旅游業(yè)改革

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一、旅游業(yè)現(xiàn)有體制下的兩對(duì)不調(diào)和關(guān)系

旅游業(yè)作為一門先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，客觀上要求其管理模式和企業(yè)組織形式能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特有規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體框架中，旅游業(yè)應(yīng)最先實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌并按照國(guó)際慣例組織行業(yè)生產(chǎn)。但中國(guó)旅游業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的特殊歷史條件下，還未來(lái)得及理順政府行政管理部門與企業(yè)的關(guān)系和企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系，從而使行業(yè)缺乏應(yīng)有的持續(xù)發(fā)展內(nèi)動(dòng)力。這兩對(duì)關(guān)系中，企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體處于中心位置。這個(gè)問(wèn)題的提出，并不否認(rèn)中國(guó)旅游業(yè)在一些具體措施方面已經(jīng)按照國(guó)際慣例進(jìn)行操作。從宏觀上看，旅游業(yè)在行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的實(shí)踐中已經(jīng)摸索出了一系列適合中國(guó)特色的行業(yè)規(guī)律，并制定了有效的規(guī)章制度，使旅游業(yè)在發(fā)展中有章可循，這對(duì)規(guī)范行業(yè)行為產(chǎn)生了實(shí)際效應(yīng)和深遠(yuǎn)的影響。企業(yè)在組織生產(chǎn)過(guò)程中盡管還有些差距，但已經(jīng)開始向制度化和標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)渡，并被越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外旅游者所認(rèn)可和接受。

上述兩對(duì)不調(diào)和關(guān)系的形成和存在，既有其深遠(yuǎn)的歷史原因，更有其剪不斷的現(xiàn)實(shí)聯(lián)系。我們可以從兩個(gè)不同的視角來(lái)評(píng)判政府行政管理部門和旅游企業(yè)間的不協(xié)調(diào)因素。首先是政府行政管理部門不能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中找準(zhǔn)自己的角色，角色不定位就很難弄清楚自己該干什么，不該干什么。這一方面是因?yàn)檎块T尚未脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性作用；另一方面是管理部門受自身利益的驅(qū)使（這特別表現(xiàn)在對(duì)直屬企業(yè)的管理上）。由于行政部門把直屬企業(yè)看作是自己的經(jīng)濟(jì)利益源泉和傳統(tǒng)權(quán)力范圍，因而不愿把企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度改造成相對(duì)獨(dú)立的法人企業(yè)，在行使政府職權(quán)進(jìn)行行業(yè)管理活動(dòng)中，就不可避免地在行業(yè)管理中導(dǎo)致不公平待遇，直屬企業(yè)和非直屬企業(yè)不能等同視之，從而降低行業(yè)管理的威信。當(dāng)然旅游管理部門也可找到充分的托辭來(lái)為自己開托，政府給旅游管理部門的行政開支實(shí)在難以實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)所需費(fèi)用的平衡。

從企業(yè)的角度看，企業(yè)惰性和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的怯懦是企業(yè)改革的主要障礙。在世界旅游業(yè)和中國(guó)旅游業(yè)一片繁榮的景象中，旅游企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)于許多困難中的工業(yè)企業(yè)要好得多。企業(yè)在比較中，內(nèi)部很容易滋生一種不求上進(jìn)的惰性。加之一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不能認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，對(duì)企業(yè)全面走向市場(chǎng)誠(chéng)惶誠(chéng)恐，對(duì)企業(yè)在市場(chǎng)中的生存能力缺乏信心，因而不能以一個(gè)企業(yè)家應(yīng)有的膽識(shí)把企業(yè)引向市場(chǎng)，卻甘愿接受管理部門的直接干預(yù)，哪怕是任其擺布，只要不丟官位便是。于是，在政府管理部門與企業(yè)的雙向選擇中居然有了一種契合，那就是維持現(xiàn)狀。管理部門有了干預(yù)企業(yè)行為的權(quán)力，而企業(yè)也無(wú)可奈何地接受著政府的干預(yù)。迄今還有一些旅游企業(yè)的性質(zhì)是事業(yè)單位，而這些企業(yè)則樂不思改。

企業(yè)改革從本質(zhì)上說(shuō)應(yīng)是企業(yè)自身的要求。當(dāng)一位真正的企業(yè)家認(rèn)識(shí)到企業(yè)需要什么樣的組織形式和內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制以適應(yīng)市場(chǎng)的客觀要求時(shí)，他便會(huì)不失時(shí)機(jī)地改變現(xiàn)有企業(yè)模式。但由于中國(guó)具有遠(yuǎn)見灼識(shí)企業(yè)家的匱乏，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不是向企業(yè)負(fù)責(zé)而是向主管部門負(fù)責(zé)，旅游企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系便很難理順，企業(yè)的組織形式不能創(chuàng)造一種機(jī)制保證企業(yè)的行為規(guī)范，結(jié)果常常是“后院起火”。

中國(guó)旅游業(yè)的現(xiàn)有體制是產(chǎn)生兩對(duì)不調(diào)和關(guān)系的根本原因，而兩對(duì)關(guān)系的存在又維護(hù)了現(xiàn)有體制的穩(wěn)定。只有打破這種僵局，中國(guó)旅游業(yè)方能注入活力，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的大市場(chǎng)中求得生機(jī)。政府管理部門應(yīng)以建立大旅游市場(chǎng)的戰(zhàn)略眼光率先邁出第一步。但在改革的呼聲中，事實(shí)恰恰相反，我們更多地是單純談?wù)撈髽I(yè)的改革，卻并未把管理模式的改革提上議事日程。

二、旅游業(yè)管理模式的改革

1．旅游行業(yè)管理的本質(zhì)?？v觀世界各國(guó)旅游業(yè)管理模式，無(wú)論其管理部門作為政府的獨(dú)立部門存在還是隸屬于商務(wù)部、交通部、文化部、經(jīng)濟(jì)部，其管理模式主要有三：一是旅游管理部門作為政府行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，代表政府行使管理權(quán)力，如美國(guó)商務(wù)部旅行游覽管理局、加拿大政府旅游局、法國(guó)政府旅游局、英國(guó)政府旅游局、瑞士國(guó)家旅游局、泰國(guó)政府旅游部等。二是旅游管理部門以半民間半官方的協(xié)會(huì)形式出現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)上行使了一部分政府職權(quán)。如香港旅游協(xié)會(huì)便是典型例證。三是公司管理模式，即全國(guó)旅游總公司按企業(yè)集團(tuán)的管理方式對(duì)旅游企業(yè)實(shí)施垂直管理，如韓國(guó)旅游總公司。無(wú)論三類管理模式在管理方法上如何變化，但它們的最終目標(biāo)都是通過(guò)各類管理手段來(lái)貫徹行業(yè)意志，規(guī)范行業(yè)行為，促進(jìn)行業(yè)健康持續(xù)地發(fā)展。

2．中國(guó)需要真正的政府管理模式。中國(guó)目前處在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期發(fā)育階段，不健全的法制與不成熟的市場(chǎng)并存。在這種歷史條件下如施以協(xié)會(huì)或公司管理模式顯然是不合時(shí)宜的。旅游管理部門既要根據(jù)行業(yè)發(fā)展情形制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則又要施以強(qiáng)有力的手段來(lái)監(jiān)督這些規(guī)則的貫徹落實(shí)。要確保這些功能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，則非依靠政府行政權(quán)力不行。迄今為止，政府權(quán)力還是企業(yè)認(rèn)同的規(guī)范市場(chǎng)行為的最佳手段。

中國(guó)各省、市旅游管理模式在形式上多為政府行政管理，并冠之以“旅游局”的名稱。還有的地、市將外辦與旅游局揉在一起。但值得注意的是，許多地方的旅游局都未進(jìn)入政府序列。這實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣崖糜螛I(yè)當(dāng)作一種邊緣產(chǎn)業(yè)的政府經(jīng)濟(jì)格局。這樣模糊的管理模式有四大弊端：首先，旅游局在代表政府制定法規(guī)和行使管理手段時(shí)有些名不正言不順。其二，旅游局在與序列部門工作協(xié)調(diào)中總處在邊緣位置而難以進(jìn)入中心角色。其三，旅游局沒有暢通的渠道使政府核心決策者獲得充分的旅游業(yè)真實(shí)信息以制定合適的產(chǎn)業(yè)政策。其四，由于旅游管理部門與政府的關(guān)系沒有理順，行業(yè)管理的權(quán)威便被削弱。

既然中國(guó)旅游業(yè)需要政府行政管理模式，而且旅游局在形式上也代表政府行使職權(quán)，那么為什么還要把旅游局排擠在政府序列之外并使之工作難度復(fù)雜化呢？在全國(guó)機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員制度改革過(guò)程中，旅游局能否獲得一個(gè)與序列局同等地位的機(jī)會(huì)是全旅游行業(yè)和各地決策者應(yīng)嚴(yán)肅思考的問(wèn)題。盡管一些收益較好的旅游局不愿進(jìn)入政府序列，但從行業(yè)管理的需要來(lái)看，我們應(yīng)舍小利求大利，莊嚴(yán)地行使政府賦予的權(quán)力。

3．如何建立真正意義上的政府管理模式。要建立一種管理模式就是對(duì)管理部門的角色實(shí)行定位。在政府行政管理模式下，管理部門應(yīng)放棄對(duì)直屬企業(yè)的直接管理，超然于對(duì)個(gè)別企業(yè)的利益渴求，面對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行宏觀管理和宏觀服務(wù)。筆者不贊同管理部門同時(shí)掛上“旅游局”和“旅游總公司”兩塊牌子，這既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政企分離的原則，也不能保證在行業(yè)管理方面的公平性。企業(yè)是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而管理職能是以規(guī)范行業(yè)行為為首要任務(wù)，他們之間的利益取向不能說(shuō)沒有對(duì)立的方面。具體而言，旅游管理部門應(yīng)主要行使好如下職權(quán)：

A、制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃并在此基礎(chǔ)上保證供求關(guān)系的總量平衡；

B、負(fù)責(zé)組織社會(huì)力量對(duì)旅游資源開發(fā)的規(guī)劃及旅游項(xiàng)目的審批；

C、負(fù)責(zé)制定行業(yè)管理法規(guī)并通過(guò)各種手段監(jiān)督實(shí)施；

D、組織旅游業(yè)對(duì)外宣傳促銷，塑造所在地在國(guó)際國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)上的整體形象；

E、組織開發(fā)適宜的旅游產(chǎn)品；

F、組織行業(yè)人才培訓(xùn)，開發(fā)行業(yè)人力資源；

G、提供行業(yè)服務(wù)，使管理手段和服務(wù)手段并存。

4、建立多層次、多側(cè)面的旅游業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)體系。政府行政管理是中國(guó)旅游業(yè)管理的主要手段，但并不是唯一手段。旅游行業(yè)規(guī)范的形成和發(fā)展需要通過(guò)多層次、多側(cè)面的管理網(wǎng)絡(luò)體系來(lái)制定、貫徹和監(jiān)督行業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)，從而形成一種行業(yè)制度或者說(shuō)行業(yè)紀(jì)律。這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是單純依賴于旅游管理部門的努力就能完成的，但旅游局應(yīng)在這個(gè)管理體系中起核心作用，并有責(zé)任扶持這個(gè)體系的形成，操縱其運(yùn)作以完成行政管理意志。

旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)成為管理網(wǎng)絡(luò)體系中重要的一個(gè)層面。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求其企業(yè)主體自覺遵守公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，協(xié)會(huì)是行業(yè)自我約束的重要組織形式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家都注重協(xié)會(huì)在管理中的作用。協(xié)會(huì)管理的優(yōu)勢(shì)在于從企業(yè)自身實(shí)際利益要求出發(fā)，從而超脫于管理組織的自我利益，以被約束對(duì)象更易接受的方式完成行業(yè)管理意志。但協(xié)會(huì)只能成為當(dāng)前中國(guó)旅游業(yè)管理的輔助手段。

發(fā)揮社會(huì)公共監(jiān)督、消費(fèi)者監(jiān)督作用是完成行業(yè)管理的又一重要側(cè)面。我們應(yīng)建立一種溝通消費(fèi)者與管理部門的暢通渠道，為消費(fèi)者創(chuàng)造一種信心和安全感。旅游業(yè)是一門綜合性很突出的產(chǎn)業(yè)，涉及的其他政府管理部門都在自身的職能范疇內(nèi)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的某個(gè)方面進(jìn)行管理。公安、文化、文物、環(huán)衛(wèi)、城建、規(guī)劃、宗教、園林、物價(jià)、工商等部門既可能成為發(fā)展旅游業(yè)的捍衛(wèi)者，也可能成為發(fā)展旅游業(yè)的制約因素，這就看旅游主管部門如何在政府的協(xié)助下，在尊重旅游業(yè)的行業(yè)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，協(xié)調(diào)其它部門全面運(yùn)轉(zhuǎn)。

獨(dú)立的旅游企業(yè)的自我約束是行業(yè)管理要達(dá)到的高級(jí)目標(biāo)。如果每個(gè)企業(yè)都能自覺遵守市場(chǎng)規(guī)則，以服務(wù)質(zhì)量為杠桿，公平競(jìng)爭(zhēng)，那么旅游行業(yè)管理的重點(diǎn)應(yīng)從對(duì)個(gè)別企業(yè)的管理轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控和總量平衡的職能上來(lái)。但這種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在我國(guó)還需要相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)段。當(dāng)前政府管理部門的當(dāng)務(wù)之急是制定合適有效的政策法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制約企業(yè)不成熟的市場(chǎng)行為，強(qiáng)行使企業(yè)納入軌道，在秩序中發(fā)展，而不是任其徘徊不前或惡性發(fā)展。

5、尋求新的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。建立政府行政管理模式，管理部門與企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益上脫鉤后所面臨的最大困難便是資金的缺乏。只依靠政府的行政經(jīng)費(fèi)是難以維持龐大的行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的。以前靠收取直屬企業(yè)管理費(fèi)來(lái)服務(wù)于整個(gè)行業(yè)這對(duì)直屬企業(yè)來(lái)說(shuō)也是不公平的。在新的體制下，管理部門所需經(jīng)費(fèi)來(lái)源有三條途徑：

A、建立旅游發(fā)展基金。這已在全國(guó)一些省、市得到實(shí)踐。通過(guò)從旅游企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入中收取一定比例的經(jīng)費(fèi)來(lái)建立旅游發(fā)展基金既符合國(guó)際慣例也符合企業(yè)的根本利益。企業(yè)所繳納的那部分資金實(shí)質(zhì)上是以個(gè)體貨幣投入轉(zhuǎn)化為整體貨幣資本投入。旅游業(yè)的特殊性對(duì)整體城市形象的要求比對(duì)個(gè)別企業(yè)的要求更為重要。只有當(dāng)一個(gè)城市或一個(gè)地區(qū)的整體旅游形象被世界所認(rèn)可后，方能在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的市場(chǎng)上爭(zhēng)取應(yīng)有的份額。

旅游發(fā)展基金征收的范疇、方式和數(shù)額可在全國(guó)統(tǒng)一政策范圍內(nèi)根據(jù)各地情況而定，但該基金的主要用途是基本一致的，應(yīng)主要用于：（1）市場(chǎng)開發(fā)、促銷及調(diào)研；（2）旅游產(chǎn)品的開發(fā)和行業(yè)組織活動(dòng)；（3）資源開發(fā)導(dǎo)向和激發(fā)；（4）旅游人力資源開發(fā)。

基金各類用途的比例可根據(jù)不同情況進(jìn)行分配，但絕大部分應(yīng)用于宣傳促銷，這可參照旅游發(fā)達(dá)國(guó)家宣傳促銷費(fèi)占旅游業(yè)總收入的4‰的比例來(lái)進(jìn)行預(yù)算。

B、建立旅游行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司。這一構(gòu)想是基于我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的最終要求來(lái)設(shè)計(jì)的。旅游企業(yè)資產(chǎn)中占大頭的是國(guó)有資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)的管理權(quán)分布在眾多行政管理部門手中。這種產(chǎn)權(quán)虛置的狀況使國(guó)有資產(chǎn)缺乏合理的監(jiān)控手段，而易于流失。隨著政企分開和企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，這類國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)按行業(yè)歸屬建立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，該公司受國(guó)有資產(chǎn)管理部門委托全權(quán)對(duì)所管轄資產(chǎn)負(fù)責(zé)其增值保值。這種設(shè)想對(duì)于旅游業(yè)資源的合理配置和優(yōu)化組合創(chuàng)造了一種較為理想的客觀環(huán)境，從而打破以前資源分化、不合理競(jìng)爭(zhēng)的局面，同時(shí)也為旅游行政管理部門進(jìn)行行業(yè)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這里需要重申的是，旅游行政管理部門和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司政企應(yīng)截然分離。但公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)所獲得的利潤(rùn)應(yīng)在明確的政策范圍內(nèi)按一定比例繳給旅游管理部門以補(bǔ)充行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)。這筆資金也應(yīng)主要用于宣傳促銷。

C、在現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制下，政府稅務(wù)部門將征收的旅游企業(yè)所得稅按照一定比例返還給旅游管理部門。這樣做的結(jié)果是政府通過(guò)扶持旅游業(yè)的發(fā)展將收取更多的企業(yè)所得稅，旅游經(jīng)濟(jì)會(huì)更具活力。

三、旅游企業(yè)改革的總思路

1、企業(yè)改革的指導(dǎo)思想。企業(yè)改革的指導(dǎo)思想應(yīng)是以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和最優(yōu)組合為方向；以轉(zhuǎn)換企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制為手段；以培育一個(gè)完善的、成熟的旅游市場(chǎng)為終極目標(biāo)。旅游者個(gè)人需求的變異與企業(yè)服務(wù)品質(zhì)的差別所形成的旅游業(yè)特征決定了旅游企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中形成行業(yè)壟斷的可能性不大，而百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的局面使旅游業(yè)呈現(xiàn)出一派繁榮景象。旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)是必然的，而各地旅游資源的互補(bǔ)性又構(gòu)筑了旅游業(yè)相互滲透、相互聯(lián)合的另一側(cè)面?？梢哉f(shuō)競(jìng)爭(zhēng)和聯(lián)合在旅游業(yè)中幾乎占據(jù)同等重要的位置。一位優(yōu)秀的旅游企業(yè)家既要率領(lǐng)企業(yè)不遺余力創(chuàng)造出特征鮮明的名牌效應(yīng)以在競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，同時(shí)他還應(yīng)懂得如何通過(guò)聯(lián)合以求得市場(chǎng)的擴(kuò)張。

2、旅游企業(yè)組織形式和行業(yè)組織形式選擇與確立。旅游行政管理部門應(yīng)采取措施指導(dǎo)行業(yè)推行有效的企業(yè)組織形式和行業(yè)組織形式來(lái)進(jìn)行行業(yè)生產(chǎn)。在企業(yè)組織形式的選擇上，各企業(yè)要根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求和企業(yè)自身?xiàng)l件選擇有限責(zé)任公司、股份有限公司或股份合作制等公司形式，繼而向企業(yè)集團(tuán)方向發(fā)展。在建立現(xiàn)代企業(yè)組織形式的同時(shí)，我們還應(yīng)考慮現(xiàn)代行業(yè)組織形式的培育，以使行業(yè)集約化大生產(chǎn)能最有效地調(diào)配有限的資源。在這方面，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家采用的一些形式來(lái)實(shí)現(xiàn)行業(yè)的內(nèi)部聯(lián)合和跨行業(yè)聯(lián)合。如：（1）仿“托拉斯”（TRUST）的組織形式；（2）仿“辛迪加”（SYNDICAT）的組織形式；（3）仿“卡特爾”（CARTEL）的組織形式；（4）仿“康采恩”（KONZERN）的組織形式。

通過(guò)行業(yè)內(nèi)部聯(lián)合和跨行業(yè)擴(kuò)張不僅使旅游業(yè)在更廣泛的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展空間，而且在吃、住、行、游、購(gòu)、娛等諸方面形成一種相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的發(fā)展勢(shì)態(tài)，而不是相互制約的逆動(dòng)力。只有這樣，旅游市場(chǎng)才會(huì)走向健康和成熟，旅游業(yè)才有希望。