國債性質(zhì)和國債發(fā)行轉(zhuǎn)變

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摘要：與現(xiàn)代資本市場發(fā)展的內(nèi)在要求相比，中國的國債發(fā)行是很不規(guī)范的。本文從準(zhǔn)確認(rèn)識國債的性質(zhì)出發(fā)，對我國今后的國債發(fā)行必須實(shí)現(xiàn)的三個轉(zhuǎn)變進(jìn)行了深入系統(tǒng)的分析，提出轉(zhuǎn)變國債發(fā)行對象、轉(zhuǎn)變國債發(fā)行品種、財政部門自設(shè)國債發(fā)行機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：中國國債；銀行儲蓄；國債利率；國債市場

中國改革開放之后，國債的發(fā)行已走過了20多年的風(fēng)雨路程。從非市場化的發(fā)行到市場化的發(fā)行，歷經(jīng)了一個相當(dāng)曲折的過程。從小規(guī)模的市場化發(fā)行到大規(guī)模的市場化發(fā)行，也曾有過驚險的跳躍。在市場發(fā)行國債規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時，我們應(yīng)清醒地看到，相比現(xiàn)代資本市場發(fā)展的內(nèi)在要求，中國的國債發(fā)行是很不規(guī)范的，至今仍然是籠罩在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作模式之內(nèi)。因此，為了切實(shí)推進(jìn)中國國債市場的建設(shè)，我們有必要從準(zhǔn)確認(rèn)識國債的性質(zhì)出發(fā)對國債的發(fā)行進(jìn)行更為深入的理論探討。

一`國債的性質(zhì)

財政發(fā)行國債不同于銀行吸收儲蓄，中國的國債發(fā)行一開始就帶有強(qiáng)烈的行政色彩，并且廣而告之的是其政治意義，而不是經(jīng)濟(jì)方面的作用與效益。同時，在發(fā)行宣傳中，將國債與銀行儲蓄相提并論，使人搞不清楚國債與銀行儲蓄的區(qū)別。事實(shí)上，國債也一直是類同于銀行儲蓄發(fā)行的，發(fā)行方面并不想?yún)^(qū)別于銀行儲蓄。因此，多年來，人們所知道的國債與銀行儲蓄的不同，僅是指承擔(dān)者不同，即一個是銀行，另一個是財政；再就是國債的發(fā)行利率始終高于銀行儲蓄。對許多人來說，除了利率的吸引，確實(shí)是無法分清國債與銀行儲蓄的區(qū)別。然而，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，如果國債的發(fā)行等同于銀行吸收儲蓄，那無論如何也沒有發(fā)行國債的必要，因?yàn)槟堑扔谑菬o端增加社會籌資成本，增加社會負(fù)擔(dān)。也就是說，財政的職能不同于銀行的職能，財政信用不同于銀行信用，所以，財政發(fā)行國債決不能等同于銀行吸收儲蓄。財政既不能像銀行那樣為廣大民眾提供儲蓄服務(wù)，也不能同銀行爭奪有限的社會儲蓄金。如果說，在國債剛剛產(chǎn)生的年代，即在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)之中，財政信用與銀行信用混同的情況是不允許存在的，即財政發(fā)行國債的機(jī)理及意義決不能與銀行吸收儲蓄沒有原則上的區(qū)別。從理論上界定國債與銀行儲蓄的性質(zhì)不同，是規(guī)范國債發(fā)行的認(rèn)識基礎(chǔ)，是完善國債市場及充分發(fā)揮這一市場作用的必要的前提條件。

1發(fā)行國債可起到彌補(bǔ)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中投資小于儲蓄的缺口的特殊作用，而銀行儲蓄僅僅是為了吸收社會民眾手中暫時不用的資金。銀行儲蓄可起到將儲蓄資金轉(zhuǎn)換為投資基金的作用，也可以起到轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)的消費(fèi)能力的作用，將一部分人延期消費(fèi)的資金轉(zhuǎn)給另一些人用作現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)。這是銀行信用所起到的作用。相比之下，財政信用是不應(yīng)同銀行信用起同一作用的，財政發(fā)行國債實(shí)質(zhì)上應(yīng)避免與銀行儲蓄雷同，因?yàn)橹灰獙鴤陌l(fā)行等同于銀行儲蓄，那么財政發(fā)行國債就不如直接去銀行透支。在商品經(jīng)濟(jì)條件下，國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本要求是，生產(chǎn)等于消費(fèi)，投資等于儲蓄，即如果消費(fèi)量小于生產(chǎn)量，社會再生產(chǎn)就會萎縮，如果投資量小于儲蓄量，社會的消費(fèi)量就會小于生產(chǎn)量，造成社會資金及生產(chǎn)成果的一部分閑置。因而，財政發(fā)行國債與銀行吸收儲蓄不同，其機(jī)理就在于國債可以起到平衡投資與儲蓄的作用，可彌補(bǔ)投資缺口。這是由于在現(xiàn)行的金融體制下，銀行吸收儲蓄之后，除了轉(zhuǎn)移現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)能力之外，不能將全部的儲蓄資金轉(zhuǎn)移成投資基金，必須將其中的一部分留作準(zhǔn)備金，而實(shí)際上這部分準(zhǔn)備金的存在就形成了一種社會資金在投資與儲蓄之間不平衡的缺口。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，財政發(fā)行國債主要是針對這一缺口的，即是針對銀行準(zhǔn)備金發(fā)行的。由于國債具有最好的信譽(yù)和可以最靈便地變現(xiàn)，所以是能夠起到這一特殊作用的。財政像銀行一樣通過發(fā)行國債去吸收儲蓄，不僅是對本身的特殊作用的丟失，而且也侵害了銀行信用應(yīng)有社會融資功能。

2發(fā)行國債是行使國家的經(jīng)濟(jì)管理職能，而銀行儲蓄只表現(xiàn)為一種金融信用關(guān)系的存在。國家從事的經(jīng)濟(jì)建設(shè)不同于一般的市場經(jīng)濟(jì)活動。在傳統(tǒng)體制下，中國實(shí)行大一統(tǒng)的集權(quán)控制，即所有的經(jīng)濟(jì)活動都控制在國家，這是改革的對象。現(xiàn)在，建立并完善市場經(jīng)濟(jì)體制，國家負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)僅限于基礎(chǔ)設(shè)施和其他非競爭性領(lǐng)域項(xiàng)目，一般不涉及競爭性領(lǐng)域的內(nèi)容，這是國家的經(jīng)濟(jì)管理職能的運(yùn)用。發(fā)行國債就是為了發(fā)揮國家的這一經(jīng)濟(jì)管理職能的作用。國家通過國債投資，可以達(dá)到有效調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。相對而言，國債的功能是銀行儲蓄不可比擬的。過去，在中國，號召人民儲蓄，也是一種政治動員式的，并是經(jīng)濟(jì)集權(quán)體制的具體表現(xiàn)，永遠(yuǎn)強(qiáng)調(diào)的都是用儲蓄支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。現(xiàn)在，轉(zhuǎn)入新的經(jīng)濟(jì)體制之后，傳統(tǒng)的觀念早已改變了，銀行儲蓄已經(jīng)回落到一般的市場經(jīng)濟(jì)行為之上，只是體現(xiàn)個人與銀行之間的信用關(guān)系，并不具有直接投入國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的意義。

3國債利率應(yīng)是資本市場的基準(zhǔn)利率，而銀行儲蓄是無法起到這種信用工具作用的。國債是由中央財政發(fā)行的，是以國家信譽(yù)為擔(dān)保的，所以有金邊債券之美稱，相對而言，這是一種具有高度安全性、融資規(guī)?？梢跃薮笄易儸F(xiàn)靈便的信用工具，或者說，國債與國家發(fā)行的貨幣相比，是僅次于貨幣的一種信用憑證，幾乎能夠起到準(zhǔn)貨幣的作用。由于國債的變現(xiàn)能力最強(qiáng)和最靈便，在所有的信用工具之中，國債的利率只能是最低的。因而，國債的利率客觀上要起到基準(zhǔn)利率的的作用。在資本市場中，規(guī)范的市場運(yùn)作應(yīng)保持國債利率的基準(zhǔn)利率地位，凡不能使國債利率成為基準(zhǔn)利率的市場信用關(guān)系，必定是不規(guī)范的。同樣，國債的這一信用功能也是銀行儲蓄所不具備的。在有國債存在的前提下，銀行儲蓄的利率不應(yīng)該也不允許成為基準(zhǔn)利率，除非金融市場的信用關(guān)系是扭曲的。這也就是說，在現(xiàn)實(shí)生活中，出現(xiàn)國債利率高于銀行儲蓄利率的情況，是不正常的，是國債的發(fā)行不符合現(xiàn)代資本市場基本運(yùn)作模式要求的一種明顯表現(xiàn)。

二、國債發(fā)行的轉(zhuǎn)變

在國債的非市場化發(fā)行時期，每年國家發(fā)行國債，都要層層進(jìn)行政治動員，甚至還要使用行政攤派的手段。在國債的發(fā)行完全市場化之后，人們看到的情況又是，每年的國債發(fā)行都引起銀行儲蓄大搬家，有相當(dāng)多的人是拿著銀行儲蓄存單去買國債的。這種現(xiàn)象直接地表明了中國的國債發(fā)行是不規(guī)范的，是不符合國債性質(zhì)的。因此，在準(zhǔn)確地界定國債的信用功能的基礎(chǔ)上，今后中國的國債發(fā)行必須實(shí)現(xiàn)如下轉(zhuǎn)變。

1由主要面向居民發(fā)行轉(zhuǎn)為主要面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行。國債的發(fā)行要起到彌補(bǔ)投資缺口的作用，就必須是主要面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行。長期以來，由于中國的國債是主要面向居民發(fā)行的，國債投資的特殊功能作用幾乎是被丟棄的，國債的發(fā)行基本上是類同于銀行吸收儲蓄，而且，為了吸引居民購買國債，國債的利率又始終是高于銀行儲蓄利率的，相應(yīng)也使國債的利率失去基準(zhǔn)利率的地位。所以，規(guī)范國債市場，最基本的要求就是必須改變發(fā)行對象，由主要面向居民個人發(fā)行，改為主要面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行，特別是要向主要的商業(yè)銀行發(fā)行。這種改變意味著銀行不再是賣國債的機(jī)構(gòu)，而是買國債的主要力量。就此而言，中止商業(yè)銀行向居民出售國債，應(yīng)是中國國債市場走向規(guī)范的一個明顯的標(biāo)志。從傳統(tǒng)體制時代走過來的國債發(fā)行，帶有很強(qiáng)烈的舊體制特征，財政部門只關(guān)心是否完成國債發(fā)行任務(wù)，并不在意發(fā)行對象是否對頭。當(dāng)初的行政攤派主要是向居民個人發(fā)行國債，現(xiàn)在的市場化發(fā)行也主要是向居民個人發(fā)行國債，改變的只是發(fā)行方式，未改變的卻是發(fā)行對象。因而，市場的規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)未到位的，若國債的主要發(fā)行對象轉(zhuǎn)為金融機(jī)構(gòu)，由商業(yè)銀行來承擔(dān)財政發(fā)行的債券，不再向居民個人轉(zhuǎn)發(fā)，那商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金就可用于購買國債，中央銀行與商業(yè)銀行之間也可開展正常的公開市場業(yè)務(wù)，國家的宏觀金融調(diào)控也就走上了正軌。這表明，改變還是不改變國債發(fā)行對象是十分關(guān)鍵的，不改變發(fā)行對象就只能沿著舊體制的路扭曲地走下去，永遠(yuǎn)不可能完善市場經(jīng)濟(jì)體制下的國債市場；而改變國債發(fā)行的對象，主要由金融機(jī)構(gòu)而不是主要由居民個人承受國債，主要由商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金而不是主要由居民個人的儲蓄資金來購買國債，這是擺脫舊體制的影響和束縛、促使國債市場完善、為實(shí)現(xiàn)規(guī)范的宏觀金融調(diào)控創(chuàng)造基本條件。

2由發(fā)行與銀行儲蓄同樣品種的債券轉(zhuǎn)為發(fā)行與銀行儲蓄品種不同的債券?，F(xiàn)在的國債發(fā)行品種基本上是與銀行儲蓄沒有差異的，1年期國債、2年期國債、3年期國債、5年期國債，對應(yīng)的就是銀行1年、2年、3年、5年期的定期儲蓄。而隨著發(fā)行對象的轉(zhuǎn)換，國債的發(fā)行品種也必須隨之轉(zhuǎn)變。根據(jù)開展中央銀行公開市場業(yè)務(wù)的需要，針對商業(yè)銀行準(zhǔn)備金發(fā)行國債，應(yīng)是1年期以內(nèi)的短期國債，即應(yīng)是4周、8周、3個月、6個月等期限的國債。如果發(fā)行對象轉(zhuǎn)變了，由向居民個人為主轉(zhuǎn)為了向金融機(jī)構(gòu)為主，而發(fā)行的品種不變，那發(fā)行的對象的轉(zhuǎn)變也是缺失意義的?；蛘哒f，發(fā)行品種的轉(zhuǎn)變與發(fā)行對象的轉(zhuǎn)變是相關(guān)聯(lián)的，是此變彼亦變的關(guān)系。就國債市場講，發(fā)行方式、發(fā)行對象、發(fā)行品種全都必須規(guī)范到位，缺一不可。發(fā)行品種的確定是根據(jù)發(fā)行對象的需要而設(shè)定的。具體說就是，商業(yè)銀行用準(zhǔn)備金購買的國債只能是短期國債。美國是國債管理體制比較成熟和完善的國家，其面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的國債均為短期國債。中國的國債市場走向并不是特立獨(dú)行的，而要遵守國際慣例，轉(zhuǎn)向發(fā)行短期債券為主，應(yīng)是市場規(guī)范的重要內(nèi)容之一。

另外，國債并非只可向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行，在主要發(fā)行對象鎖定在金融機(jī)構(gòu)之后，即由商業(yè)銀行來承擔(dān)購買國債的主要任務(wù)之時，并不排斥財政部門可直接向居民個人發(fā)行少量特殊品種的國債。這些特殊品種的國債期限一般是10年以上的，最長的期限可達(dá)30年。這是銀行儲蓄品種中沒有的，是國債發(fā)行有別于銀行儲蓄的品種。在一些國債發(fā)行已有較長歷史的國家，大多是面向居民個人發(fā)行這種長期債券的，而與銀行儲蓄期限相同的國債是回避的。這種國債可減免利息稅，居民個人主要是買來用作子女的教育費(fèi)用或個人的資產(chǎn)儲備的，對于穩(wěn)定居民生活是很有好處的。中國國債發(fā)行品種的改變，在取消與銀行儲蓄品種相同的債券的前提下，除了要增發(fā)面向金融機(jī)構(gòu)的短期國債，還應(yīng)當(dāng)開發(fā)新的面向居民個人發(fā)行的長期國債。

3由委托銀行向居民個人發(fā)行轉(zhuǎn)為財政部門自設(shè)國債發(fā)行機(jī)構(gòu)。由于長期以來中國的國債主要是向居民個人發(fā)行的1年期至5年期債券，財政部門不得不委托銀行系統(tǒng)代為發(fā)行，同時支付高昂的發(fā)行費(fèi)用。各大商業(yè)銀行也是沖著這筆巨額的費(fèi)，而不惜搞儲蓄大搬家的。人們從銀行取錢買國債，是因?yàn)閲鴤矢哂阢y行儲蓄利率，并且國債的利息收入不用納稅；銀行賣國債，是因?yàn)橛泄潭ǖ陌l(fā)行費(fèi)可入賬；在買方與賣方都是有利可圖的，只是就社會而言，是付出了不必要的籌資成本的，因?yàn)檫@些用于買國債的錢原本就好好地呆在銀行，是社會可集中使用的資金，實(shí)在是沒有必要再空轉(zhuǎn)一圈，徒增利息和發(fā)行費(fèi)用。因此，改變發(fā)行對象之后，國債并不主要面向居民個人發(fā)行，那種銀行儲蓄大搬家的情況就不會再出現(xiàn)，銀行發(fā)行國債的歷史就將結(jié)束了。在這種前提下，財政部門必須自己常設(shè)發(fā)行機(jī)構(gòu)。這種國債發(fā)行機(jī)構(gòu)既不同于行政攤派時期的國債管理部門，也不同于作為發(fā)行商的銀行營業(yè)機(jī)構(gòu)，而是直接隸屬政府財政部門的具體辦事機(jī)構(gòu)，其本身不是經(jīng)營機(jī)構(gòu)，只是起到發(fā)行國債的作用。這一機(jī)構(gòu)發(fā)行的短期債券面向的是金融機(jī)構(gòu)，發(fā)行的長期債券面向的是居民個人，即并不是只面向金融機(jī)構(gòu)，也不是只面向居民個人，但其主要是面向金融機(jī)構(gòu)的，面向居民個人的國債還可委托發(fā)行。時至今日，中國的財政部門還只是設(shè)立了國債管理機(jī)構(gòu)，并未設(shè)立專門的國債發(fā)行機(jī)構(gòu)。而中國的國債市場要走向完善，要改變發(fā)行對象和發(fā)行品種，走世界上各個市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展國債市場的共同道路，就必須盡快設(shè)立財政部門的專門發(fā)行國債的機(jī)構(gòu)，以此作為規(guī)范國債發(fā)行的基本組織保障。試看中國國債市場的未來，國債的規(guī)范發(fā)行和國債發(fā)行機(jī)構(gòu)的規(guī)范設(shè)立必將在其完善之中起到重要的基礎(chǔ)條件作用。

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