公共財(cái)政定位管理

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公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)體制下我國財(cái)政改革的目標(biāo)模式，各項(xiàng)財(cái)政改革都應(yīng)在公共財(cái)政思想指導(dǎo)下進(jìn)行，并為這個總目標(biāo)服務(wù)。當(dāng)務(wù)之急，是如何定位公共財(cái)政。只有準(zhǔn)確定位公共財(cái)政，才能使公共財(cái)政建設(shè)少走彎路，提高財(cái)政改革效率。本文認(rèn)為，公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政，公共財(cái)政改革應(yīng)樹立市場經(jīng)濟(jì)觀念，從市場經(jīng)濟(jì)出發(fā)，運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)一般原理，定位財(cái)政各個范疇。

一、以市場失效作為財(cái)政職能定位的經(jīng)濟(jì)依據(jù)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政職能的定位應(yīng)建立在對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的分析基礎(chǔ)之上，從市場機(jī)制的成功和失敗出發(fā)研究公共財(cái)政的定位。市場機(jī)制通常能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的高效率。這是因?yàn)?，一方面市場信號能有效地引?dǎo)資源向高效率的企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)流動，從而帶來整個經(jīng)濟(jì)效率的上升；另一方面，市場競爭機(jī)制可使低效的、成本高的、技術(shù)落后的、經(jīng)營不善的企業(yè)在競爭中被淘汰，通過競爭篩選下來的企業(yè)必定是高效率的。英國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)斯密早在18世紀(jì)就悟出了市場能夠有效地配置資源的道理。他認(rèn)為，供求雙方在市場競爭的環(huán)境下各自理性地追逐自身利益不但不會造成整個經(jīng)濟(jì)的混亂，恰恰相反，會帶來整個經(jīng)濟(jì)的高效率。兩百多年來市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使他的這個思想得到了驗(yàn)證。到20世紀(jì)中葉，美國數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)家德布羅(Debreu)更用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)學(xué)方法證明了這個市場產(chǎn)生效率的命題，德布羅因而獲得1987年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。然而，他在證明中也發(fā)現(xiàn)，這個命題只在一系列假設(shè)條件下才能真正成立。這些條件就是完全競爭的假設(shè)。時至今日，人們對市場機(jī)制已有了較為深刻而又全面的了解：市場機(jī)制在許多情況下可以帶來效率，但也有失敗或無效的時候。比如，公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)、壟斷、收入分配不公乃至經(jīng)濟(jì)失衡等，這些都是市場失效的典型表現(xiàn)。市場失效為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了合理性依據(jù)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在以市場為資源配置主體的經(jīng)濟(jì)社會中，只有在市場失效的領(lǐng)域，政府部門的介入才是必要的，政府的職能主要是克服市場失效的問題，財(cái)政則是支持政府行使這些職能的主要手段。政府應(yīng)做的，也就是財(cái)政要干的。財(cái)政的職能應(yīng)以市場失效為標(biāo)準(zhǔn)，從糾正和克服市場失效出發(fā)進(jìn)行界定。財(cái)政所要解決的只能是市場不能解決的問題，或者通過市場解決得不能令人滿意的問題。以此為衡量標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前我國財(cái)政職能存在嚴(yán)重的“錯位”(包括“缺位”和“越位”兩方面)問題，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，這是建立公共財(cái)政首先要解決的問題。一方面，財(cái)政要從經(jīng)營性競爭性領(lǐng)域的活動中盡快退出，讓位于市場；另一方面，財(cái)政要切實(shí)保證國防、治安、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要，把該管的事要管好，管“到位”。

二、以公共需要作為財(cái)政支出定位的前提

一般來說，財(cái)政支出是財(cái)政職能的具體化，財(cái)政職能服務(wù)于政府職能，政府應(yīng)做什么，財(cái)政資金就應(yīng)該支持什么。而政府應(yīng)做的事很多，應(yīng)當(dāng)確定一個可用于決定一種是適合政府還是適合市場的標(biāo)準(zhǔn)。對此，西方財(cái)政理論界認(rèn)為，所有社會產(chǎn)品可劃分為三大類：私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其中私人產(chǎn)品具有效用的可分割性、消費(fèi)的競爭性、受益的排他性，市場能有效提供。相反，公共產(chǎn)品則具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、受益的非排他性，不能通過市場有效提供。還有一些產(chǎn)品，在性質(zhì)上介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，既具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，又具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，被稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。其中，有的可完全由市場提供，而效率不高或供給不足者，則應(yīng)由政府適當(dāng)提供或介入提供，這樣，政府的財(cái)政支出就是全部公共產(chǎn)品和一部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這對我國財(cái)政支出范圍的界定不無借鑒意義，但是不應(yīng)照搬，照搬不符合中國的傳統(tǒng)思維，而且可能產(chǎn)生一些誤解。首先，我國一向?qū)⒇?cái)政理解為分配問題，而分配是滿足社會需要，不是直接提供產(chǎn)品。其次，財(cái)政部門作為政府的一個職能部門，既不直接生產(chǎn)產(chǎn)品，也不直接提供產(chǎn)品，而是為政府活動提供資金支持，為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供物質(zhì)手段。如果認(rèn)為財(cái)政支出中的購買性支出是提供產(chǎn)品，還比較接近，而轉(zhuǎn)移性支出則相距甚遠(yuǎn)，用公共產(chǎn)品界定財(cái)政支出的范圍，涵蓋面不全，因而用滿足公共需要界定財(cái)政支出的范圍更為確切。所謂公共需要，是區(qū)別于私人消費(fèi)的需要，是市場不能滿足的需要，是具有非排他性和非競爭性的需要。滿足公共需要的事務(wù)具有以下特征：一是代表全社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的事務(wù)；二是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必需的事務(wù)。只有滿足公共需要的事務(wù)，財(cái)政才應(yīng)提供資金支持。

若以公共需要為衡量標(biāo)準(zhǔn)，我國當(dāng)前財(cái)政支出與財(cái)政職能一樣，也存在嚴(yán)重的“錯位”問題。一方面，財(cái)政對滿足私人個別需要的產(chǎn)品和勞務(wù)的提供，或者說對適合私人、企業(yè)活動的領(lǐng)域仍有較多的參與。比如，財(cái)政對競爭性國有企業(yè)、非公益性事業(yè)存在包得過多，彌補(bǔ)市場過度越位問題。這不僅加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且不符合政企分開、政事分開的原則要求。另一方面，對從事公共事務(wù)滿足公共需要的資金供給不足，如用于維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序的公檢法司等部門的正常經(jīng)費(fèi)，基礎(chǔ)科研、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、社會保障等事業(yè)經(jīng)費(fèi)，用于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)、環(huán)境保護(hù)的投資，財(cái)政資金供給明顯不足，制約了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，財(cái)政應(yīng)結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，以社會公共需要為標(biāo)準(zhǔn)，重新界定財(cái)政支出范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對競爭性領(lǐng)域的資金供給，加大對公共事務(wù)活動的資金保障力度，盡快完成財(cái)政支出的定位工作。

三、以公共權(quán)力作為財(cái)政收入定位的法律依據(jù)

財(cái)政收入是財(cái)政支出的資金來源，是滿足公共需要的物質(zhì)基礎(chǔ)。私人部門用于滿足私人需要的資金，憑借對生產(chǎn)要素的所有權(quán)取得，而公共部門用于滿足公共需要的資金，憑借公共權(quán)力獲得。所謂公共權(quán)力，是由立法機(jī)關(guān)賦予公共部門代表公眾行使的權(quán)力。在現(xiàn)代民主制度下，公共部門或政府機(jī)關(guān)的任何權(quán)力都應(yīng)通過公共選擇程序，由立法機(jī)關(guān)審批、賦予，否則就是濫用職權(quán)。在組織收入方面，政府可以憑借其行政管轄的權(quán)力獲取財(cái)政收入，這類收入都帶有典型的管理和強(qiáng)制性征收的特色，主要包括稅收、規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)、罰沒、基金等收入。政府也可以依據(jù)經(jīng)濟(jì)所有權(quán)獲取財(cái)政收入，其具體形式由國有企業(yè)利潤上繳、租賃國有資產(chǎn)的租金收入、國家參股所獲得的股息和紅利收入、國有資源管理費(fèi)收入和其他國有資源收益所組成。此外，政府還可以依據(jù)國家信用關(guān)系獲得財(cái)政收入，這類收入是政府按照有借有還的信用原則，通過發(fā)行公債籌集的。綜上所述，政府是依據(jù)公共權(quán)力取得財(cái)政收入的(包括稅收、規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)、罰沒、基金、國有資產(chǎn)收益、公債以及其他收入形式)。各種收入形式都有其優(yōu)點(diǎn)和不足，相對而言，稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性以及與市場經(jīng)濟(jì)的兼容性，決定了其在財(cái)政收入體系中的優(yōu)良性質(zhì)，成為各國籌集財(cái)政收入的首要選擇。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，稅收占財(cái)政收入的比重一般在90%。以上，其他收入形式的規(guī)范化和法制化程度較差，收入功能和調(diào)控功能難以與稅收相比，只能作為財(cái)政收入的輔助形式。而我國在改革開放以后，由于非稅收入項(xiàng)目多數(shù)不納入國家預(yù)算管理，收支自由度比較大，不少政府部門、事業(yè)單位從自身利益出發(fā)，擅自設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)、基金、罰沒等收入，從而導(dǎo)致非稅收入項(xiàng)目和規(guī)模數(shù)量的不斷增長，稅收占財(cái)政收入的比重不斷下降，出現(xiàn)了費(fèi)擠稅、費(fèi)大于稅的問題，這不僅導(dǎo)致政府收入分配秩序混亂，分散國家財(cái)力，不利于國家宏觀調(diào)控職能作用的發(fā)揮，而且會加重企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)，助長腐敗行為和不正之風(fēng)，損害黨和政府在人民群眾中的形象。為了規(guī)范政府收入分配秩序，強(qiáng)化稅收組織財(cái)政收入的主體地位，首先必須按照“一清、二改、三轉(zhuǎn)、四留”的方針做好當(dāng)前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革工作，從指導(dǎo)思想上明確政府向社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，已有稅收為其提供基本保障，一般不應(yīng)再對受益者收取各種強(qiáng)制性非稅收入，把收費(fèi)、基金等限制在嚴(yán)格的特定范圍內(nèi)。其次，將非稅收入的立項(xiàng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、違紀(jì)處罰等納入公共選擇過程，由立法機(jī)關(guān)審批并賦予有關(guān)公共部門執(zhí)收的權(quán)力。除立法機(jī)關(guān)外，任何部門和單位都無權(quán)決定財(cái)政收入的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，從而使財(cái)政收入納入法制化管理軌道。再次，要正確處理財(cái)政與政府的關(guān)系，在法律上明確規(guī)定財(cái)政總攬政府收支，一切政府收支納入預(yù)算管理，逐步取消預(yù)算外資金制度，不允許制度外收入存在。

四、以公共選擇作為財(cái)政決策定位的理論依據(jù)

西方公共選擇理論把政府的預(yù)算決策看成是由公共產(chǎn)品的供求雙方相互決定的過程，政府通過預(yù)算收支提供的公共產(chǎn)品應(yīng)符合公眾的偏好或意愿。為了揭示社會成員對公共產(chǎn)品的偏好，并把社會成員的個別偏好集中成為集體偏好，從而作出符合公眾意愿的決策。預(yù)算決策必須通過一定的民主政治程序進(jìn)行，國家預(yù)算的內(nèi)容要向社會公開，社會公眾有權(quán)監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行情況，這就要求國家的預(yù)算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的軌道。我國公共財(cái)政建設(shè)應(yīng)當(dāng)借鑒和吸收西方公共選擇理論的合理成分，采納西方國家科學(xué)的預(yù)算決策辦法，進(jìn)一步完善我國人民代表大會制度，在立法機(jī)關(guān)、政府部門、人民群眾(通過選舉人大代表)之間形成相互監(jiān)督、相互制約的財(cái)政分配權(quán)力制衡機(jī)制，建立有中國特色的財(cái)政分配公共選擇程序，實(shí)現(xiàn)財(cái)政決策的民主化和科學(xué)化。當(dāng)前，影響我國財(cái)政決策民主化和科學(xué)化的主要因素有：一是與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國預(yù)算編制過粗。二是預(yù)算涵蓋面不全，不符合預(yù)算的完整性原則。為了改變這一現(xiàn)狀，根據(jù)預(yù)算的完整性原則，應(yīng)要求一切財(cái)政收支都應(yīng)反映在預(yù)算中，不得在預(yù)算外另列預(yù)算，國家允許的預(yù)算外收支，也應(yīng)該在預(yù)算中有所反映。而我國政府提請人大審批的預(yù)算是不包含預(yù)算外收支的，使得相當(dāng)一部分財(cái)政性資金脫離公共選擇過程及人大的監(jiān)督。針對以上問題，前年全國人大常委會向國務(wù)院財(cái)政部提出編制部門預(yù)算的要求，國務(wù)院財(cái)政部很快作出反應(yīng)，部署編制中央部門預(yù)算的試點(diǎn)工作，去年已把試編的部門預(yù)算與匯總的國家預(yù)算一起提交人大審議，這是我國財(cái)政決策民主化和科學(xué)化的一個重大進(jìn)步，標(biāo)志著我國財(cái)政決策公共選擇化的開始。為了加快政府決策民主化和科學(xué)化的進(jìn)程，必須加強(qiáng)民主與法制建設(shè)，改革完善政治體制，以法治代替人治，建立起政府向人大負(fù)責(zé)受人大監(jiān)督、人大向人民負(fù)責(zé)受人民監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬人大向人大負(fù)責(zé)的機(jī)制。