地稅稅制改革

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關(guān)鍵字：土地入世思考稅費(fèi)中國(guó)制度改革

入世后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將面臨一個(gè)全新的國(guó)際環(huán)境。土地作為最基本的生產(chǎn)要素之一，其利用與管理也必然會(huì)受到入世的沖擊。wto對(duì)我國(guó)土地管理的影響將主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是通過(guò)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的沖擊，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的重新組合；二是由于自由競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)，促進(jìn)企業(yè)不斷改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理方式，降低生產(chǎn)成本，從而促進(jìn)了土地的規(guī)模化和集約化利用。入世以后，應(yīng)該如何使現(xiàn)行土地稅費(fèi)制度與wto的基本規(guī)則和內(nèi)容保持一致？如何通過(guò)充分發(fā)揮土地稅收的重要宏觀調(diào)節(jié)作用，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地資源配置，提高土地資源利用效益，保護(hù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)和加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之目標(biāo)？如何建立新的稅費(fèi)制度，以適應(yīng)土地稅費(fèi)體系國(guó)際未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，并適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的需要？等等一系列問(wèn)題將是當(dāng)前土地管理研究領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)深入研究的內(nèi)容。

土地是古老的稅基和稅源，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的階段，土地稅具有十分重要的地位，是各國(guó)政府主要的財(cái)政收入來(lái)源。隨著工商業(yè)的發(fā)展，土地稅的地位逐漸被商品稅和所得稅取代。但是，世界各國(guó)的實(shí)踐表明，土地稅是一種良好的和穩(wěn)定的稅源?，F(xiàn)代土地課稅的重要意義不僅僅在財(cái)產(chǎn)和收入的分配上，它將在加強(qiáng)對(duì)土地資源利用的管理，在抑制投機(jī)交易、抑制貧富過(guò)分懸殊等諸多方面發(fā)揮重要的作用。

一、當(dāng)今世界各國(guó)土地稅費(fèi)政策發(fā)展的共同取向

世界各國(guó)都非常重視土地稅費(fèi)制度建設(shè)，由于在資本主義國(guó)家，土地多為私有，因此土地稅收關(guān)系比較明確。土地稅收是建立在一定的土地制度基礎(chǔ)之上的，雖然不同國(guó)家的土地制度的差異導(dǎo)致了土地稅收性質(zhì)的不同以及征收的方式和辦法的不同，但是總體說(shuō)來(lái)都存在著共同的政策取向。通過(guò)對(duì)美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、臺(tái)灣等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，以及印度等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的土地稅費(fèi)政策的比較研究，現(xiàn)將其共同點(diǎn)歸納如下：

1、“正稅、少費(fèi)”是各國(guó)土地稅費(fèi)政策的一個(gè)重要特征。

在國(guó)外，主要采取土地稅收的形式，對(duì)于房地產(chǎn)而言無(wú)論它處于社會(huì)再生產(chǎn)任何環(huán)節(jié)，要繳納的規(guī)費(fèi)種類都很少且額度很低，一般僅占房地產(chǎn)價(jià)值的2%左右。即便如此，在西方許多國(guó)家都把收繳的規(guī)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算，明確它的使用方向和范圍，而不列入預(yù)算的規(guī)費(fèi)一般都被設(shè)置特定的作用。在采用托倫斯登記制度的國(guó)家，政府在登記所有權(quán)人繳納的費(fèi)用中，還創(chuàng)設(shè)一種保證基金，以賠償通過(guò)登記但權(quán)益未獲保障而引起房地產(chǎn)所有人蒙受的損失。

2、各國(guó)的土地稅收完全是地方稅種，并且是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。

這樣做的目的是把地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)有效地結(jié)合起來(lái)，一方面激發(fā)地方政府征收房地產(chǎn)稅額的積極性，另一方面擴(kuò)大地方基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資規(guī)模，從而形成稅收收入增長(zhǎng)的良性循環(huán)。這在美國(guó)體現(xiàn)得最為明顯，房地產(chǎn)稅由各市、鎮(zhèn)征收，大多數(shù)收入歸地方政府所有，用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其房地產(chǎn)稅一般要占地方財(cái)政收入的50%—80%。

3、從稅收的總體結(jié)構(gòu)來(lái)看，各國(guó)的土地稅都由土地保有課稅、土地開(kāi)發(fā)利用課稅、土地取得和轉(zhuǎn)讓課稅三個(gè)環(huán)節(jié)組成；從稅收的分布結(jié)構(gòu)來(lái)看，各國(guó)重視對(duì)房地產(chǎn)保有的征稅，而房地產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓的稅收則相對(duì)較少。

各國(guó)的土地稅收都是把土地看作一種基本生產(chǎn)要素，按照生產(chǎn)要素的流通過(guò)程進(jìn)行課稅，從而保證了課稅的完整性和系統(tǒng)性。強(qiáng)化土地保有課稅將會(huì)刺激土地的經(jīng)濟(jì)供給和頻繁的交易活動(dòng)發(fā)生，有利于房地產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

4、各國(guó)在調(diào)節(jié)土地資源配置過(guò)程中，都是運(yùn)用多種稅、多次征的復(fù)稅制，而不是借助單一稅種來(lái)實(shí)施。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地作為生產(chǎn)要素運(yùn)用于社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中，土地所有權(quán)、使用權(quán)等等都是分離的，從而土地運(yùn)用于社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中，會(huì)給不同主體帶來(lái)不同利益，只有對(duì)與土地有關(guān)的不同主體的收益都調(diào)節(jié)到了，才能達(dá)到合理利用土地資源之目的。所以，各國(guó)在土地稅制建設(shè)中，都是從宏觀調(diào)節(jié)出發(fā)，把土地作為生產(chǎn)要素看待，建立有關(guān)土地的復(fù)稅制體系。

5、從稅負(fù)水平來(lái)看，各國(guó)土地稅收政策堅(jiān)持“寬稅基、少稅種、低稅率”的基本原則。

所謂“寬稅基”是指除了對(duì)公共、宗教、慈善等機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行免征外，其余的均要征稅，這就為穩(wěn)定充足的房地產(chǎn)稅收入提供了物質(zhì)基礎(chǔ)；“少稅種”，即國(guó)外設(shè)置的有關(guān)房地產(chǎn)的稅收種類相對(duì)較少，一方面可以避免因稅種復(fù)雜而導(dǎo)致重復(fù)征稅等稅負(fù)不公平現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面又可以降低稅收征管成本，提高稅收效率；“低稅率”，國(guó)外房地產(chǎn)稅率雖然不高，但能在稅基較寬、征收效率較高的條件下，為地方財(cái)政創(chuàng)造相對(duì)充足和穩(wěn)定的收入來(lái)源。這樣的稅制搭配可以說(shuō)代表了房地產(chǎn)稅收作為財(cái)產(chǎn)稅的未來(lái)發(fā)展方向。

二、對(duì)入世后我國(guó)土地稅費(fèi)制度改革的全方位思考

（一）與wto原則和內(nèi)容相一致的土地稅費(fèi)制度自身改革問(wèn)題

1、積極推進(jìn)“費(fèi)”改“稅”

wto框架下的貿(mào)易自由化原則和透明度原則，要求我國(guó)現(xiàn)行的土地稅費(fèi)制度應(yīng)該具有公開(kāi)、公正、透明的特點(diǎn)。然而在我國(guó)土地稅費(fèi)制度各種稅外收費(fèi)是一個(gè)突出現(xiàn)象，且其中很大一部分稅外收費(fèi)不符合國(guó)際慣例的要求，是不

合理、不符合規(guī)定的，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了極強(qiáng)的扭曲作用，也給市場(chǎng)準(zhǔn)入帶來(lái)了很大的障礙。

據(jù)有關(guān)資料表明，許多地方僅官方認(rèn)定的土地收費(fèi)項(xiàng)目至少在百項(xiàng)以上，如果把搭車收費(fèi)等亂收費(fèi)項(xiàng)目計(jì)算在內(nèi)，估計(jì)多達(dá)二百項(xiàng)之多。與其他國(guó)家相比，其實(shí)我國(guó)與土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的稅收負(fù)擔(dān)并不重，屬于中等稅負(fù)國(guó)家?？墒俏覈?guó)有關(guān)土地開(kāi)發(fā)的各種收費(fèi)卻大大超過(guò)了稅收負(fù)擔(dān)，據(jù)估算，我國(guó)土地稅收約占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)總成本的10%左右，而各種收費(fèi)卻占總成本的30%以上，而國(guó)外與土地開(kāi)發(fā)有關(guān)的費(fèi)用僅占房地產(chǎn)價(jià)值的2%左右?？梢哉f(shuō)，目前我國(guó)的土地收費(fèi)狀況與入世的要求極不適應(yīng)，對(duì)開(kāi)放和繁榮我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了極大的阻礙。

縱觀世界各國(guó)的土地收費(fèi)情況，可以說(shuō)涉及房地產(chǎn)收費(fèi)的項(xiàng)目少而又少，且費(fèi)額很低，主要是以稅收的形式，甚至有些國(guó)家還出現(xiàn)了“稅”改“費(fèi)”的情況。在發(fā)達(dá)國(guó)家，即使很少的費(fèi)用也要納入地方財(cái)政預(yù)算，對(duì)稅和費(fèi)實(shí)行分列預(yù)算和分別管理，任何收費(fèi)項(xiàng)目均要有嚴(yán)格的法律依據(jù)，變動(dòng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格復(fù)雜的法律和行政程序，還要經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的計(jì)算和公眾討論。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，可以說(shuō)“正稅、少費(fèi)”已經(jīng)成為國(guó)際土地稅費(fèi)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。

2、適用wto國(guó)民待遇原則，建立國(guó)內(nèi)外統(tǒng)一的土地稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)民待遇原則（nationaltreatment）通常是指一國(guó)給予其境內(nèi)的外國(guó)國(guó)民的待遇不低于或等同于其本國(guó)國(guó)民所享受的權(quán)利和待遇。目前我國(guó)土地稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)存在兩大差異：一是國(guó)內(nèi)和國(guó)外之間的差異，二是國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異。這種差異的存在必然會(huì)導(dǎo)致不平等競(jìng)爭(zhēng)，這將有悖于wto的基本原則和精神。以城鎮(zhèn)土地使用稅為例，該稅只向國(guó)內(nèi)企業(yè)和本國(guó)納稅人征收，且該稅只對(duì)城鎮(zhèn)和工礦用地開(kāi)征，對(duì)城鎮(zhèn)以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地則不征收；對(duì)外資企業(yè)用地征收的是場(chǎng)地使用費(fèi)。此外，耕地占用稅和城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅等也只對(duì)內(nèi)開(kāi)征。因此，建議對(duì)目前我國(guó)現(xiàn)行所有的土地稅費(fèi)制度進(jìn)行清理，統(tǒng)一土地稅費(fèi)對(duì)國(guó)內(nèi)外的征收標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)公平稅收，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）適應(yīng)加入wto形勢(shì)，如何充分發(fā)揮土地稅收的宏觀調(diào)控作用問(wèn)題

1、加重對(duì)土地保有課稅，按具體用地類型實(shí)行差別稅率，促進(jìn)土地資源的集約利用和優(yōu)化配置

加入wto以后，大量的國(guó)際資本將會(huì)滲入我國(guó)的各行各業(yè)，土地作為重要的生產(chǎn)要素將發(fā)揮巨大的作用，其資產(chǎn)的顯化會(huì)更加強(qiáng)烈，今后土地資源利用效益的高低將成為影響企業(yè)生存和發(fā)展的重要因素，只有提高土地資源的利用效益，實(shí)現(xiàn)其優(yōu)化和合理配置，降低產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，才能提高國(guó)內(nèi)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在加入wto的新形勢(shì)下，就要求對(duì)當(dāng)前土地稅收體系的設(shè)計(jì)要考慮能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的集約利用；同時(shí)配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地這一生產(chǎn)要素由劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的集中。

目前我國(guó)土地保有環(huán)節(jié)的課稅主要是城鎮(zhèn)土地使用稅，該稅采用四級(jí)定額稅率，最高稅額僅為10元/m2，土地保有成本過(guò)低，不利于促進(jìn)土地使用者合理、節(jié)約使用，不利于土地向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中。從世界各國(guó)的稅收分布結(jié)構(gòu)來(lái)看，各國(guó)非常重視對(duì)房地產(chǎn)保有的課稅，而對(duì)房地產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓的稅收則相對(duì)較少。不少國(guó)家和地區(qū)將土地保有課稅作為一種房地產(chǎn)政策，其目的主要是想通過(guò)征收保有稅，提高不動(dòng)產(chǎn)占有成本，從而促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)和有效利用，提高不動(dòng)產(chǎn)的供給量。臺(tái)灣的土地保有稅具有非常明顯的政策意義，此外還有法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)、日本等國(guó)家，其保有稅的設(shè)計(jì)值得借鑒。

建議提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，同時(shí)按照具體用地類型采用差別稅率，在原有按大、中、小城市和縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)分類的基礎(chǔ)上，區(qū)別對(duì)待居住用地、工業(yè)、商業(yè)用地和其他用地，對(duì)工業(yè)和商業(yè)用地采用較高的稅率，對(duì)居住用地采用一般稅率。此外，改現(xiàn)行土地閑置費(fèi)為土地閑置稅，充分發(fā)揮稅收的制約作用，對(duì)占而不用的土地征收高額稅率，要面向國(guó)內(nèi)外企業(yè)和個(gè)人征收。

2、完善耕地占用稅，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地資源特別是對(duì)耕地資源的保護(hù)

加入wto后，必然會(huì)大大增加對(duì)農(nóng)地的需求量，大量的農(nóng)地將非農(nóng)化。目前能對(duì)農(nóng)地保護(hù)發(fā)揮一定作用的土地稅種只有耕地占用稅，但是目前的耕地占用稅最高稅額只有15元/m2，最低稅額僅為1元/m2，且該稅率十多年未作調(diào)整；同時(shí)該稅的課稅范圍過(guò)于狹窄，該稅所指的耕地是指用于種植農(nóng)作物（包括菜地、園地）的土地，對(duì)林地、草地、養(yǎng)殖水面等非耕地則沒(méi)有明確的規(guī)定。因此對(duì)占用農(nóng)地但又未占用耕地的行為無(wú)稅收上的約束，不利于農(nóng)地資源的保護(hù)。建議對(duì)所有農(nóng)地均征收農(nóng)地占用稅，按地類的不同實(shí)行差別稅率。

由于耕地保護(hù)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和民族安危的全局性戰(zhàn)略問(wèn)題，糧食安全問(wèn)題任何時(shí)不能放松，所以應(yīng)該在入世后為避免耕地的流失，對(duì)耕地采取特殊保護(hù)，建議開(kāi)征耕地保護(hù)特種稅，采用高稅率。同時(shí)應(yīng)要求對(duì)農(nóng)地占用稅（包括耕地保護(hù)特種稅）的稅款必須納入地方政府財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專款專用，專項(xiàng)用于農(nóng)地（耕地）的開(kāi)發(fā)、治理和保護(hù)。此外，可以考慮借鑒臺(tái)灣的做法開(kāi)征荒蕪?fù)恋囟?，即?duì)可利用而逾期未利用，或作低度利用和違法利用的農(nóng)用土地課以重稅。

3、降

低現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅稅率，規(guī)范農(nóng)業(yè)收費(fèi)，間接保護(hù)弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)

加入wto以后，對(duì)我國(guó)沖擊最大的是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。在wto規(guī)則允許的范圍內(nèi)，如何實(shí)施對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的保護(hù)是值得研究的問(wèn)題。在我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地的課稅一直隱含在農(nóng)業(yè)稅中，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅收實(shí)際是由農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅組成。筆者認(rèn)為要提高農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，就要降低成本，其中降低農(nóng)業(yè)稅稅率，規(guī)范農(nóng)業(yè)收費(fèi)是一種間接的保護(hù)途徑。世界上大部分國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得征收統(tǒng)一的所得稅，在計(jì)算應(yīng)稅所得時(shí)都作了必要的扣除，基本上將農(nóng)業(yè)所得歸入到綜合所得，一般采用超額累進(jìn)稅率的做法值得參考。

（三）適應(yīng)國(guó)際土地稅費(fèi)種類設(shè)置的發(fā)展趨勢(shì)，補(bǔ)充和完善我國(guó)現(xiàn)行土地稅費(fèi)種類問(wèn)題

1、開(kāi)征贈(zèng)與稅和遺產(chǎn)稅

目前世界上已經(jīng)有100多個(gè)國(guó)家在房地產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)開(kāi)征了遺產(chǎn)稅或繼承稅和贈(zèng)與稅，各國(guó)都把遺產(chǎn)稅或繼承稅和贈(zèng)與稅看成是所得稅的補(bǔ)充，當(dāng)作調(diào)節(jié)和平均社會(huì)財(cái)富的一種手段，實(shí)行累進(jìn)稅率。而我國(guó)當(dāng)前卻缺乏這一環(huán)節(jié)的課稅，隨著我國(guó)收入差距的逐漸擴(kuò)大，有必要對(duì)房地產(chǎn)的無(wú)償流轉(zhuǎn)開(kāi)征遺產(chǎn)稅或繼承稅和贈(zèng)與稅。

2、開(kāi)征受益稅或工程受益費(fèi)

任何一項(xiàng)土地投資必然對(duì)周圍土地的利用產(chǎn)生一定影響，從而使土地價(jià)值提高。因此，各國(guó)政府在進(jìn)行一次性土地投資時(shí)，總是要看受益程度的大小對(duì)周圍的土地所有者征收受益稅或工程受益費(fèi)。以臺(tái)灣為例，其工程受益費(fèi)的征收總額，最高不超過(guò)該項(xiàng)工程實(shí)際所需費(fèi)用的80%，最低不少于35%。我國(guó)也可以借鑒這一做法。

需要注意的是新稅（費(fèi)）種的制定，必須從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，要充分考慮開(kāi)征時(shí)機(jī)是否成熟，若時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，則要對(duì)課稅原則、稅制模式、納稅人、納稅環(huán)節(jié)、起征點(diǎn)、稅率、征稅對(duì)象、減免稅規(guī)定、征管方法以及法律責(zé)任等多方面因素進(jìn)行全面深入研究。

總體說(shuō)來(lái)，我國(guó)已經(jīng)基本上建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的和國(guó)際慣例相符合的以土地使用權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓、保有、開(kāi)發(fā)利用三個(gè)環(huán)節(jié)為主要特征的土地稅收體系。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到稅收從來(lái)都是主權(quán)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)用的重要工具，收費(fèi)是對(duì)國(guó)家資金投入的一種合理補(bǔ)償，稅費(fèi)制度的設(shè)置必須基于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，并能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，片面追求稅費(fèi)制度的國(guó)際化和趨同化是不可取的。加入wto以后對(duì)現(xiàn)行土地稅費(fèi)制度中不適合wto規(guī)則的部分內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整將是階段性的、適應(yīng)性的，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)土地稅費(fèi)制度的改革和發(fā)展將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。因此，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，對(duì)土地稅費(fèi)制度改革的研究要不斷地深入，要不斷地發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，并不斷地解決新問(wèn)題，有必要對(duì)世界上的發(fā)展中國(guó)家加入gatt/wto前后所采取的土地稅費(fèi)制度的變化情況加以比較研究。