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地稅改革路徑

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地稅改革路徑

本文運(yùn)用路徑依賴的基本理論作為分析的出發(fā)點(diǎn),對(duì)我國(guó)地方稅制改革中存在的路徑依賴問題進(jìn)行分析,指出了地方稅制改革中存在著三個(gè)方面的路徑依賴特征,以及其存在的負(fù)面影響,提出在新一輪制度創(chuàng)新中的對(duì)策思路。

“路徑依賴”是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于制度變遷的一個(gè)重要的分析方法。在制度變遷中,由于存在自我強(qiáng)化的機(jī)制,這種機(jī)制使得制度變遷一旦走上某一路徑,它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化,即在制度選擇過(guò)程中,初始選擇對(duì)制度變遷的軌跡具有相當(dāng)強(qiáng)的影響力和制約力,人們一旦確定了一種選擇,就會(huì)對(duì)這種選擇產(chǎn)生依賴性,這種選擇本身也具有發(fā)展的慣性,具有自我積累放大效應(yīng),從而不斷強(qiáng)化這種初始選澤。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的這一基本理論出發(fā),來(lái)探討我國(guó)地方稅制改革的路徑依賴的慣性特征。

地方稅制改革的路徑依賴分析

地方稅制是在1994年的分稅制財(cái)政管理體制改革框架中明確提出的。財(cái)政管理體制作為劃分各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)和財(cái)力的根本制度,它受到國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的制約。在國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)中,一般來(lái)說(shuō)是由中央政府和地方政府兩級(jí)政府構(gòu)成的,由于國(guó)情的差異,各個(gè)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多樣性。在中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中,中央政府是治理國(guó)家的主導(dǎo),而地方政府只是中央政府的人。盡管隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)逐步相應(yīng)的擴(kuò)大,利益的獨(dú)立性獲得提高,但這一格局并未獲得實(shí)質(zhì)性的改變。作為人,地方政府要受到中央政府的約束,這種約束體現(xiàn)在,第一,地方可支配的收入受中央政府的整體性安排的約束,即地方可支配的收入受到財(cái)政管理體制的約束;第二,地方政府籌措收入的制度受中央政府約束,地方收入制度是由中央政府提供的制度選擇集組成的,地方政府基本上無(wú)權(quán)制定新的制度規(guī)則。在這些既定的約束下,地方稅制改革呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的路徑依賴特征:

(一)財(cái)政管理體制改革的路徑依賴特征對(duì)地方稅制改革的決定性影響。選擇財(cái)政制度改革作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口,這是由財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在決定的。然而,在改革的初期,向何種制度改革,即改革的目標(biāo)是什么,對(duì)于治國(guó)者來(lái)說(shuō),可能是不確定的。為了維護(hù)改革的合法性和穩(wěn)定性,治國(guó)者選擇“試錯(cuò)法”,也就是“摸著石頭過(guò)河”,通過(guò)在實(shí)踐中摸索出未來(lái)制度框架。因而,就決定了治國(guó)者從它最為熟悉的地方開始,這就是治國(guó)者在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下積累的調(diào)動(dòng)微觀經(jīng)濟(jì)主體積極性的經(jīng)驗(yàn)——通過(guò)權(quán)力下放來(lái)調(diào)動(dòng)微觀主體的積極性,來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)。這一改革構(gòu)成了中國(guó)20年財(cái)政體制改革的主導(dǎo)。從財(cái)政管理體制來(lái)看,主要表現(xiàn)為通過(guò)不斷調(diào)整地方的收入基數(shù)和上繳的比例來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)?shù)姆e極性,并由中央政府把握最后的決定權(quán)。無(wú)論是1980年的以承包制度為核心的“分灶吃飯”體制,還是1994年的分稅制框架,都體現(xiàn)出中央政府對(duì)收支的決定權(quán)和調(diào)整權(quán)。這種決定權(quán)和調(diào)整權(quán)對(duì)于中央政府而言,可以通過(guò)收入的分成比例和稅種的調(diào)整而獲得在財(cái)政收入分配份額中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì),也就是說(shuō),在于不確定性、技術(shù)因素等作用下,當(dāng)中央政府在收入的份額下降的時(shí)候,它可以通過(guò)調(diào)整而重新獲得這種優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)橹醒胝鳛楦母锏陌l(fā)起者和推動(dòng)者,在整個(gè)杜會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型還沒有完成之前,通過(guò)對(duì)地方收入和支出基數(shù)或增收的上繳比例的調(diào)整,保障中央政府對(duì)收入的整體控制,是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革的平穩(wěn)順利推道和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性要求的根本保證。從改革后財(cái)政收入的實(shí)際情況來(lái)看,自從放權(quán)讓利的改革推行以來(lái),中央本級(jí)組織的財(cái)政收入的比重呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢(shì),中央收入嚴(yán)重依賴于地方上解,而財(cái)政承包制所體現(xiàn)出的累退性,使得國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重持續(xù)下降。為了改變這一現(xiàn)狀,提高中央政府的財(cái)力,通過(guò)1994年的改革,使中央財(cái)政收入在財(cái)政收入中的比重獲得大幅度的提高。但是從1996年起地方組織的財(cái)政收入的增長(zhǎng)比例大于中央政府收入的比例,已經(jīng)出現(xiàn)地方財(cái)政收入比例大于中央財(cái)政收入比例,如果照此勢(shì)頭發(fā)展下去,中央本級(jí)的財(cái)力下降,而影響到改革的進(jìn)一步推行時(shí),新一輪的調(diào)整就勢(shì)在必行,這種調(diào)整包括對(duì)地方稅種的調(diào)整和地方收入的基數(shù)或者增收的比例的調(diào)整。因此,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型完成之前,在中央政府和地方政府之間的集權(quán)和分權(quán),沒有隨著經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展而處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的格局的情形下,中央政府的最后決定權(quán)將會(huì)加強(qiáng)和強(qiáng)化。由于地方稅制是中央政府授予地方政府使用的籌集地方財(cái)政收入的制度安排,因此,地方稅制改革必然要反映出中央政府的這種路徑依賴特征,從而使得具有收入最大化動(dòng)機(jī)的地方政府,就有著隱瞞收入的真實(shí)水平,并傾向于將財(cái)力和物力集中在地方政府可以支配和控制的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。

(二)地方稅制改革作為中國(guó)財(cái)政制度改革的一個(gè)內(nèi)在環(huán)節(jié),它也表現(xiàn)出中國(guó)財(cái)政制度追求收入的路徑依賴持征。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,是一種財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求必然要反映到財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大上來(lái)。但是,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的粗放性特征,決定了國(guó)家投資所創(chuàng)造出來(lái)的效益和財(cái)政收入不斷萎縮,從而使得財(cái)政收入的增長(zhǎng)不能滿足曰益擴(kuò)大的財(cái)政支出要求。財(cái)政收支之間的缺口,有著曰益擴(kuò)大的趨勢(shì),當(dāng)國(guó)家不能有效的履行社會(huì)契約所賦予的職能時(shí),其義理性水平就會(huì)下降。為了提高或者維持其義理性水平,就迫使國(guó)家對(duì)既有的政治經(jīng)濟(jì)體制做出自我調(diào)整,因而,財(cái)政壓力是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的直接原因(張宇燕、何帆,1998)。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國(guó)家通過(guò)計(jì)劃和財(cái)政將社會(huì)資源控制在自己手中,因此,這種調(diào)整主要是表現(xiàn)在逐步放松對(duì)資源的管制,以及國(guó)家不斷退出原有的特權(quán)領(lǐng)域,概括的說(shuō),中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革就是通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的調(diào)整而達(dá)到國(guó)民收入增長(zhǎng)的新的制度安排過(guò)程。在這一改革過(guò)程中,由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了變遷,必然要求國(guó)家籌措歲入的制度做出相應(yīng)的變遷。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國(guó)家主要是通過(guò)將社會(huì)資源控制在自己手中而能夠直接控制著社會(huì)剩余,那么,在放松對(duì)社會(huì)資源的管制后,社會(huì)資源配置將是由分散化和多元化的微觀主體來(lái)完成的,國(guó)家不再完全直接控制社會(huì)資源的配置,這就意味著,國(guó)家籌措歲入的制度安排也必須適應(yīng)這種變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。因此,作為財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制,一方面,財(cái)政制度變遷是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的邏輯起點(diǎn),通過(guò)對(duì)財(cái)政制度的改革來(lái)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行,另一方面則又是通過(guò)對(duì)國(guó)家籌措歲入制度的重構(gòu)而構(gòu)成經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。然而,在轉(zhuǎn)型過(guò)程中,一方面由于財(cái)政支出的剛性,另一方面對(duì)放松管制后新增的社會(huì)財(cái)富,由于歲入籌措機(jī)制的不完善而不能及時(shí)籌集足額的收入以滿足國(guó)家的需要,財(cái)政壓力未能得到完全有效的緩解,同時(shí),國(guó)家一旦推行改革,維護(hù)改革的穩(wěn)定性和合法性則是國(guó)家義理性支持的一種新的表現(xiàn)形式。改革的過(guò)程是一個(gè)利益相互沖突的過(guò)程,為了協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系,而不至于反對(duì)改革或阻撓改革,國(guó)家就會(huì)通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出來(lái)平衡改革中的利益受損者,這又進(jìn)一步增加了財(cái)政支出的壓力。盡管從長(zhǎng)期來(lái)看,通過(guò)改革會(huì)形成經(jīng)濟(jì)和財(cái)政之間的良性循環(huán),但是,在改革的過(guò)渡期內(nèi),財(cái)政壓力則表現(xiàn)得更直接、更明顯。現(xiàn)實(shí)的財(cái)政壓力也迫使國(guó)家倚重于強(qiáng)調(diào)收入的稅制。因而,在現(xiàn)有的技術(shù)水平下,將會(huì)選擇那些能籌集收入最大化的稅收制度安排,而如果某一種稅制安排能為國(guó)家?guī)?lái)收入的最大化,那么,在隨后的改革中,這種制度安排就會(huì)得到強(qiáng)化。地方稅制作為中央政府授予地方籌措收入的制度安排,是在國(guó)家強(qiáng)調(diào)收入的制度安排背景下,因而它內(nèi)含有強(qiáng)調(diào)收入功能的慣性特征。

(三)在放權(quán)讓利格局下形成的地方收入機(jī)制也有著強(qiáng)化的趨勢(shì)。從地方稅制來(lái)看,它僅僅是獲得中央政府制定的稅種的使用權(quán)、管理權(quán)、征收權(quán),對(duì)于地方政府而言,由于既定的取得收入的形式——即稅種的確立、稅收制度的決定權(quán)在中央政府,當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)發(fā)展的需要而籌集一定的收入的時(shí)候,面對(duì)“菜單”選擇卻沒有“菜”可選。由于不能創(chuàng)造新的制度和方式,對(duì)于地方政府而已,則將既定的和舊體制內(nèi)所創(chuàng)立的規(guī)則在特殊情形下多樣化,并且拓展這些規(guī)則的邊界。這個(gè)舊體制內(nèi)的規(guī)則就是預(yù)算外的收費(fèi)制度,地方政府在此基礎(chǔ)上,發(fā)展出各種收費(fèi)、集資、攤派等多種形式的地方收入機(jī)制。對(duì)于地方政府的這種行徑,中央政府一方面是財(cái)力拮據(jù)而不能完全滿足地方政府的財(cái)力要求,而只給予地方政府的政策性資源和制度知識(shí)信息資源(只給政策、不出錢),允許地方政府或者基層組織在制度創(chuàng)新中留有一定的活動(dòng)余地;另一方面中央政府依賴于地方政府來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和杜會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展,從而將改革的風(fēng)險(xiǎn)分散化,來(lái)達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)。只要地方政府在一定的制度和政策空間內(nèi),既維護(hù)體制改革的穩(wěn)定和順利進(jìn)行,同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)又取得相當(dāng)?shù)陌l(fā)展,中央政府就會(huì)容忍和默認(rèn)地方政府所從事的制度創(chuàng)新活動(dòng)。

然而,收費(fèi)制度一經(jīng)在地方政府的運(yùn)用,并經(jīng)過(guò)上級(jí)政府的默認(rèn),它就有一種自我強(qiáng)化的傾向,這種自我強(qiáng)化的傾向是由地方政府的性質(zhì)決定的。地方政府作為人,其目標(biāo)函數(shù)與作為委托人的中央政府的目標(biāo)函數(shù)是不同的,中央政府是由中央治國(guó)者所控制的,其目標(biāo)函數(shù)是維持其治理國(guó)家的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性,而由地方官員控制的地方政府,其目標(biāo)函數(shù)是地方官員的晉級(jí)、名譽(yù)、聲望以及其他的私人利益。這樣,地方官員的個(gè)人利益與“地方政府”的利益可能一致或者相容,也可能不一致。地方官員通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而獲得上級(jí)的提拔,這是相一致的地方,而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)就要求有強(qiáng)大的收入來(lái)支持;地方官員通過(guò)預(yù)算支出追求個(gè)人的其他私利,如津貼、住房、豪華的辦公用品等,這是不一致的地方。無(wú)論是一致,還是不一致,都有著追求收入的動(dòng)機(jī)。

此外,隨著中央政府將財(cái)權(quán)和相應(yīng)的事權(quán)下放給地方政府的同時(shí),而地方政府的職能并未獲得實(shí)質(zhì)性的調(diào)整,這樣地方政府實(shí)質(zhì)上就相當(dāng)于一個(gè)范圍縮小的權(quán)力中心,它在職能和職責(zé)上與中央政府是重構(gòu)的。由于收費(fèi)制度比較簡(jiǎn)便和運(yùn)作成本低,能及時(shí)為地方政府籌集發(fā)展某些項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)需要,最為根本的在于收費(fèi)可以不受中央政府上繳收入的約束,從而保持收入在地方政府的控制之中。一旦一個(gè)地方政府或一個(gè)部門使用了收費(fèi)制度,它就會(huì)很快被其他的地方政府或部門迅速學(xué)習(xí)和模仿,而很快推演開來(lái)。同時(shí),收費(fèi)制度在部門利益和地方官員個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下,就會(huì)逐步成為他們“尋租”的最為合法化的渠道。這也會(huì)推動(dòng)收費(fèi)制度的進(jìn)一步強(qiáng)化。

上述分析的路徑依賴特征,給地方稅制改革帶來(lái)以下幾個(gè)方面的負(fù)面影響。1.由傳統(tǒng)的直接控制資源而獲得社會(huì)剩余的方式,轉(zhuǎn)向通過(guò)國(guó)家政治權(quán)力向微觀經(jīng)濟(jì)主體征收稅負(fù),即通過(guò)稅收制度來(lái)重構(gòu)國(guó)家歲入的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,強(qiáng)調(diào)收入的功能是其內(nèi)在的要求。然而,由于現(xiàn)實(shí)的財(cái)政壓力使得一旦走上強(qiáng)調(diào)收入的制度路徑,就有著強(qiáng)化的趨勢(shì),從而使得稅收制度對(duì)社會(huì)資源配置的效率、社會(huì)公平、以及國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的間接調(diào)控缺乏應(yīng)有的功能和作用。2.中央政府對(duì)稅種和收入的決定權(quán)的強(qiáng)化,一方面,忽視地方政府在國(guó)家歲入制度重構(gòu)中的內(nèi)在作用。地方政府作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的組成部分,它同樣是收入制度需求者,而且,由于地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中,對(duì)制度創(chuàng)新所起到的積極作用,它是有能力根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況創(chuàng)造出新的有效的稅收制度;另一方面,則導(dǎo)致地方政府的短期化行為,首先,在稅制存續(xù)的有效期內(nèi),為了收入最大化,而可能將某一稅種推至極端,而不顧該稅種對(duì)地方資源配置效率的影響;其次,當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期到中央政府的調(diào)整時(shí),可能會(huì)通過(guò)收取過(guò)頭稅等形式虛增收入來(lái)擴(kuò)大收入的基數(shù);最后,將財(cái)源和財(cái)力轉(zhuǎn)移至非稅收部門,從而為非規(guī)范的收入制度提供溫床。3.在既定的體制約束下,對(duì)收費(fèi)制度的路徑依賴,使得地方政府也就越來(lái)越依重收費(fèi)制度,以至于發(fā)展到亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派的境地,這反過(guò)來(lái),則嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)家歲入制度重構(gòu)的進(jìn)程。同時(shí),各種形式的收費(fèi)又加重了微觀經(jīng)濟(jì)主體的負(fù)擔(dān),擾亂了資源配置的效率,加劇了社會(huì)不公平因素,從而也不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化。

對(duì)地方稅制改革路徑依賴的思考

上還分析表明,以放權(quán)讓利為基本特征的第一階段的財(cái)政稅收制度改革的適應(yīng)性效率已經(jīng)遞減,這是由于制度收益的邊際收益遞減規(guī)律所決定的。因此,新一輪的制度創(chuàng)新工作就迫在眉睫,作為一種財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制,財(cái)政稅收制度的制度創(chuàng)新工作是關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本性的制度創(chuàng)新問題。值此中央政府提出構(gòu)建公共財(cái)政框架之際,為中國(guó)財(cái)政稅收制度創(chuàng)新提供了有利的契機(jī)。在新一輪的制度創(chuàng)新過(guò)程中,要強(qiáng)調(diào)地方政府在國(guó)家歲入制度創(chuàng)新中的作用,要賦予地方政府有一定的創(chuàng)造新的制度規(guī)則的自主權(quán)。因?yàn)?,首先地方政府作為?guó)家治理結(jié)構(gòu)的組成部分,它同樣是新歲入制度的要求者,其次,地方政府作為制度創(chuàng)新的參與者、支持者、協(xié)調(diào)者、聯(lián)結(jié)者,在經(jīng)濟(jì)體制改革中所起到的制度創(chuàng)新作用(楊瑞龍,1998;張杰,1998;黃少安,1999)。地方政府同各級(jí)微觀主體之間有著更為直接的聯(lián)系。因而有著更廣泛的制度創(chuàng)新信息,從而使得地方政府制訂的收入制度規(guī)則有著直接的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性。從中國(guó)制度創(chuàng)新活動(dòng)的主體來(lái)看,它是包括地方政府在內(nèi)的,因而,地方政府對(duì)國(guó)家歲入制度的創(chuàng)新活動(dòng)同樣應(yīng)該構(gòu)成中國(guó)制度創(chuàng)新的一個(gè)內(nèi)在組成部分而予以確認(rèn)。

當(dāng)然,要賦予地方政府一定的收入制度創(chuàng)新自主權(quán),必須以地方政府提供服務(wù)的層次性和受益范圍來(lái)確定地方政府的事權(quán)范圍為前提。更進(jìn)一步,是要根據(jù)各級(jí)政府提供服務(wù)的層次性和受益范圍來(lái)劃分各級(jí)政府的事權(quán),在此基礎(chǔ)上來(lái)確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán),并將各級(jí)政府的這種基本關(guān)系通過(guò)法律框架規(guī)范起來(lái),這樣,一方面,形成對(duì)各級(jí)政府的外在約束,而不至于產(chǎn)生單純追求收入而不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率等問題,另一方面,有助于中央和地方之間的各種權(quán)責(zé)關(guān)系,形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的格局,打破中央政府與地方政府之間的強(qiáng)化調(diào)整與反調(diào)整的路徑依賴關(guān)系,從而也有利于各級(jí)政府發(fā)揮各自的職能。不僅如此,通過(guò)對(duì)各級(jí)政府事權(quán)的范圍來(lái)確定財(cái)權(quán),同樣也有利于打破現(xiàn)行各級(jí)政府因職能不分而產(chǎn)生的對(duì)收入制度的路徑依賴,從而使得在國(guó)家歲入的重構(gòu)過(guò)程中,發(fā)揮出稅收制度的收入再分配的功能以調(diào)節(jié)社會(huì)公平、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行等功能。

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5.道格拉斯.C.諾思《制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》上海三聯(lián)書店1994

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