(zhàn)――不管是負(fù)面的還是正面的。

組織上網(wǎng)對(duì)管理者的挑戰(zhàn)表現(xiàn)在如何對(duì)與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的操作和行為進(jìn)行定義、管理和監(jiān)督。對(duì)于以下操作，如游覽萬維網(wǎng)網(wǎng)站，下載、收搜索黃色信息，從事營利的性廣告與性服務(wù)，傳播政治言論，張?zhí)蛳螺d有攻擊性的涉及種族和性的內(nèi)容，收集或兜售各種機(jī)會(huì)，冒名傳播電子信息等等，公共組織及其管理者應(yīng)盡快出臺(tái)令人滿意的互聯(lián)網(wǎng)使用政策，全力預(yù)防相似事件的大規(guī)模擴(kuò)散。

與此同時(shí)，管理者越來越意識(shí)到，互聯(lián)網(wǎng)已成為建設(shè)責(zé)任政府和創(chuàng)新政府的重要途徑，因而必須積極地創(chuàng)造環(huán)境，極大地鼓勵(lì)雇員利用數(shù)據(jù)庫和萬維網(wǎng)這些信息寶庫開展工作。對(duì)于公共管理者來說，在互聯(lián)網(wǎng)的合理使用和濫用之間找尋平衡點(diǎn)，也許是最關(guān)鍵的倫理問題。

在雇員上網(wǎng)，使用Internet之外，倫理與合法性挑戰(zhàn)還來自于政府行為。在線政府及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)發(fā)揚(yáng)并努力提高民主的理念與實(shí)踐--在保護(hù)敏感信息的同時(shí)，保障公民獲得公共信息。一方面要公布關(guān)于犯罪率與艾滋病的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，另一方面要讓公眾能夠獲得受害人的姓名與住址。同樣的問題是，當(dāng)縣資產(chǎn)評(píng)估辦公室建立了包含資產(chǎn)價(jià)值與地址的查詢數(shù)據(jù)庫后，公共服務(wù)能不能得到有效保護(hù)？它會(huì)不會(huì)給罪犯運(yùn)用同樣的科技手段找到作案對(duì)象提供方便？

多數(shù)地方政府的財(cái)政狀況是緊巴巴的，這為公共服務(wù)私營化創(chuàng)造了土壤，它們?cè)谡黜撋铣鍪蹚V告空間，或把商業(yè)產(chǎn)品作為市縣政府的公共產(chǎn)品，這些做法是否道德，又是否合法？互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化已成定局，而在政府商業(yè)化的道路上美國政府能夠并應(yīng)該走多遠(yuǎn)？私營化是不是商業(yè)化的另一種形式呢？

最后，公共官員、市民及他們相互之間的電子溝通問題也值得注意。公民與官員之間的信息傳遞原來使用傳真，現(xiàn)在則以電子郵件取而代之。而溝通路徑一旦換在政府官員之間，情況則大不相同了。電子化方式的信息浪潮是不是有效地把政府暴露在陽光之下？公共管理者在使用電腦，把重要信息發(fā)送給他的同事和上級(jí)之前，有沒有做到小心謹(jǐn)慎與踏實(shí)勤奮。

倫理進(jìn)程的徘徊與困惑

私營化的迷霧和信息時(shí)代扭曲的時(shí)空觀困擾著今日的公共管理者，本文一開始便提出以往的倫理價(jià)值和道德原則在今天還是否管用的問題。也許上文試著作了回答，但不確定性無疑仍存在。

誠實(shí)、正直、仁慈和尊嚴(yán)這些負(fù)責(zé)任的道德方式過去長期地與人們緊密地聯(lián)系在一起，在私營化浪潮與信息時(shí)代到來之際的今天，它們依然是有效的。不過傳統(tǒng)的倫理價(jià)值是否充分，回答則很可能是否定的。采取一種更適合二十一世紀(jì)現(xiàn)實(shí)的倫理觀十分必要，至少在一段時(shí)間內(nèi)，公共管理企業(yè)化與信息時(shí)代的現(xiàn)實(shí)是不該被忽視的。當(dāng)然我們不能不重新思考在局部的和全球的工作環(huán)境中職員的行動(dòng)究竟由什么推動(dòng)。更進(jìn)一步還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)個(gè)人成為道德主體因而對(duì)自己的行動(dòng)負(fù)責(zé)時(shí)，他很可能生活在一個(gè)遠(yuǎn)為活躍與復(fù)雜的社會(huì)組織環(huán)境中。

對(duì)于想在迷霧中乘風(fēng)破浪的公共管理者來說，前面的路在何方？最迫切的問題也許恰恰是思考與實(shí)踐組織倫理。管理者應(yīng)該時(shí)時(shí)刻刻問自己："在組織中培育一種道德環(huán)境，我能夠并且應(yīng)該做什么？"根據(jù)特定的案例確立相應(yīng)的倫理準(zhǔn)則當(dāng)然是一種方法，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，另一種更可靠的方法是雇用誠實(shí)的員工。當(dāng)然，說來容易做來難。40年前約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)的話至今仍余音繞耳："良好道德環(huán)境中的誠實(shí)之人是政府道德問題的最終答案。"

如何創(chuàng)造一個(gè)良好的道德環(huán)境，又如何判斷你在這方面進(jìn)展成功？回答后者相對(duì)容易一些。一個(gè)好的道德環(huán)境，應(yīng)該有更高水平的尊重、信任，組織成員之間擁有良好的公開溝通，在這里，公正、平等、同情和關(guān)懷能得到最大的倡揚(yáng)。最終，這些優(yōu)良品質(zhì)能超越工作空間而散布到整個(gè)社會(huì)之中。

管理者如何在他們的組織中培育一個(gè)優(yōu)良的道德環(huán)境？一些建議已經(jīng)提了出來（例如增加交談的機(jī)會(huì)），但真正建立并維持組織道德所需做的自然會(huì)更多。至少管理者應(yīng)盡力把道德自覺注入其組織并以此塑造與其他組織（無論是私人的，還是公共的）的關(guān)系。他們還要采取步驟開發(fā)與執(zhí)行倫理原則，提供道德培訓(xùn)，建立道德投訴機(jī)制或在年終績效評(píng)估中增加倫理的條款。這些措施無論是單獨(dú)的還是綜合的，都可以"作為組織發(fā)展的倫理道德"來看待(Zajac1997)。

總而言之，公共官員（選任的也好，非選任的也好）遇到越益復(fù)雜的道德挑戰(zhàn)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，這一點(diǎn)毋庸置疑。對(duì)于經(jīng)歷了200多年的民主實(shí)踐及建立在此基礎(chǔ)上的美國政府來說，任何這方面的失誤都將有損于公眾對(duì)其的信心與信任。

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