國(guó)庫(kù)職能管理

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中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)作為國(guó)家預(yù)算收入的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著政府各級(jí)預(yù)算的收納、報(bào)解和支出的監(jiān)控管理，協(xié)助財(cái)政部門做好管理國(guó)債發(fā)行、兌付工作。隨著2004年銀監(jiān)會(huì)的成立，人民銀行職能出現(xiàn)重大調(diào)整，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的內(nèi)涵以及體現(xiàn)的金融服務(wù)功能在不斷豐富、延伸，國(guó)庫(kù)工作不再滿足于以往的賬平表對(duì)，做財(cái)政的會(huì)計(jì)出納，而是要充分行使管理職能。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，人民銀行國(guó)庫(kù)將如何應(yīng)對(duì)改革的需要、如何發(fā)揮好肩負(fù)的職責(zé)，各級(jí)國(guó)庫(kù)部門進(jìn)行了多方面嘗試。本文著重就國(guó)庫(kù)職能面臨的問題以及如何發(fā)揮國(guó)庫(kù)職能方面進(jìn)行了富有成效的探討。

一、國(guó)庫(kù)職能的延伸及定位

1985年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》確立了由中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的委托金庫(kù)體制，同時(shí)規(guī)定了國(guó)庫(kù)的職責(zé)是：辦理國(guó)家預(yù)算收入的收納、劃分和留解；辦理國(guó)家預(yù)算支出的撥付；向上級(jí)國(guó)庫(kù)和同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況；協(xié)助財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)督促企業(yè)和其他有經(jīng)濟(jì)收入的單位及時(shí)向國(guó)家繳納應(yīng)繳稅款；組織管理和檢查指導(dǎo)下級(jí)國(guó)庫(kù)工作；辦理國(guó)家交辦的同國(guó)庫(kù)有關(guān)的其他事項(xiàng)等六項(xiàng)職責(zé)。1994年頒布的《中國(guó)人民銀行預(yù)算法》及1995年的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》從更高的法律層次再次明確了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)。2003年頒布的新的《中國(guó)人民銀行法》，進(jìn)一步確認(rèn)了中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能。幾十年來，我國(guó)國(guó)庫(kù)職能定位基本上沒有大的改變，1985年的《國(guó)庫(kù)條例》與1995年的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)國(guó)庫(kù)的定義及職責(zé)規(guī)定基本相同，反映出對(duì)國(guó)庫(kù)職能的認(rèn)識(shí)長(zhǎng)期停留在預(yù)算的收支及一些簡(jiǎn)單的管理職能上，由此而形成國(guó)庫(kù)工作內(nèi)容的顯著增加、監(jiān)管范圍的日益擴(kuò)大與相對(duì)滯后國(guó)庫(kù)條例規(guī)定的職責(zé)權(quán)限不對(duì)稱的矛盾，不利于國(guó)庫(kù)職能的有效發(fā)揮。

二、現(xiàn)階段央行履行國(guó)庫(kù)職能中存在的問題

(一)國(guó)庫(kù)職能定位不準(zhǔn)確問題。經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)化進(jìn)程，使國(guó)庫(kù)職能的發(fā)揮難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。對(duì)于這一結(jié)癥，人民銀行及財(cái)政部也都在采取措施進(jìn)行國(guó)庫(kù)體制改革的試點(diǎn)工作，進(jìn)行過多方探究和嘗試，但對(duì)于國(guó)庫(kù)管理職能與財(cái)政管理職能的界定始終沒有明確，形成人民銀行與財(cái)政部門在國(guó)庫(kù)管理上存在雙重標(biāo)準(zhǔn)、雙重定義。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷問題。國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺陷是多方面的，主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)不健全，人員配備偏少。根據(jù)《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)2、0版》的要求，支庫(kù)人員崗位設(shè)置至少要達(dá)到8個(gè)，而目前基層支庫(kù)一般配備3至5人，難以分擔(dān)8個(gè)崗位的職責(zé)。與此同時(shí)，尚要負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)分析、國(guó)庫(kù)調(diào)研及對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的檢查輔導(dǎo)工作。二是隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的不斷深入，國(guó)庫(kù)單一賬戶的逐步推行以及大額支付系統(tǒng)的上線運(yùn)行，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量成倍增長(zhǎng)，工作強(qiáng)度、工作壓力與日俱增，給目前相對(duì)薄弱的國(guó)庫(kù)力量造成難以應(yīng)付的局面，如此勢(shì)必影響到國(guó)庫(kù)職能的充分發(fā)揮。三是基層國(guó)庫(kù)部門與會(huì)計(jì)合署辦公，在某種程度上削弱了國(guó)庫(kù)職能。目前，縣級(jí)國(guó)庫(kù)均采取與會(huì)計(jì)部門合署辦公，以人員交叉來彌補(bǔ)崗位設(shè)置的不足，但如此一來，國(guó)庫(kù)部門對(duì)應(yīng)的上級(jí)管理對(duì)象由一個(gè)變成兩個(gè)，擔(dān)負(fù)職責(zé)出現(xiàn)分散，不便于國(guó)庫(kù)上下各級(jí)間的垂直領(lǐng)導(dǎo)，而且加大了國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的存在。

（三）法律法規(guī)不完善問題。國(guó)庫(kù)法規(guī)、制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，已經(jīng)嚴(yán)重影響到國(guó)庫(kù)監(jiān)管效力的充分發(fā)揮。盡管《中國(guó)人民銀行法》賦予人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)，《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》也規(guī)定了國(guó)庫(kù)的權(quán)利和義務(wù)，賦予了國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督、反映、促進(jìn)的職能。但是由于《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及《實(shí)施細(xì)則》都是80年代中期制定的，近20年來未進(jìn)行相應(yīng)的修改，因此其滯后性以及與新業(yè)務(wù)的不匹配性逐漸暴露，已不適應(yīng)新時(shí)期國(guó)庫(kù)事業(yè)不斷發(fā)展的需要，另外，現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)法規(guī)僅對(duì)國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)和權(quán)限作了原則性規(guī)定，條文過于籠統(tǒng)，職能定位不明確，缺乏具體行使職能的依據(jù)、手段，可操作性不強(qiáng)，難以發(fā)揮國(guó)庫(kù)監(jiān)管的作用。

（四）監(jiān)管手段效率低問題。隨國(guó)庫(kù)新業(yè)務(wù)的發(fā)展和電子化程度的擴(kuò)大，國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)呈前移化和多樣化趨勢(shì)。然則當(dāng)前的國(guó)庫(kù)監(jiān)管手段，依然還停留在傳統(tǒng)落后的手工檢查方式，即翻傳票看賬本查報(bào)表模式，落后的監(jiān)管手段、檢查方法導(dǎo)致國(guó)庫(kù)監(jiān)管效力低下。反映在以下方面：一是使用傳統(tǒng)的手工勾對(duì)操作方式，形成檢查方法與核算操作不對(duì)稱，難以發(fā)現(xiàn)微機(jī)操作過程中的失誤。二是事后監(jiān)督的滯后性難以發(fā)揮其真正作用。按照現(xiàn)行事后監(jiān)督操作程序，國(guó)庫(kù)部門當(dāng)天業(yè)務(wù)處理完畢后，需于次日交事后監(jiān)督管理部門。但信息化如此發(fā)達(dá)的科技時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)往往是一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，損失無可挽回，因此事后部門監(jiān)督也就是亡羊補(bǔ)牢。

（五）國(guó)庫(kù)干部綜合素質(zhì)問題。關(guān)于國(guó)庫(kù)干部的素質(zhì)問題，總行領(lǐng)導(dǎo)在多種場(chǎng)合曾不止一次的強(qiáng)調(diào)，但國(guó)庫(kù)干部綜合素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)實(shí)還在繼續(xù)。國(guó)庫(kù)加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算自成體系的時(shí)代已經(jīng)到來，因此對(duì)國(guó)庫(kù)干部的綜合要求更加嚴(yán)格。但從一段時(shí)間的運(yùn)行來看，國(guó)庫(kù)工作的業(yè)務(wù)量是增加了，崗位要求嚴(yán)格了，時(shí)間觀念增強(qiáng)了，但國(guó)庫(kù)人員數(shù)量基本沒有變動(dòng)，新生力量沒有得到及時(shí)補(bǔ)充，特別是國(guó)庫(kù)部門急需的科技人才相對(duì)匱乏。使現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)人員力量和素質(zhì)根本不能適應(yīng)國(guó)庫(kù)新形勢(shì)、新業(yè)務(wù)發(fā)展的新要求。

三、充分履行國(guó)庫(kù)職能的建議

（一）加強(qiáng)國(guó)庫(kù)法律、法規(guī)建設(shè)，以法律的形式盡快制定單獨(dú)的《國(guó)庫(kù)法》。現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》做為國(guó)庫(kù)部門唯一可執(zhí)行的法律依據(jù)，制定于上世紀(jì)80年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，因而其制定宗旨是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景，帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，只強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管職責(zé)，為制定具體手段，更未考慮到金融改革的需要。因此，有必要以改革、發(fā)展的態(tài)度，盡快制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的新國(guó)庫(kù)法規(guī)措施，進(jìn)一步明確國(guó)庫(kù)職責(zé)、權(quán)限和法律地位，使人民經(jīng)理國(guó)庫(kù)工作有法可依，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)人員依法的嚴(yán)肅性和國(guó)庫(kù)監(jiān)管的可操作性，為國(guó)庫(kù)部門依法開展監(jiān)管提供法律保障。

（二）完善國(guó)庫(kù)管理體制。隨著國(guó)庫(kù)制度改革的不斷深化和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的不斷拓展，國(guó)庫(kù)崗位設(shè)置更加明確、更加具體，因此必須首先從根本上解決國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，必須改變目前基層國(guó)庫(kù)與會(huì)計(jì)合署辦公的現(xiàn)狀，使國(guó)庫(kù)上下各級(jí)間的垂直領(lǐng)導(dǎo)更加流暢。其次。把業(yè)務(wù)素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)的會(huì)計(jì)人員充實(shí)到國(guó)庫(kù)部門，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)力量，保障國(guó)庫(kù)職能作用的有效發(fā)揮。

（三）加快財(cái)、稅、庫(kù)、行聯(lián)網(wǎng)工作，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。鑒于國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，尤其是財(cái)政體制改革對(duì)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)提出的更高要求，各級(jí)國(guó)庫(kù)應(yīng)加快國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)橫向聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程，通過聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)各部門之間的信息共享，建立財(cái)、稅、庫(kù)共用信息平臺(tái)，以達(dá)到情況的及時(shí)互通，預(yù)算資金的快捷入庫(kù)，風(fēng)險(xiǎn)隱患的及時(shí)防范，工作效率的極大提高，使國(guó)庫(kù)資金更好用于支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（四）加強(qiáng)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)國(guó)庫(kù)復(fù)合型人才。一是要堅(jiān)持“以人為本”原則，加大國(guó)庫(kù)人才培養(yǎng)投入和重視程度，為國(guó)庫(kù)干部提供廣闊的施展空間和機(jī)會(huì)，為國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的開展創(chuàng)造良好的環(huán)境。二是進(jìn)一步提高對(duì)國(guó)庫(kù)工作重要性的認(rèn)識(shí)，在組織、人員、制度、保障等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，對(duì)縣支庫(kù)從業(yè)人員偏少的問題要予以高度重視，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況嚴(yán)格管理、嚴(yán)肅制度，統(tǒng)籌考慮、合理配備國(guó)庫(kù)人員，嚴(yán)把國(guó)庫(kù)人員入口關(guān)，將政治素質(zhì)高、工作責(zé)任心強(qiáng)、具有一定銀行會(huì)計(jì)知識(shí)的人員充實(shí)到國(guó)庫(kù)部門。三是以開展“保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育”活動(dòng)為契機(jī)，切實(shí)解決干部職工在思想、組織、作風(fēng)、工作方面存在的突出問題，構(gòu)筑思想政治防線，不斷提高干部的政治素質(zhì)和拒腐防變的能力。