公共核心管理

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內(nèi)容摘要

管理的核心問題--效率，產(chǎn)生于個(gè)人理性與集體理性的矛盾與背離。對(duì)于大多數(shù)具有一定規(guī)模的團(tuán)體來說，要解決從個(gè)人理性走向集體理性，實(shí)現(xiàn)高效率，首先就要獲取或創(chuàng)造出一定量與質(zhì)的激勵(lì)資源，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)、安排一個(gè)完整的制度性的"激勵(lì)結(jié)構(gòu)"；同時(shí)如何在實(shí)現(xiàn)"激勵(lì)相容"的同時(shí)，降低其實(shí)施成本，尤其是確保提高作為控制標(biāo)的的"行為"的可觀察性與可評(píng)價(jià)性，成為問題的關(guān)鍵。

自從管理學(xué)誕生之初，人們就把如何提高效率作為管理中的核心問題來探討研究，并從不同的假設(shè)前提、不同的角度提出了各自的答案。包括科學(xué)管理時(shí)期的外部規(guī)則控制和經(jīng)濟(jì)刺激；行為主義時(shí)期的參與和民主化管理；系統(tǒng)論時(shí)期的權(quán)變思想等等。本文在繼承了關(guān)于"效率"是管理核心問題的觀點(diǎn)同時(shí)，力圖從一個(gè)新的視角對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行再思考，并從中得出了一些富有啟發(fā)意義的結(jié)論。

從個(gè)人理性到集體理性

盡管"理性"是社會(huì)科學(xué)研究中最富爭(zhēng)議的概念之一，但是，"理性"卻是自文藝復(fù)興以來人類普倡的價(jià)值觀之一，并成為當(dāng)今社會(huì)科學(xué)研究中所共持的基本假設(shè)前提之一。在社會(huì)科學(xué)研究中，一般把"理性"定義為"假定論及的目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)世界不變，那么，只要行動(dòng)得以正確地籌劃，有利于最大限度地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這種行動(dòng)就是理性的。"1如果說"個(gè)人理性"意味著"行為者是自己利益的理性尋求者"2；那么"集體理性"則可以引伸為"集體是團(tuán)體自身利益的理性尋求者。"

"個(gè)人"是社會(huì)的元單位，并且是自身利益的理性追求者。但是，人類的基本屬性之一是其"社會(huì)性"，"組織"是人類社會(huì)的普遍現(xiàn)象，我們生活在一個(gè)組織的世界中。那么，各種組織何以存在？一般認(rèn)為，除了人類的合群本性使然外，各種組織（包括工廠、公司、俱樂部、政黨乃至政府、國(guó)家）之所以要建立起來，乃是因?yàn)槿藗儍H僅靠自己個(gè)人的力量不能完成或不能令人滿意地完成某些任務(wù)、實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)，于是具有相同要求和目標(biāo)的人們結(jié)成了團(tuán)體或集團(tuán)?？梢姡M織的存在是為了增進(jìn)集團(tuán)中成員的共同利益，組織的高效率意味著提供和享受更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

但是，"正如可以假定一個(gè)組織或一個(gè)集團(tuán)的成員擁有共同利益，他們顯然也擁有不同于組織或集團(tuán)中其他人的純粹的個(gè)人利益"3。無論組織尋求何種公共產(chǎn)品和服務(wù)，都必然要求組織、組織成員付出一定的成本。那么，成本如何分?jǐn)?？產(chǎn)品和服務(wù)如何分配？這些無疑會(huì)影響組織成員行為前對(duì)行為成本與收益的計(jì)算，只有在符合個(gè)人理性的情況下，尋求公共產(chǎn)品與服務(wù)的行為才會(huì)發(fā)生，才會(huì)實(shí)現(xiàn)集體理性。因此如果我們同意廣義的"經(jīng)濟(jì)理性人"假設(shè)，那么驅(qū)使每個(gè)組織成員行動(dòng)的則將是"個(gè)人利益"，而不是"組織的共同利益"。這樣就產(chǎn)生出一對(duì)相互對(duì)立的命題：命題一：驅(qū)使組織成員行動(dòng)的是共同利益（集體理性）；命題二：驅(qū)使組織的成員行動(dòng)的是個(gè)人利益（個(gè)人理性）。因此，無論是管理的理論與實(shí)踐，其焦點(diǎn)問題就變成：如何使這兩個(gè)命題協(xié)調(diào)起來？如何減少、克服"搭便車"的現(xiàn)象？如果這些問題得不到解決，組織即使成立也會(huì)面臨解體的危險(xiǎn)?？梢?，管理的核心問題"效率"產(chǎn)生于個(gè)人理性與集體理性的矛盾與背離，管理的核心問題現(xiàn)在轉(zhuǎn)化為內(nèi)協(xié)調(diào)問題，即如何協(xié)調(diào)組織成員之間、組織成員與組織之間的目標(biāo)、利益，使每個(gè)組織成員都能為了實(shí)現(xiàn)組織的共同目標(biāo)去努力，也就是在組織中如何從個(gè)人理性走向集體理性。

當(dāng)然，個(gè)人理性與集體理性之間不僅有矛盾與背離的一面，也有一致的一面，否則集體就不會(huì)存在。不同學(xué)者對(duì)其一致性與矛盾性的不同強(qiáng)調(diào)，就形成了不同的描述與解釋社會(huì)現(xiàn)象的方法。例如，在亞當(dāng)·斯密那里，個(gè)人理性與集體理性是并行不悖的，這集中地反映在他著名的"看不見的手"理論中，即如果人人都為"個(gè)人利益最大化"而理性行動(dòng)，那么他們便會(huì)受到代表強(qiáng)大市場(chǎng)力量的"看不見的手"的指引或驅(qū)使，其結(jié)果是整個(gè)社會(huì)的繁榮，即集體理性的實(shí)現(xiàn)。這種觀點(diǎn)在成為資本主義國(guó)家的指導(dǎo)理論幾個(gè)世紀(jì)以后，逐漸受到人們的批判，其中最具說服力的來自公共選擇學(xué)派的喬治·布凱南和曼瑟爾·奧爾森。在他們看來，在大多數(shù)情況下，個(gè)人理性并不是集體理性的充分條件，"交通堵塞"就是日常生活中的一個(gè)極好例證。其原因就在于由于外部效應(yīng)及公共物品的存在而產(chǎn)生的成本分?jǐn)?、收益分割問題。也正因?yàn)槿绱?，才為我們探討?nèi)協(xié)調(diào)這一管理的核心問題提供了必要性。

那么，個(gè)人理性與哪些條件共同構(gòu)成了集體理性的充分條件呢？換句話說，怎樣從個(gè)人理性走向集體理性呢？根據(jù)奧爾森的回答，有兩個(gè)重要條件：一是組成集團(tuán)的人數(shù)足夠少，二是存在著選擇性的激勵(lì)手段。人數(shù)少一方面意味著單個(gè)人的影響力將會(huì)相對(duì)提高，另一方面使人們之間的相互監(jiān)督成為可能。這樣使每個(gè)人的每個(gè)行為都成為在多次博弈中的計(jì)算對(duì)象，換句話說，在每個(gè)人都可以根據(jù)他人的行為調(diào)整自身的行為的同時(shí)，也使每個(gè)人在行動(dòng)之前必須考慮自身行為對(duì)他人行為進(jìn)而最終對(duì)自身利益的影響。當(dāng)然，人數(shù)具體少到多少，并沒有一個(gè)普適的具體數(shù)字，但是人們一般認(rèn)為，人數(shù)越少，組織的行動(dòng)力越強(qiáng)，并且一般在少于十人的情況下，才有自動(dòng)采取集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)集體理性的可能。當(dāng)然，隨著現(xiàn)代技術(shù)的迅捷發(fā)展，這一可以實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督、進(jìn)而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)集體理性的小團(tuán)體的規(guī)模也存在相應(yīng)擴(kuò)大的可能性。

毫無疑問，現(xiàn)代社會(huì)中的絕大多數(shù)組織并不是這種小團(tuán)體。當(dāng)組織達(dá)到一定規(guī)模后，在人們之間形成一致意見并在實(shí)施過程中實(shí)現(xiàn)上述的相互監(jiān)督就成為不可能，個(gè)人成本與收益之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系模糊甚至喪失，此時(shí)每個(gè)成員從個(gè)人理性出發(fā)，就有可能出現(xiàn)所謂的"搭便車"現(xiàn)象，從而減少甚至中止集體行動(dòng)的產(chǎn)生，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)減少、甚至無法形成，即組織效率的下降、集體理性的缺失。要改變這種情況，就需要管理者運(yùn)用"選擇性的激勵(lì)手段"對(duì)成員進(jìn)行激勵(lì)與控制，即根據(jù)組織成員的不同表現(xiàn)，也就是對(duì)組織目標(biāo)達(dá)成的貢獻(xiàn)程度，有選擇地對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)或行使強(qiáng)制性措施，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)協(xié)調(diào)，保證通過集體行動(dòng)的形成，提供更多、更好的公共產(chǎn)品與服務(wù)?，F(xiàn)代社會(huì)中的大多數(shù)組織都面臨這種情況，無論是私人組織的管理，如私營(yíng)企業(yè)，還是各種公共組織的管理，如軍隊(duì)、國(guó)立大學(xué)等，甚或是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理，都面臨著如何通過運(yùn)用"選擇性的激勵(lì)手段"來影響行為者對(duì)"成本與收益"的計(jì)算，從而實(shí)現(xiàn)集體理性的任務(wù)。

資源獲取與激勵(lì)、控制的制度選擇

關(guān)于激勵(lì)，從馬斯洛、麥克利蘭、赫茨伯格到弗魯姆再到亞當(dāng)斯已經(jīng)給我們講述了許多富有啟發(fā)意義的原則和方法。然而，有一點(diǎn)卻為他們所共同忽略，即在遵循各種原則、采用各種方法對(duì)組織成員進(jìn)行激勵(lì)之前，首先必須獲取或創(chuàng)造一定的激勵(lì)資源（包括物質(zhì)的、權(quán)力的、精神的）。這是組織中的管理者必須解決的首要問題。

組織要發(fā)展，管理者要激勵(lì)成員都必須以擁有一定的激勵(lì)資源為前提。我們看到，現(xiàn)代國(guó)家的建立與發(fā)展恰恰是與財(cái)稅體制的建立與完善相輔相成的，社會(huì)抽取能力是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其他能力的基礎(chǔ)，它為國(guó)家這一高級(jí)形態(tài)的政治組織進(jìn)行激勵(lì)與控制提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。恩格斯早在考察國(guó)家起源時(shí)就已經(jīng)指出，為了維持國(guó)家的公共權(quán)力，"就需要公民繳納費(fèi)用--捐稅"，"隨著文明時(shí)代的向前進(jìn)展，甚至捐稅也不夠了；國(guó)家就發(fā)行期票、借債，即發(fā)行公債"4。國(guó)家的社會(huì)抽取能力除包括財(cái)政資源的抽取外，還包括人力資源的抽取，如兵役、公務(wù)人員的選拔等，以獲取公眾的支持。此外，抽象地從社會(huì)價(jià)值觀中創(chuàng)造性地提取精神性的資源，如榮譽(yù)等價(jià)值符號(hào)，也是國(guó)家抽取激勵(lì)資源的重要內(nèi)容之一。國(guó)家的社會(huì)抽取能力對(duì)于國(guó)家激勵(lì)與控制整個(gè)社會(huì)的意義在今天幾乎已成為人們的共識(shí)。我國(guó)在90年代進(jìn)行的包括稅制改革、反腐敗、國(guó)有企業(yè)改革在內(nèi)的一系列措施都是強(qiáng)化社會(huì)抽取能力的努力。國(guó)家如此，一般的組織也是如此。曼瑟爾·奧爾森在其《集體行動(dòng)的邏輯》一書中也曾鮮明地論及這個(gè)問題，認(rèn)為當(dāng)集團(tuán)達(dá)到一定規(guī)模以后，除非它擁有"選擇性的激勵(lì)手段"，否則它不會(huì)提供"公共物品"（或者說不能實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)），它們包括"行使強(qiáng)制性措施的權(quán)威和能力"，"向潛在集團(tuán)中的個(gè)人提供積極誘導(dǎo)"5。奧爾森的論述也說明了獲取、創(chuàng)造激勵(lì)資源的基礎(chǔ)性地位。恰恰是在這一點(diǎn)上，尤為體現(xiàn)了公共管理的獨(dú)特性。

如果說從宏觀上而言，公共管理與私人管理的區(qū)別主要表現(xiàn)在其追求的目標(biāo)--社會(huì)公共利益最大化與本組織利益最大化、外部環(huán)境--壟斷與競(jìng)爭(zhēng)、及權(quán)力基礎(chǔ)--國(guó)家強(qiáng)制力與經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)力等方面，那么從微觀的管理者進(jìn)行管理實(shí)踐的角度而言，二者一個(gè)重要的區(qū)別則在于公共組織中的管理者所擁有的激勵(lì)資源相對(duì)來說要少得多。大多數(shù)公共組織，尤其是公共行政組織不能合法地保留其獲取的收入--無論獲取的途徑如何--并根據(jù)自己的喜好決定每位成員從中獲取的份額，即沒有對(duì)"物質(zhì)資源"控制和分配的權(quán)力；同時(shí)，隨著公務(wù)員制度在世界各國(guó)的建立與推行，公共組織在確保用人規(guī)范性的同時(shí)，也使組織中的管理者又失去了一項(xiàng)重要的激勵(lì)資源--對(duì)組織成員的處置權(quán)。這些都使公共組織中的管理者經(jīng)常處于尷尬的境地：一方面希望屬下努力工作，另一方面又往往缺乏促使他們這樣做的實(shí)質(zhì)性的手段。因此，如何"藝術(shù)地"創(chuàng)造激勵(lì)資源成為公共管理者的一項(xiàng)重要工作。這種"藝術(shù)地創(chuàng)造"即包括通過"尋租"為本部門獲取非法定的資源，也包括充分運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，去創(chuàng)造諸如"尊重"、"社交"、"自我實(shí)現(xiàn)"等精神性資源。與此同時(shí)，如何充分利用有限的激勵(lì)資源，即如何科學(xué)地設(shè)計(jì)、安排激勵(lì)結(jié)構(gòu)也是其重要工作之一。這一點(diǎn)也正是下面分析的重點(diǎn)。

在既定的"激勵(lì)資源"下如何設(shè)計(jì)安排一種制度化的"激勵(lì)結(jié)構(gòu)"以最好地實(shí)現(xiàn)"激勵(lì)相容"6？這是組織中的管理者必須面對(duì)的第二個(gè)問題。這首先包括明確界定各方的權(quán)力與義務(wù)，其次包括確定各組織成員分享由財(cái)富、權(quán)力、名望和機(jī)會(huì)等資源共同構(gòu)成的價(jià)值資源的制度結(jié)構(gòu)，從而使組織成員的行為、分享的機(jī)會(huì)與比例及組織的目標(biāo)三者具高度的相關(guān)性，即實(shí)現(xiàn)"激勵(lì)相容"。因?yàn)槲覀冎溃罱K影響行為者行動(dòng)的決定因素有兩個(gè)：一是行為者的意愿；二是行為者的能力。因此引導(dǎo)、改變其行為的途徑也有兩個(gè)：一是通過人力資源開發(fā)提高其行為能力；二是通過改變其對(duì)特定行為的成本與收益的計(jì)算來改變其行為的意愿，而組織內(nèi)部的制度與規(guī)則恰恰是影響特定行為成本與收益的最重要的因素。例如，根據(jù)新制度學(xué)派的觀點(diǎn)，國(guó)家在抽取一定的資源之后，一個(gè)首要的職能就在于界定并實(shí)施的有效率的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)通過建立一種制度化的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的，引導(dǎo)社會(huì)不同集團(tuán)的行為以獲取各種社會(huì)價(jià)值。并且這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)最終將影響一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這正如伊斯頓所說政治體系的功能就在于對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配7。也正是在這種意義上，人們普遍把一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展看作該國(guó)政府行為的函數(shù)。值得一提的是，在設(shè)計(jì)、安排制度化的"激勵(lì)結(jié)構(gòu)"時(shí)，時(shí)刻提醒自己遵循一些激勵(lì)理論提出的原則是有益的。包括：針對(duì)人的未滿足的需要進(jìn)行激勵(lì)；設(shè)置多重的激勵(lì)目標(biāo)以滿足人的多樣化的需求；保持激勵(lì)目標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定性；實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容等。此外，考慮到資源的相對(duì)稀缺性，保持"滿足"的相對(duì)稀缺性也是至關(guān)重要的，對(duì)于公共行政組織的管理者來說尤其如此，否則管理者很快就會(huì)陷入激勵(lì)資源枯竭的境地，而無法運(yùn)用"選擇性的激勵(lì)手段"。

管理中的控制職能主要從事對(duì)處于"制度化的激勵(lì)結(jié)構(gòu)"中的組織成員業(yè)績(jī)的進(jìn)行衡量與校正，從而在為激勵(lì)提供依據(jù)的同時(shí)確保組織的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)?？梢娂?lì)與控制是不可分的。完整的激勵(lì)結(jié)構(gòu)必須通過有效的監(jiān)督與控制才能得以實(shí)現(xiàn)，當(dāng)監(jiān)督成本過大時(shí)，換句話說，當(dāng)設(shè)計(jì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)實(shí)施成本過大時(shí)，激勵(lì)結(jié)構(gòu)便形同虛設(shè)。林毅夫在分析我國(guó)歷史上的農(nóng)業(yè)合作社作為一種制度(激勵(lì)結(jié)構(gòu))何以失敗時(shí)，也提到這一問題。"監(jiān)督成為保持勞動(dòng)激勵(lì)和合作社生產(chǎn)率水平的關(guān)鍵"8，因此1961年在生產(chǎn)隊(duì)作為生產(chǎn)管理與核算單位、收入分配方式(激勵(lì)結(jié)構(gòu))恢復(fù)到高級(jí)社階段的工分制以后，盡管從理論上來說，這一激勵(lì)結(jié)構(gòu)根據(jù)社員對(duì)公社貢獻(xiàn)程度的代表--工分的多少，決定社員的收入分配，從而是完整有效的，但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中監(jiān)督的困難，工分并不能真正代表社員貢獻(xiàn)的大小，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率并沒有大的變化，這種情況一直持續(xù)到1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行。其關(guān)鍵在于在家庭責(zé)任制下，集體還原為個(gè)體，個(gè)人理性與集體理性的矛盾消解了。從而使監(jiān)督問題從根本上得到解決。

可見，監(jiān)督成本問題反過來又成為設(shè)計(jì)"激勵(lì)結(jié)構(gòu)"時(shí)必須加以重視的一個(gè)問題。一般而言，監(jiān)督成本的大小與工作的分散程度、周期長(zhǎng)短，工作過程的可觀察性、結(jié)果的可比性等因素有關(guān)，管理者應(yīng)針對(duì)本組織的特點(diǎn)來調(diào)整作為控制標(biāo)的的"行為"指標(biāo)，提高其可觀察性與可評(píng)價(jià)性，降低監(jiān)督的成本。例如，對(duì)于那些其工作人員的"付出"可以觀察而"結(jié)果"卻不可觀察的"程序型"組織來說，如學(xué)校（教師）、機(jī)關(guān)（公務(wù)員）等往往以"主要的行為是否遵循正確的規(guī)程"來作為控制的標(biāo)的；而對(duì)于那些其工作人員的"付出"不可觀察，"結(jié)果"可以觀察的"工藝型"組織來說，如巡警、工程設(shè)計(jì)人員，則往往以"目標(biāo)"為控制標(biāo)的。其次，在確定控制標(biāo)準(zhǔn)上還須保證標(biāo)準(zhǔn)與組織目標(biāo)的高度相關(guān)性，謹(jǐn)防發(fā)生"目標(biāo)置換"現(xiàn)象。第三，要使控制客觀有效就必須保證控制主體有獲得有關(guān)控制客體行為業(yè)績(jī)信息的渠道，以及實(shí)質(zhì)性的糾正權(quán)力和手段。這一點(diǎn)在公共行政的控制中尤其重要。例如，目前中國(guó)已建立了完整系統(tǒng)的監(jiān)督與控制網(wǎng)絡(luò)，但實(shí)際的運(yùn)行效果并不甚理想，關(guān)鍵就在于大量的控制主體，如社會(huì)組織、人民群眾、社會(huì)輿論，甚至是審計(jì)、監(jiān)察部門要么缺乏獲得信息的渠道，要么缺乏實(shí)質(zhì)性的糾正權(quán)力和手段。

小結(jié)

上文中的"個(gè)人理性"與"集體理性"均具相對(duì)意義，即"個(gè)人理性"中的"個(gè)人"不僅指"自然人"，也指大集團(tuán)中的"小團(tuán)體"，而"集體理性"中的"集體"在相對(duì)于更大的集團(tuán)時(shí)，則轉(zhuǎn)化為"個(gè)人"。這樣，通過從"個(gè)人理性到集體理性"的角度對(duì)管理核心問題的分析，可以搭起一座溝通微觀與宏觀、經(jīng)濟(jì)生活與政治生活的橋梁；同時(shí)也是行為研究與制度分析方法相結(jié)合這樣一種社會(huì)科學(xué)研究中新的趨向在管理學(xué)尤其是公共行政分析中的嘗試。

通過這樣一種嘗試性分析，我們得出結(jié)論如下：

1、個(gè)人理性并不是集體理性的充分條件，如何協(xié)調(diào)二者的矛盾與背離構(gòu)成了各種組織管理中的關(guān)鍵所在。

2、在小型組織中，往往可以從個(gè)人理性自動(dòng)實(shí)現(xiàn)集體理性；而在大中型組織中，則需要管理者運(yùn)用激勵(lì)與控制手段引導(dǎo)組織成員的行為，實(shí)現(xiàn)從個(gè)人理性走向集體理性，以有效地解決各種公共問題。

3、創(chuàng)造與獲取一定的激勵(lì)資源是進(jìn)行激勵(lì)與控制的前提條件。這也構(gòu)成了對(duì)公共管理者的挑戰(zhàn)之一。

4、在有限的激勵(lì)資源下，管理者必須合理設(shè)計(jì)制度化的"激勵(lì)結(jié)構(gòu)"，建立起組織成員的行為、分享資源的機(jī)會(huì)與比例及組織目標(biāo)之間的高度相關(guān)性，從而通過改變行為的成本與收益有效引導(dǎo)個(gè)人理性走向集體理性。

5、"激勵(lì)結(jié)構(gòu)"的運(yùn)作以對(duì)組織成員行為的評(píng)估，即控制為基礎(chǔ)。必須根據(jù)組織的特點(diǎn)，選擇作為控制標(biāo)的的"行為"，確保其可觀察性與可評(píng)價(jià)性，減少實(shí)施成本。