國債國際對比

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一、衡量國債適度規(guī)模的主要指標及其國際比較

國際上衡量國債規(guī)模的指標主要有:（1）國債負擔率＝當年國債余額/年度GDP;（2）借債率＝當年國債發(fā)行額/GDP;（3）國債依存度＝當年國債發(fā)行額/財政支出;（4）償債率＝還本付息額/財政收入。前兩個指標是著眼于國民經(jīng)濟大局,而后兩個指標則是從財政收支的角度來考察國債規(guī)模。

（一）從國民經(jīng)濟的應(yīng)債能力來比較中外國債規(guī)模

1.國債負擔率。從理論上講,國家財政支出的需求壓力和償債能力、居民的收入和儲蓄水平以及國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模和國債的收益率高低都是制約國債發(fā)行規(guī)模的重要因素。但這些因素集中在一點,就是國內(nèi)生產(chǎn)總值的規(guī)模。影響國債規(guī)模的最主要因素就是國內(nèi)生產(chǎn)總值?？疾靽鴤南鄬σ?guī)模最有意義也是最重要的指標就是國債負擔率。自80年代以來,大多數(shù)國家的政府債務(wù)規(guī)模都有較大幅度的擴大,如西方主要發(fā)達國家的債務(wù)規(guī)模（國債負擔率）都幾乎翻了一倍,不過,在發(fā)達程度相近的國家中,債務(wù)規(guī)模則有著很大的差別。有的國家的債務(wù)規(guī)模只相當于GDP的22.5%（如1995年的瑞士）,而有的國家超過了120%（如意大利和比利時）。發(fā)展中國家的國債負擔率則大都經(jīng)歷了一個先上升后下降的過程,表明發(fā)展中國家的國民經(jīng)濟對國債的依賴程度有所減弱。

正確判斷我國的國債負擔率,并對這一指標作國際比較時,不能只看數(shù)量上的對比關(guān)系,還必須注意把握以下要點,否則有可能對我國的國債政策取向產(chǎn)生誤導(dǎo):其一,隨著國債規(guī)模的不斷擴大,中國的國債負擔率亦出現(xiàn)了較快增長的趨勢,1980年僅為1%,1990年為4.8%,1995年為5.6%,到1998年已上升到8.2%,增長的勢頭非常迅猛。其二,西方發(fā)達國家的高債務(wù)是建立在雄厚的財政基礎(chǔ)上的,整個國家對債務(wù)的應(yīng)債能力較強。而中國作為一個發(fā)展中國家,不僅經(jīng)濟發(fā)展與國外比較有相當大的差距,而且國家財力集中程度也要低得多,1999年預(yù)算內(nèi)財政收入占GDP的比重僅為12.6%,即使加上政府部門的各種預(yù)算外收入,也僅為20%左右。因此,總體上看,我國的債務(wù)承受能力要相對弱一些,債務(wù)負擔率不能簡單地和國外攀比。其三,以美國為代表的西方發(fā)達國家,其國債的累計規(guī)模之所以能達到今天這樣的高水平,是100多年時間累計下來的結(jié)果,而我國舉債歷史不長,從1981年發(fā)行第一批國債至今,也不過才20來年的歷史。其四,各個國家的政府債務(wù)規(guī)模還在很大程度上受到其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、法律制度和債務(wù)管理機制等因素制約。因此,在進行債務(wù)規(guī)模的國際比較時,要充分考慮其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、法律制度和金融市場發(fā)達程度等方面的因素。證券市場越發(fā)達,對國債規(guī)模的承受能力也就越大。例如,1995年美國國債余額約為3.6萬億美元,國債負擔率達51.4%,但是由于美國政府債券市場是世界上最發(fā)達的政府債券市場,美國政府債券的發(fā)行一直較為通暢。這主要得益于美國政府債券是證券市場中流動性最好的金融商品,大多數(shù)證券中介機構(gòu)和美國居民都青睞政府債券,而不是其他金融工具。

2.國債借債率。即當年國債發(fā)行額（即債務(wù)收入）與當年GDP的比率。它反映了當年GDP對當年國債增量的利用程度。西方發(fā)達國家的借債率一般在3～10%,中國國債借債率1994年是2.5%,1998年是4.09%,普遍低于發(fā)達國家的水平。即使與借債率相對較低的法國、英國、西班牙和加拿大（這些國家在3～5%）相比,也要低2～3個百分點。這說明從國民經(jīng)濟全局來看,中國的年度國債發(fā)行規(guī)模還存在著一定空間。但是,也應(yīng)該看到另一個事實,從1994年起,中國的國債借債率保持了較高的增長速度,年度國債發(fā)行量的增長速度大體上保持在25～30%,遠遠超過GDP8%左右的增長速度,所以借債率這一指標肯定還將不斷攀升。而大多數(shù)發(fā)達國家的這一指標十多年來基本上保持較穩(wěn)定的狀況,維持在8%左右,只有日本、英國、西班牙等少數(shù)財政陷入困境和失業(yè)率較高的國家在90年代初出現(xiàn)過較快的增長。

（二）從財政應(yīng)債能力來比較中外國債規(guī)模

1.債務(wù)依存度。指財政支出依靠債務(wù)收入來安排的程度。就法律或制度的意義看,至今為止我國國債發(fā)行只限于中央政府,地方政府是不能打赤字也無權(quán)發(fā)行地方公債的。這樣,依靠國債滿足財政支出需要的只能是中央政府。在我國目前的具體環(huán)境中,國債依存度這一經(jīng)濟指標對中央財政才是有意義的。所以,我們在作比較分析時,實際上是用中國的中央財政債務(wù)依存度與西方的國家財政債務(wù)依存度來作對比。我國的債務(wù)依存度是非常之高的,1998年中央財政債務(wù)依存度高達71.12%,幾乎高出日本、美國和英國的3～10倍。目前各發(fā)達國家的債務(wù)依存度一般在10～23%之間,日本政府即使在財政最困難時期,債務(wù)依存度最高的年份也不過是37.5%。顯然,我國以滿足“社會公共需要”為主體格局的中央財政支出,其資金來源2/3要依賴發(fā)行國債來支撐,不僅與政府本身的性質(zhì)不符,而且孕育著潛在的風險。

在對國債依存度作國際比較時也要注意其可比性。否則,無條件的比較將導(dǎo)致政策判斷的偏差與操作的失誤。下面兩點尤其需要注意:第一,在中央財政債務(wù)依存度這個計算公式中,“中央財政支出”這一指標僅包括政府預(yù)算內(nèi)支出,而在當前政府收支被嚴重扭曲的情況下,占相當大比重的政府收支游離于政府預(yù)算之外,而且中央預(yù)算在全部政府預(yù)算中的比重也偏低。因此,中央財政支出這一指標是被低估了,那么,計算出來的中央財政債務(wù)依存度則被高估、被扭曲了。第二,我國財政預(yù)算編制方法與西方發(fā)達國家不完全相同,比如債務(wù)利息的規(guī)模已經(jīng)越來越大,但尚未編列在預(yù)算支出中,使賬面上的中央財政支出小一塊。這就意味著,當前針對國債依存度進行橫向?qū)Ρ葧r,應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。所以,不能簡單地根據(jù)中央債務(wù)依存度嚴重偏高得出要立即壓縮國債規(guī)模的結(jié)論。但不管這個指標怎么被高估,中央債務(wù)依存度偏高則是不爭的事實。應(yīng)引起警覺,決不能掉以輕心。2.償債率。是指一年的國債還本付息額與財政收入的比例關(guān)系。關(guān)于這一指標,國際上公認的安全線是8～10%。美、英、法、日等國家的償債率均在10%以內(nèi)。中國在1994年前,由于國債發(fā)行規(guī)模不大,國家財政收入用于債務(wù)支出不多,償債率較低,如1990年不過是6.5%。但從1994年起,國債的發(fā)行規(guī)模劇增,由此導(dǎo)致債務(wù)支出總額迅速上升,國債償債率從1994年的9.6%迅速攀升到1997年的21.1%和1998年的22.4%,大大超出了國際公認的安全線。

二、幾點基本結(jié)論

1.西方國家國債依存度較低,國債負擔率較高,而我國的情況正好相反。這有兩方面原因:一是西方發(fā)達國家年度國債規(guī)模發(fā)行絕對量較大,但與其年度巨額財政收入相比,相對量顯得較小。例如,美國1993年財政收入高達11535億美元,而同期我國財政收入只有4398億元人民幣。若按現(xiàn)行匯率計算,相當于我國財政收入的22倍。二是西方發(fā)達國家實行市場經(jīng)濟的歷史比較長,因此國債發(fā)行時間也早,尤其是西方發(fā)達國家主要以發(fā)行中長期（10～20年）的國債為主體品種,因而歷年累計額較大,比較起來,其國債負擔率自然比較高。

2.不能簡單照搬發(fā)達國家的經(jīng)驗。要具體分析發(fā)達國家多年來保持較高國債水平的條件,如這些發(fā)達國家有較為發(fā)達成熟的證券市場、規(guī)范的法律制度,有科學(xué)高效的發(fā)行方式和合理的政府債務(wù)持有者結(jié)構(gòu)及期限結(jié)構(gòu)等,而這些基礎(chǔ)性條件我們目前尚不完全具備,創(chuàng)造這些基礎(chǔ)性條件還需要有一個過程。而且,我國居民大量儲蓄存款在很大程度上帶有替代社會保障功能,所以,僅依據(jù)我國的國債負擔率遠低于發(fā)達國家水平及居民儲蓄率較高這些指標來判斷我國國債規(guī)模的走勢是不全面的。

3.從上面判斷國債規(guī)模的主要經(jīng)濟指標來看,很難簡單地說中國國債規(guī)模是大了還是有較大的回旋空間。中國國債規(guī)模處于國民經(jīng)濟應(yīng)債能力寬松而財政債務(wù)重負的矛盾之中。中國的國債形勢有寬松的一面,也有嚴峻的一面。問題的關(guān)鍵是如何解決這一矛盾。既要充分發(fā)揮國債對國民經(jīng)濟增長的拉動作用及對經(jīng)濟運行的反周期調(diào)節(jié)作用,又要防止國債規(guī)模過大對財政收支造成難以承受的壓力,避免像某些發(fā)展中國家那樣因政府債務(wù)問題而陷入信用危機和財政危機。

4.從動態(tài)趨勢看,中國國債發(fā)行規(guī)模自1994年以來每年以30%多的速度急劇擴張,正面臨著巨大的壓力及與日俱增的風險。今后若干年內(nèi),只要國內(nèi)國際政治與經(jīng)濟形勢不發(fā)生大的變化,對國債發(fā)行規(guī)模進行增長中的“微調(diào)”或許是有效的政策選擇?？紤]到國債總量政策的慣性作用,未來幾年要壓縮國債發(fā)行規(guī)模是不現(xiàn)實的,也不符合當前繼續(xù)實施積極財政政策的要求,但是國債發(fā)行規(guī)模要連續(xù)保持這幾年的增長勢頭也是難以為繼的。所以,現(xiàn)實的選擇只能是增長中“微調(diào)”,而且這種“微調(diào)”只能建立在“振興財政”和“優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)上,即要在提高“兩個比重”或國家可支配財力水平的基礎(chǔ)上適度擴大國債規(guī)模。同時,要繼續(xù)調(diào)整國債政策,規(guī)范國債市場,優(yōu)化國債結(jié)構(gòu),使國民經(jīng)濟應(yīng)債能力得到較好的釋放。