國債規(guī)模

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一、國債規(guī)模衡量指標(biāo)及對我國國債規(guī)模的現(xiàn)狀評價(jià)

國債有不同的內(nèi)涵。

通常來說,國債是指政府在國內(nèi)外發(fā)行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務(wù)1。廣義地講,國債是指政府實(shí)際負(fù)擔(dān)的債務(wù),除國家預(yù)算公布的債務(wù)外,還加上或有債務(wù)(或有債務(wù)是指國有銀行系統(tǒng)中的壞帳,隨著目前現(xiàn)收現(xiàn)付制逐漸取消而產(chǎn)生的退休金債務(wù),國家擔(dān)保的公共和非公共部門的國外借款,糧食收購和流通中積累的損失)2。在眾多學(xué)者分析與評價(jià)債務(wù)規(guī)模時(shí),國債有時(shí)指內(nèi)債,有時(shí)指外債,這些差異不影響他們提出基本一致的結(jié)論與政策建議。但涉及到總的債務(wù)規(guī)模時(shí),對形勢的某些判斷則有所不同。

國債規(guī)模即內(nèi)外債規(guī)模包含三層含義:一是歷年累計(jì)的債務(wù)總規(guī)模;二是當(dāng)年發(fā)行的國債總規(guī)模;三是當(dāng)年到期需還本付息的債務(wù)總額。我國從1979年開始恢復(fù)發(fā)行公債,截止到1998年,累計(jì)公債發(fā)行13755.8億元,1997年底公債余額為4825.84億元,年度公債發(fā)行額從1979年35.31億元增加到1998年的3310.9億元,國債規(guī)模增加速度之快、幅度之大,使它日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。分析和評價(jià)國債規(guī)模有不同的角度和指標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為,判斷國債規(guī)模適度與否的主要指標(biāo)有五項(xiàng):一是債務(wù)依存度,即當(dāng)年國債發(fā)行額/當(dāng)年財(cái)政支出額,它表明當(dāng)年財(cái)政支出中多少是由債務(wù)收入支持,指標(biāo)越高,說明對債務(wù)的依賴性越大。二是國債負(fù)擔(dān)率,即國債余額/GDP,表示國民經(jīng)濟(jì)的國債化程度,指標(biāo)越高,表示國債對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)越強(qiáng),而財(cái)政收入相對不足。三是國債償還率,即當(dāng)年國債到期付息額/GDP,指標(biāo)越高,表示債務(wù)償還越集中,國債期限結(jié)構(gòu)不合理。四是財(cái)政分配率,即當(dāng)年國債發(fā)行額/GDP,比率越高,表示財(cái)政通過發(fā)行國債集中的財(cái)力越大。五是國民應(yīng)債率,既人均國債量/人均存款,指標(biāo)越高,表示居民年收入中購買國債的比率越高,而其潛在購買力不足3。按照國際標(biāo)準(zhǔn),前4項(xiàng)指標(biāo)的警戒線分別是20%、15%、6%、3%。我國的實(shí)際情況是,國債依存度在1996年已達(dá)26%,超過國際警戒線;國債負(fù)擔(dān)率1995年達(dá)到5.2%,國債償還率1994年為7.48%,1995年為13.48%,財(cái)政分配率1991年超過警戒線,達(dá)到3.3%,1995年末3.8%。儲蓄存款的應(yīng)債比率1995年僅為5.1%,但人均國債量占人均年收入比例較高。由此可見,對國債發(fā)行規(guī)模影響程度的大小依次是國債償還率、國民應(yīng)債率、國債依存度、國債負(fù)擔(dān)率,其中三項(xiàng)指標(biāo)超標(biāo)說明不能對繼續(xù)擴(kuò)大國債規(guī)模過于樂觀。

也有學(xué)者提出這樣幾組相對指標(biāo),債務(wù)依存度、國債償債率、國債負(fù)擔(dān)率、居民應(yīng)債力,其中國債償債率指一年的還本付息額/當(dāng)年財(cái)政收入,居民應(yīng)債能力指國債余額/居民儲蓄存款或其余額1。有學(xué)者從這樣幾個(gè)方面進(jìn)行分析,一是比較國債的增幅與財(cái)政收入的增幅,指出國債增幅超過財(cái)政收入增幅1倍以上,并在1985、1988、1990、1994四個(gè)年度出現(xiàn)跳躍式增長,說明國債增長與財(cái)政收入的增長沒有密切關(guān)系,主要取決于政府需要和國債自身還本付息。二是分析國債依存度,有三個(gè)口徑:內(nèi)外債/國家財(cái)政支出,反映國債總規(guī)模;內(nèi)債/財(cái)政支出,反映內(nèi)債規(guī)模;內(nèi)債/中央財(cái)政支出,反映發(fā)行主體的債務(wù)負(fù)擔(dān);從90年代起,我國國債規(guī)模迅速擴(kuò)大,債務(wù)依存度上升,1995年第一口徑指標(biāo)超過國際警戒線,第三個(gè)口徑1992年就已經(jīng)超過,1997年達(dá)到56%。三是分析國債償債率(國債還本付息/當(dāng)年財(cái)政收入),1997年國債償債率超過20%,超過警戒線10%一倍,說明國債規(guī)模進(jìn)入了借新還舊的惡性循環(huán)。四是分析國債負(fù)擔(dān)率(國債余額/國民生產(chǎn)總值),以控制在20%內(nèi)合適,我國國債余額1990年為19.59%,1996年為20.76%,已到臨界點(diǎn)。五是分析債務(wù)支出的使用,指出消費(fèi)性支出所占比率越來越高,大大降低了國債的償還能力2。

有學(xué)者從靜態(tài)和動態(tài)兩個(gè)角度分析國債規(guī)模的衡量指標(biāo)。從靜態(tài)的角度可分為國債償債能力指標(biāo)和國民應(yīng)債能力指標(biāo),前者有國債占GDP的比重和財(cái)政的債務(wù)依存度等指標(biāo),后者有國債占國民銀行儲蓄存款和手持現(xiàn)金的比重等指標(biāo)。從動態(tài)上看,國債規(guī)模應(yīng)當(dāng)隨國民經(jīng)濟(jì)規(guī)模變動而變動3。目前我國的國債規(guī)模中的應(yīng)債能力、國債占GDP的比重均處在安全領(lǐng)域,而且具有擴(kuò)張的空間;財(cái)政的債務(wù)依存度特別是中央財(cái)政的債務(wù)依存度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了國際安全線,國債本息支付急劇增長,籌資成本居高不下,說明國債管理體制存在問題;財(cái)政收支占GDP的比重持續(xù)趨低,說明財(cái)政規(guī)模與其職能很不相稱。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府宏觀調(diào)控目標(biāo)和手段的調(diào)整,國債規(guī)模應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地?cái)U(kuò)張或收縮。

還有學(xué)者在探討中提出,由于國債是一種借貸行為,國債規(guī)模同時(shí)受到政府財(cái)政的償還能力和社會資金供給能力的制約,所以考察國債的數(shù)量規(guī)模應(yīng)分為兩個(gè)層次,一是借貸二者中數(shù)量較小的一方?jīng)Q定了國債的最大限度,二是在最大限度下綜合考慮政府對債務(wù)資金的需求以及對社會經(jīng)濟(jì)的影響,確定合理的發(fā)行量4。有學(xué)者認(rèn)為《馬斯特里赫特條約》中關(guān)于財(cái)政赤字/GDP小于3%,國債余額/GDP小于60%的規(guī)定,借鑒了歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),可以起到防止赤字在短期內(nèi)擴(kuò)大、保持國債的相對穩(wěn)定、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的作用,因而可供我們參考5。但也有學(xué)者指出,以《馬》條約中的規(guī)定作為警戒線,是一種誤解6。文章認(rèn)為,規(guī)定的意義不在于數(shù)字本身,而是為了歐共體成員國將財(cái)政赤字和債務(wù)保持在大致相同的水平,3%和60%只是成員國限制線。上述文章所提及的國債均指內(nèi)債或內(nèi)外債,有學(xué)者認(rèn)為除了以上涉及的國債規(guī)模指標(biāo)外,還應(yīng)考慮國有銀行壞帳和或有債務(wù),把國家綜合負(fù)債率(內(nèi)外債與或有債務(wù)之和/GDP)作為監(jiān)控債務(wù)規(guī)模的主要指標(biāo)。其中最重要的是國家綜合負(fù)債指數(shù),從最大口徑數(shù)在75%—100%之間來看,我國繼續(xù)發(fā)債的空間已經(jīng)不大,再通過債務(wù)融資用于新的基礎(chǔ)設(shè)施的余地較小。這與大部分文章所認(rèn)為的從國債余額占GDP的比重看,國債規(guī)模擴(kuò)張還有很大潛力的觀點(diǎn)存在差異。二、影響國債規(guī)模的因素1.國債規(guī)模逐年增大的原因。一般認(rèn)為原因在于:1財(cái)政赤字劇增。有學(xué)者分析指出,稅收收入隨著社會經(jīng)濟(jì)體制與國民收入分配格局的變化,在非規(guī)范性政府收入的沖擊下,出現(xiàn)大面積的流失,與此同時(shí)財(cái)政支出不斷膨脹,造成了赤字的連年擴(kuò)大1。2赤字彌補(bǔ)方式的轉(zhuǎn)變。國債是赤字的一種彌補(bǔ)方式,從通過向中央銀行透支和舉借國債兩種方式彌補(bǔ)赤字到1994年后全部以舉借國債一種方式彌補(bǔ),國債發(fā)行規(guī)模一舉突破千億元大關(guān)。3國債規(guī)模累積效應(yīng)。國債到期必須還本付息,歷年發(fā)行額和滾存余額使每年還本付息額越來越大,到1995年后我國已出現(xiàn)發(fā)新債還舊債的局面。4強(qiáng)化政府職能的必然結(jié)果。為改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加大對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資,需要大量資金,因此國債發(fā)行額增大是財(cái)政收入不足時(shí)強(qiáng)化政府職能的必然結(jié)果2,總之,債務(wù)規(guī)模趨大是體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期諸方面矛盾的綜合反映3。

有學(xué)者著重從國債的作用進(jìn)行分析,指出彌補(bǔ)赤字是國債規(guī)模擴(kuò)張的主要原因,適應(yīng)深化改革、加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)、增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力等也是國債規(guī)模擴(kuò)張的重要原因4。

2.制約國債規(guī)模擴(kuò)張的因素。

彌補(bǔ)擴(kuò)大的財(cái)政赤字需要國債規(guī)模進(jìn)行擴(kuò)張,但國債能否發(fā)行與發(fā)行多少還取決于購買者的愿望與能力。從這個(gè)角度出發(fā),有的學(xué)者認(rèn)為支撐我國國債規(guī)模擴(kuò)張的主要原因有5:1人民對政府的信任和支持。2各經(jīng)濟(jì)主體收入增加,應(yīng)債能力增強(qiáng)。在整個(gè)國民收入分配中,個(gè)人所占份額迅速上升,城鄉(xiāng)居民儲蓄存款占國內(nèi)總儲蓄的比重也達(dá)到70%以上,居民的購買潛力很大。3由于較好地兼顧了安全性、流動性與收益性,國債的投資性增強(qiáng),逐漸成為“金邊債券”。4國債一二級市場的完善起到了推動作用。

有學(xué)者則認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、金融深化的程度、政府管理效能、市場發(fā)育狀況、國債結(jié)構(gòu)與成本—效益狀況都制約著國債規(guī)模的擴(kuò)張,其中應(yīng)債主體的應(yīng)債能力、政府的償債能力、財(cái)政貨幣政策目標(biāo)是主要影響因素:1應(yīng)債主體的應(yīng)債能力受到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約,國債規(guī)模增長率不能高于國民經(jīng)濟(jì)增長率;應(yīng)債能力和應(yīng)債主體可支配收入直接相關(guān),而其可支配收入水平受制于國民收入水平、稅率、國債還本付息、物價(jià)水平等因素。我國社會公眾已具有較強(qiáng)的應(yīng)債能力。2政府的償債能力主要表現(xiàn)為政府還本付息的能力,償債能力不能小于當(dāng)年債務(wù)還本付息額。財(cái)政收支狀況、國債償付對國民經(jīng)濟(jì)的影響、國債的運(yùn)用效益以及未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都制約著政府的償債能力。3國債作為財(cái)政政策和貨幣政策的結(jié)合部,其政策效應(yīng)的大小取決于決策過程的科學(xué)化和民主化。

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