國庫監(jiān)管

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國庫既是國家預(yù)算執(zhí)行的重要參與者，又是中央銀行的一個職能部門，擔(dān)負著監(jiān)管的重任。通過國庫監(jiān)管，可以及時發(fā)現(xiàn)國家預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題和對整個經(jīng)濟、金融產(chǎn)生的影響，為國家制定、執(zhí)行貨幣政策和財政稅收政策提供依據(jù)。但毋庸諱言，由于長期的工作習(xí)慣和思維慣性，目前大多數(shù)國庫還處于一種“核算型”模式，沒有真正轉(zhuǎn)變成“核算監(jiān)管型”模式，在很大程度上制約著國庫監(jiān)管職能的正常發(fā)揮。如何最大限度地發(fā)揮國庫的監(jiān)管職能，更好地為經(jīng)濟金融自身，已成為當(dāng)前亟需解決的一個重大現(xiàn)實問題。

一、當(dāng)前國庫監(jiān)管工作存在的主要問題和難點

1、稅款入庫要“輾轉(zhuǎn)多日”。首先是稅款報解環(huán)節(jié)多，占壓時間長。按目前手工操作劃繳及信件郵寄傳遞方式，從基層征收機關(guān)開票繳稅到上劃縣支庫，要經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）稅務(wù)所——基層經(jīng)收處（含商業(yè)銀行基層處、所和信用社）——基層郵電所——縣（市辦局——縣（市）商業(yè)銀行（信用聯(lián)社）——縣（市）人行會計部門—一縣（市）支庫等7個環(huán)節(jié)。如果是中央預(yù)算收入，由縣級支庫上劃到總庫，還要經(jīng)過地（市）級中心支庫、省分庫與同級會計部門和郵電局等10個環(huán)節(jié)。由于稅款劃撥環(huán)節(jié)多，傳遞速度慢，致使大量資金在途

不能及時使用。一筆稅款從開征到繳入支庫，正常情況下，同城需要3－5天，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）需要7—10天，邊遠地區(qū)一般需要15一30天，上解到中心支庫、省分庫、總庫所需時間更長。如遇個別環(huán)節(jié)受阻，所需時間還要延長。另一方面，少數(shù)商業(yè)銀行為了增強自身資金實力或保存款余額，有意無意地延壓稅款，轉(zhuǎn)移財政性存款，緩解或逃避全額上繳。

2、預(yù)算收入過渡戶“遍地開花”。

一段時期以來，征收、檢查、執(zhí)法機關(guān)在各金融機構(gòu)開立過渡賬戶現(xiàn)象普遍，有的單位還在幾家金融機構(gòu)開立過渡賬戶。中國人民銀行、財政部、國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署1998年底曾聯(lián)合組織清理“預(yù)算收入過渡戶”，共抽查15214個單位，查出過渡賬戶24530個，平均每個單位近2個過渡賬戶。假設(shè)每個過渡戶平均保留經(jīng)常性存款余額5萬元，則僅僅這些被抽查單位每天就有稅款13億元被化為征收機關(guān)的儲蓄存款。預(yù)算收入過渡戶已成為一些征收機關(guān)的“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”，人為地減緩了稅款入庫速度，嚴重占壓預(yù)算資金，逃避監(jiān)管，使財政性資金分散流失，甚至引發(fā)腐敗現(xiàn)象，其社會危害性不言而喻。

3、財政資金“空轉(zhuǎn)”心照不宣。

每當(dāng)六月底和年末，一些地方為了確保財政收入“時間過半，任務(wù)過半”和全年任務(wù)的完成，便悄悄玩起了“空手道”，即實行財政資金的“空轉(zhuǎn)”：一些企業(yè)本來沒有創(chuàng)造利稅，但為了實現(xiàn)“雙過半”和全年財政收入目標(biāo)，主管部門要求企業(yè)虛報一個利稅數(shù)，根據(jù)這個虛報的數(shù)字，企業(yè)向銀行或其他金融機構(gòu)貸款，繳給當(dāng)?shù)刎敹悪C關(guān)。財稅機關(guān)再通過種種渠道，把上交的貸款（名義上的“稅收”）返還給企業(yè)，企業(yè)再把返還款還給金融機構(gòu)。雖然沒有實現(xiàn)真正意義上的“稅收”，但完成了一個虛擬意義上的資金循環(huán)。財政資金的“空轉(zhuǎn)”，最直接的惡果是造成了一種虛假繁榮，使據(jù)此制定的重大經(jīng)濟決策發(fā)生偏差。

4、“買稅賣稅”粉墨登場。

“買稅賣稅”是指“買稅方”以支付手續(xù)費為誘餌，或以提供優(yōu)惠稅收待遇為條件，使用本轄區(qū)的完稅證、稅收繳款書、增值稅專用發(fā)票等票據(jù)，向非本轄區(qū)的納稅人（“賣稅方”）代開完稅票據(jù)，將稅款繳入“買稅方”國庫的行為?！百I稅賣稅”美其名曰“轉(zhuǎn)引稅款”、“南稅北調(diào)”、“引進稅源”、“政府調(diào)控交稅”等等，但其本質(zhì)是一種有計劃、有組織的集體腐敗行為，是稅收征管權(quán)的商品化和貨幣化，是一種利己、利“小團體”但損害國家利益的行為，不僅給宏觀經(jīng)濟運行傳送虛假信息，影響了稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟作用的發(fā)揮，而且侵蝕國家稅收，人為增加稅收成本，造成國家財政收入流失，積累了財政風(fēng)險，還嚴重擾亂了稅收征管秩序，惡化了納稅環(huán)境。

5、不合規(guī)、不會法的撥款與退庫卻常披著“合法外衣”。

一些財政部門在地方利益或自身利益的驅(qū)動下，在預(yù)算支出中存在著超計劃撥款、不合理用途撥款、預(yù)算內(nèi)資金向預(yù)算外賬戶支撥等行為，使國家資金的正常支出受到影響。有些征收機關(guān)搞不合理、不合法的退庫，也使國庫資金存在分散流失的可能。主要表現(xiàn)在超范圍、超比例提退代征、代扣、代收手續(xù)費；稅款不及時征收，對納稅人的申報不及時受理，等過了申報納稅期限再作為稽查收入進行征收，然后按“規(guī)定”提取30％的稽查手續(xù)費；有的利用過渡戶混庫，將低手續(xù)費的稅種改為高手續(xù)費的稅種，預(yù)算收人年終集中退庫，等等。上述違法行為常披著一層“合法外衣”，增加了國庫監(jiān)管的難度，不利于中央銀行基礎(chǔ)貨幣的管理，容易造成支付危機和信用危機，加重了財政資金的風(fēng)險程度，削弱了財政的宏觀調(diào)控職能。

6、人民銀行的機構(gòu)收縮與“一級財政一級國庫”的原則相矛盾，國庫監(jiān)管“脫節(jié)”。

自從人民銀行撤并原省級分行，設(shè)立跨省區(qū)的大區(qū)分行后，上述矛盾日益突出，與當(dāng)前國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展極不適應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，目前人民銀行現(xiàn)有國庫機構(gòu)3115個（含城區(qū)支庫和鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫），商業(yè)銀行國庫機構(gòu)20092個，不少沒有人民銀行的市、縣沒有獨立的國庫工作機構(gòu)，勢必影響國庫監(jiān)管工作的加強，不利于財稅部門的配合與協(xié)調(diào)。人民銀行作為經(jīng)理國庫的執(zhí)行者，為了加強國庫監(jiān)管，提高管理水平，需要一支既精通國庫業(yè)務(wù)，又熟悉財政、稅務(wù)等相關(guān)知識，調(diào)研分析能力強的干部隊伍。但目前國庫系統(tǒng)從上到下都沒有

專職的分析研究人員，基本上是由國庫經(jīng)辦員兼職，在掌握與國庫業(yè)務(wù)相關(guān)的其他學(xué)科知識方面比較欠缺，在監(jiān)管中難以及時發(fā)現(xiàn)問題并提出切合實際的改進措施和解決辦法，制約著國庫監(jiān)管工作的正常開展。

7、國庫風(fēng)險“陡增”，國庫部門已成為案發(fā)的“高風(fēng)險區(qū)”。長期以來，由于國庫只管賬，不管錢，因而被認為是無風(fēng)險地帶。然而，近些年來，國庫案件頻頻發(fā)生，表明我國國庫風(fēng)險驟然增大，并已涉及到諸多環(huán)節(jié)，國庫部門已成為案發(fā)的“高風(fēng)險區(qū)”。國庫風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因有三：一是風(fēng)險意識淡薄，對內(nèi)控制度缺乏全面、科學(xué)的認識，內(nèi)控中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程還難以相互制約；二是核算人員少，內(nèi)控制度不易落實，這在縣支庫表現(xiàn)得尤為突出；三是長期單純枯燥的核算環(huán)境，極易造成國庫人員思想麻痹，同時，人民銀行與財政、稅務(wù)等機關(guān)長期的業(yè)務(wù)關(guān)系和往來，極易使國庫人員囿于“人情網(wǎng)”和行政干預(yù)之中。

二、對策和建議

1、健全國庫有關(guān)法制法規(guī)。

目前我國國庫法規(guī)制度還不健全，盡快立法建制，強化國庫工作的法律約束機制，已成為當(dāng)務(wù)之急。建議對現(xiàn)行的《中華人民共和國國庫條例》及其《實施細則》進行修訂，并賦予國庫必要的管理權(quán)利。而且很有必要按照財稅金融體制改革的新要求以及國庫監(jiān)管工作的新變化、新問題和新情況，制定《國家金庫法》，并出臺與之相配套的實施細則和有關(guān)重要業(yè)務(wù)的具體規(guī)定，使國庫監(jiān)管走上法制化軌道。要進一步督導(dǎo)財政、稅務(wù)等部門嚴格按照《預(yù)算法》、《稅收征收管理祛》等法律、法規(guī)辦事，整治和禁絕當(dāng)前財政資金“空轉(zhuǎn)”、“買稅賣稅”等不良現(xiàn)象。

2、建立獨立的國庫會計核算體系。

鑒于國庫會計具有獨立性、雙重性和特殊性，有必要建立獨立的國庫會計核算體系，使國庫資金劃撥由現(xiàn)行的曲線型變?yōu)橹本€型，消除金庫劃撥中的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)國庫資金的高效率運作。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)制定一套完善的國庫會計核算制度和聯(lián)行制度，并且國庫要作為人民銀行系統(tǒng)的一個聯(lián)行單位，自行編制密押，自成國庫聯(lián)行體系。同時，給每個分支機構(gòu)規(guī)定一個同城票據(jù)交換號碼，直接參加本地的同城票據(jù)交換，從而減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，節(jié)省劃撥時間，疏通劃撥渠道，加快國庫資金的入庫和下?lián)芩俣龋行Ф糁贫惪畹难訅汉驼加谩?/p>

3、實行財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)。

稅款積壓的原因很多，但最關(guān)鍵的是管理體制上的征收與繳庫職能一體化。治本之策只能是實現(xiàn)兩個突破，即突破稅款順序流轉(zhuǎn)的做法，突破稅款結(jié)算的商業(yè)銀行票據(jù)結(jié)算網(wǎng)絡(luò)為依托的思維定勢，推行“兩個分離”，即票據(jù)傳遞與資金運動分離（票款分離），征收與繳款分離（征繳分離）。運用現(xiàn)代高科技信息手段，按照效益財政的要求，最大限度地降低稅款入庫成本，構(gòu)筑具有系統(tǒng)性、超前性的稅款直達國庫模式。為此，實現(xiàn)財、稅、庫計算機橫向聯(lián)網(wǎng)，以簡化入庫手續(xù)和程序，降低財、稅、庫工作人員的工作量，提高稅款入庫速度，保證預(yù)算收入及時足額入庫，盡可能杜絕壓稅現(xiàn)象的發(fā)生。同時，人民銀行應(yīng)加大對經(jīng)收處延壓稅款的檢查處罰力度。

4、構(gòu)筑國庫“核算監(jiān)管型”模式。

應(yīng)增強國庫隊伍力量，改善國庫干部隊伍結(jié)構(gòu)，抓好國庫干部的金融、財稅綜合業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，不斷提高國庫干部的綜合能力，促使國庫由“核算型”向“核算監(jiān)管型”模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前應(yīng)主要抓好四方面的工作：一是監(jiān)測國庫資金運動情況，督促預(yù)算資金及時準確入庫，解決國庫資金入庫難的問題，并大力擠掉財稅收入中的“水分”，禁絕財政資金“空轉(zhuǎn)”、征收機關(guān)“以貸納稅”、“買稅賣稅”等違法、違規(guī)現(xiàn)象；二是嚴格監(jiān)督庫款支撥，為實現(xiàn)財政收支平衡把關(guān)；三是嚴格監(jiān)督預(yù)算收入的退庫，加強退庫管理；四是嚴格賬戶管理，禁絕財稅系統(tǒng)多頭開戶，防止國庫資金流失。

5、強化國庫內(nèi)控機制。

為了消除國庫資金隱患，建立一套科學(xué)、規(guī)范和完善的國庫內(nèi)控制度已勢在必行。具體來說，應(yīng)從以下三個方面著手：一是操作程序標(biāo)準化，即要嚴格按照《中國人民銀行關(guān)于國庫會計核算管理與操作的規(guī)定》操作，把分銷、細化

的崗位責(zé)任系統(tǒng)化，形成規(guī)范、合理、實用的標(biāo)準化流程，以規(guī)范國庫會計核算管理；二是構(gòu)筑三道防線，即自控防線、互控防線和監(jiān)控防線，建立、健全國庫會計核算重要崗位的制約、監(jiān)督機制，建立“前臺核算”與“后臺復(fù)核”相分離的機制等；三是嚴把“五關(guān)”，即憑證審查關(guān)、賬務(wù)復(fù)核關(guān)、部門對賬關(guān)、事后監(jiān)督關(guān)和離崗（任）審計關(guān)，做到未雨綢繆，防患于未然，以徹底消除國庫風(fēng)險隱患，防范國庫案件發(fā)生，確保國庫資金安全完整。