金融機構(gòu)內(nèi)部控制

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金融機構(gòu)作為一國金融體系的微觀基礎(chǔ)，其內(nèi)部控制的完善與否直接影響著一國經(jīng)濟金融的穩(wěn)定與發(fā)展。從整個金融監(jiān)管的體系來看，金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管是全方位的、外在的監(jiān)管，維護金融業(yè)正常運行的秩序、防止出現(xiàn)系統(tǒng)性或區(qū)域性的金融風(fēng)險，但其監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)必須通過金融機構(gòu)實施謹(jǐn)慎經(jīng)營來實現(xiàn)；金融同業(yè)自律組織的功能在于實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部的自我管理、自我約束，保護行業(yè)的整體利益，防止行業(yè)之間的惡性競爭導(dǎo)致的消極后果；金融機構(gòu)的內(nèi)部控制的作用則在于防范和規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)穩(wěn)健與審慎經(jīng)營，這是金融監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵，也是監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的重點所在。目前，在許多發(fā)達國家已將金融機構(gòu)內(nèi)部控制的管理機制和管理制度作為金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入的一項重要考核內(nèi)容，也是金融監(jiān)管當(dāng)局對金融機構(gòu)進行稽核檢查的重要因素之一。

一、建立內(nèi)控機制的基本原則

健全的內(nèi)部控制體系是金融機構(gòu)防范風(fēng)險的關(guān)鍵之一，按照什么樣的原則來建立內(nèi)部控制機制，是關(guān)系到內(nèi)部控制能否真正發(fā)揮控制作用的關(guān)鍵。一般來說，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照下列原則來建立內(nèi)部控制機制：

有效性原則。要使內(nèi)部機制充分發(fā)揮控制作用，在各部門和各崗位得到貫徹實施，其所建立的內(nèi)部控制制度必須具有有效性，即各種內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)具有高度的權(quán)威性，要真正成為所有員工嚴(yán)格遵守的行動指南。此外，執(zhí)行內(nèi)控制度不能存在任何例外。任何人（包括董事長、總經(jīng)理）不得擁有超越或違反制度的權(quán)力。

審慎性原則。內(nèi)部控制的核心是有效防范各種風(fēng)險，為了使各種風(fēng)險控制在許可的范圍之內(nèi)，建立內(nèi)部控制必須以審慎經(jīng)營為出發(fā)點，要充分考慮到業(yè)務(wù)過程中各個環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險和容易發(fā)生的問題，設(shè)立適當(dāng)?shù)牟僮鞒绦蚝涂刂撇襟E來避免和減少風(fēng)險，并且設(shè)定在風(fēng)險發(fā)生時要采取哪些措施來進行補救。審慎性原則是建立內(nèi)部控制的最重要原則。

全面性原則。內(nèi)控機制必須全面、完整，覆蓋到各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)部門，不能留有任何死角和空白點。如果在業(yè)務(wù)過程中，有一個環(huán)節(jié)失控，即使其他各個環(huán)節(jié)控制再好，也有可能導(dǎo)致風(fēng)險的發(fā)生。因此，只有堅持全面性原則，才能使內(nèi)部控制完全發(fā)揮作用。

獨立性原則。內(nèi)部控制滲透到業(yè)務(wù)過程的各個環(huán)節(jié)，它控制的是整個經(jīng)營過程，因此，與其密不可分。從整個業(yè)務(wù)過程來看，各個環(huán)節(jié)都是整個業(yè)務(wù)的一部分，它們之間在操作上有連續(xù)性；從控制上來看，各個環(huán)節(jié)的操作又是相對獨立的，它們之間是相互核查、相互控制的關(guān)系。因此，在建立業(yè)務(wù)過程內(nèi)部控制時，要保持各個環(huán)節(jié)的相對獨立性，即堅持獨立性原則。同時，內(nèi)部控制作為一個獨立的體系，必須獨立于其所控制的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當(dāng)分開，并向不同管理人員負(fù)責(zé)，在存在管理人員職責(zé)交叉的情況下，要為負(fù)責(zé)控制的人員提供一條向最高管理層直接匯報的渠道。

及時性原則。是指內(nèi)部控制的建立和改善要跟上業(yè)務(wù)和形勢發(fā)展的需要。開設(shè)新的業(yè)務(wù)機構(gòu)和開辦新的業(yè)務(wù)種類，必須樹立“內(nèi)控先行”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融創(chuàng)新的領(lǐng)域，也不能因為法律沒有規(guī)定或監(jiān)管當(dāng)局沒有要求而不采取必要的控制制度，要根據(jù)形勢發(fā)展的需要和業(yè)務(wù)變化的新特點，適時進行修訂，保證不落后于形勢。

二、巴塞爾核心監(jiān)管原則的內(nèi)控規(guī)定

巴塞爾委員會近若干年的幾乎所有文件，都貫穿了加強銀行內(nèi)部控制的精神。

1998年1月，巴塞爾委員會在吸取各成員國經(jīng)驗和其早期出版物所確定的原則的基礎(chǔ)上，針對銀行失敗的教訓(xùn)，頒發(fā)了一份旨在適用于銀行一切表內(nèi)外業(yè)務(wù)的《內(nèi)部控制系統(tǒng)評估框架（征求意見稿）》。它“描述了一個健全的內(nèi)部控制系統(tǒng)和各基本要素，提出了若干原則供監(jiān)管當(dāng)局用于評價銀行的內(nèi)部控制系統(tǒng)。”其核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個方面：

一、內(nèi)部控制活動應(yīng)成為銀行日常經(jīng)營必不可少的一部分。高級管理層必須建立適當(dāng)?shù)目刂平Y(jié)構(gòu)以確保內(nèi)部控制有效，對各個業(yè)務(wù)面的控制活動予以規(guī)定。包括對不同部門適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)控制，對實物控制，定期檢查遵守風(fēng)險限額的情況，審批和授權(quán)制度。復(fù)核和對賬制度。高級管理層在任何階段都必須確保銀行的所有領(lǐng)域遵守了事先制定的政策和規(guī)程。同時高級管理層應(yīng)確保職責(zé)適當(dāng)分離，職員不被委任相互沖突的職責(zé)。對可能產(chǎn)生利益沖突的各個方面，應(yīng)加以識別，設(shè)法改善，并密切監(jiān)視。

二、內(nèi)部控制的實施操作狀況應(yīng)該始終得到有效地監(jiān)督。高級管理層應(yīng)不間斷地監(jiān)視銀行內(nèi)部控制的整體效果。對關(guān)鍵風(fēng)險進行監(jiān)控應(yīng)是銀行日常經(jīng)營的一部分，包括按要求進行單獨評估。應(yīng)由經(jīng)適當(dāng)訓(xùn)練、有能力的職員對內(nèi)部控制系統(tǒng)進行有效、全面的內(nèi)部審計。內(nèi)部審計部門，作為對內(nèi)部控制系統(tǒng)進行監(jiān)督的一部分，應(yīng)直接向董事會或它的審計委員會以及高層管理人員報告。內(nèi)部控制的缺陷一經(jīng)查出，應(yīng)及時向適當(dāng)?shù)墓芾韺訄蟾?，并?yīng)立即得到解決。重大的內(nèi)部控制缺陷應(yīng)向高級管理層和董事會報告。

三、金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)適時對內(nèi)部控制系統(tǒng)作出客觀地評價。金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)要求所有銀行，無論規(guī)模大小，都擁有有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)，此系統(tǒng)應(yīng)與其表內(nèi)表外業(yè)務(wù)的性質(zhì)、復(fù)雜程度以及風(fēng)險相一致，并反映銀行環(huán)境和狀況的變化。如果監(jiān)管機構(gòu)認(rèn)定銀行的內(nèi)部控制系統(tǒng)不充分（如未能符合本文件所包括的所有原則），即應(yīng)對該銀行采取措施，以保證內(nèi)部控制系統(tǒng)及時得到改善。

三、德國典型全能銀行制下的內(nèi)控制度

在戰(zhàn)后歐洲的金融發(fā)展中，德國堪稱穩(wěn)健發(fā)展的典范，而德國的金融監(jiān)管更是獨領(lǐng)風(fēng)騷。其金融監(jiān)管最主要的特點，主要表現(xiàn)在兩個方面：

一、分工明確?；ハ鄥f(xié)作的金融監(jiān)管組織體系。德國的銀行業(yè)雖然實行全能銀行制，銀行除了經(jīng)營傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)外，還兼營保險、證券、投資等其他非銀行業(yè)務(wù)。然而，銀行的兼營業(yè)務(wù)與銀行業(yè)務(wù)是分開進行單獨核算的，所以政府對其監(jiān)管也分別由不同的部門進行。如對保險業(yè)和證券業(yè)的日常監(jiān)管，由聯(lián)邦保險監(jiān)管局和聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會來實行，而聯(lián)邦金融監(jiān)管局，則負(fù)責(zé)對銀行和其他非銀行金融機構(gòu)（保險、證券除外）實施監(jiān)管。它們均隸屬于財政部。此外，德意志聯(lián)邦銀行〔中央銀行）、州中央銀行協(xié)助聯(lián)邦金融監(jiān)管局實行業(yè)管。聯(lián)邦金融監(jiān)管局、聯(lián)邦保險監(jiān)管局、聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會和中央銀行既明確分工，又互相配合，構(gòu)成了德國完備和多層次的金融監(jiān)管體系。

二、健全完善的金融機構(gòu)內(nèi)部控制制度。長期以來，德國非常重視銀行內(nèi)控機制的建立，為了防范經(jīng)營風(fēng)險，各銀行均都建立健全了內(nèi)部控制體系和有關(guān)制度，主要是建立內(nèi)都市計機構(gòu)、風(fēng)險管理機構(gòu)和證券監(jiān)管機構(gòu)。

1、內(nèi)部審計機構(gòu)。各銀行一般均沒有內(nèi)部審計部，通過內(nèi)部稽核。及時發(fā)現(xiàn)問題。銀行所有權(quán)人可以監(jiān)督經(jīng)理人，以此實施有效的監(jiān)管，防范經(jīng)營風(fēng)險。百事通

2、風(fēng)險管理機構(gòu)。銀行建立了一套有效的風(fēng)險管理機制，銀行董事會、市場風(fēng)險管理部、各業(yè)務(wù)部門、審計部門都分別對風(fēng)險負(fù)有明確的職責(zé)。董事長負(fù)責(zé)整個銀行的風(fēng)險管理，確定風(fēng)險及其上限。銀行每天通過數(shù)學(xué)計算的方法確定風(fēng)險的大小，如超過了規(guī)定的風(fēng)險上限，董事會將馬上采取措施降低風(fēng)險。

市場風(fēng)險管理都是銀行專門負(fù)責(zé)風(fēng)險管理的職能部門，負(fù)責(zé)制定衡量市場風(fēng)險的指標(biāo)，對各業(yè)務(wù)部門進行檢查、監(jiān)督，隨時提供風(fēng)險信息。同時，建立一些數(shù)學(xué)模型來預(yù)測和計算風(fēng)險。通過進行量的分析到質(zhì)的定性，提出降低風(fēng)險的措施，及時向董事會報告。各業(yè)務(wù)部門要預(yù)測本部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的風(fēng)險上限，定時進行檢查，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險及時采取措施，并向風(fēng)險管理部報告。內(nèi)部審計部門則通過每天計算風(fēng)險情況。對當(dāng)時風(fēng)險所處的狀態(tài)報告有關(guān)部門和董事會。

3、證券監(jiān)察部。德國1995年實施《證券交易法》，并成立了聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會。為了配合實施《證券交易法》和聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會的有效監(jiān)管，各銀行都依法成立了證券監(jiān)察部，具體負(fù)責(zé)對本銀行證券經(jīng)營業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督。

德國金融監(jiān)管在內(nèi)部控制上最突出的特點是“四只眼原則”（也稱雙人原則）。也就是業(yè)務(wù)交叉核對，資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字。在德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局頒布的《對經(jīng)營金融交易的信用機構(gòu)業(yè)務(wù)管理的基本要求》中“，詳盡地層示了這種”分而治之“的原則。在《基本要求》關(guān)于操作程序的監(jiān)督與牽制中規(guī)定：各項交易活動必須有明確的職能分工，包括四個層次：一是一線交易，二是后線結(jié)算，三是會計審核，四是監(jiān)控。最低要求是一線交易與其它職能部門要分開，即使是交易管理人員也必須遵守這個原則。在一個職能部門中，相關(guān)但不同的工作要有不同的人員做，以確保相互的業(yè)務(wù)監(jiān)督牽制。使用自動數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)時，要有相應(yīng)的程序來保證實施監(jiān)督數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)中輸入人員要與交易、后線結(jié)算分開，會計審核要與業(yè)務(wù)監(jiān)控人員分開。任何數(shù)據(jù)內(nèi)容的修改，由處理系統(tǒng)自動記錄在案。為控制與交易業(yè)務(wù)相關(guān)的風(fēng)險，每個業(yè)務(wù)部門必須建立一個用于測量和監(jiān)控風(fēng)險頭寸和分析潛在虧損風(fēng)險大小并對其進行控制和管理的系統(tǒng)。風(fēng)險控制人員要與一線交易人員分開，頭寸權(quán)限由管理人員授予，交易產(chǎn)生的風(fēng)險要及時得到監(jiān)控，要有一名管理人員專門負(fù)責(zé)風(fēng)險控制和管理工具，并且他本人不介入每天的前線交易。

四、美國分業(yè)監(jiān)管下的內(nèi)控制度

美國聯(lián)邦儲備體系十分注重銀行業(yè)的內(nèi)部控制工作，其對內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制是組織計劃和在業(yè)務(wù)中采用所有協(xié)調(diào)方法和手段，旨在保證資產(chǎn)的安全、檢查其會計資料的精確性和可靠性、提高經(jīng)營效率、喜勵堅持既定的管理政策。這一定義大大擴展了為部控制的范疇，它把內(nèi)部控制的職能延伸到與會計和財務(wù)部門直接或間接相關(guān)的職能中。其內(nèi)部控制不僅僅是對人員、風(fēng)險、從業(yè)范圍、制度和工作程序的監(jiān)督管理，而且是一個包含了預(yù)算控制、標(biāo)準(zhǔn)成本、定期經(jīng)營報告、統(tǒng)計分析等在內(nèi)的內(nèi)部控制與稽核相統(tǒng)一的系統(tǒng)。因此，銀行稽核取能的發(fā)揮是評價其內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要尺度。

1993年5月11日，聯(lián)邦存款保險公司董事會批準(zhǔn)了執(zhí)行“1991聯(lián)邦存款保險公司改進法”第十二條中的內(nèi)容。要求銀行就其內(nèi)部控制和守法情況以及經(jīng)稽核過的財務(wù)報表檔案向聯(lián)邦存款保險公司和聯(lián)儲等管理機構(gòu)報告，這些銀行應(yīng)設(shè)立由獨立的外部董事組成的稽核委員會。大銀行和稽核委員會中至少有兩名成員要具備商業(yè)和金融方面的管理經(jīng)驗，并且這些成員不能是該銀行大客戶中的雇主或雇員。

美聯(lián)儲要求銀行內(nèi)部的稽核審計人員負(fù)責(zé)監(jiān)督銀行在會計、經(jīng)營和管理等方面是否健全和適當(dāng)，以確保這些方面都正常運轉(zhuǎn)，使銀行資產(chǎn)免遭損失；同時，內(nèi)部稽核還負(fù)有幫助制定新的政策和程序的義務(wù)，還應(yīng)督促銀行遵守法律法規(guī)，對現(xiàn)行的監(jiān)控政策及程序有效性作出評價。為達到這一要求，美聯(lián)儲對銀行內(nèi)部稽核進行檢查時。著重從內(nèi)部稽核的獨立性，內(nèi)部稽核員是否稱職、內(nèi)部稽核的充足性和有效性幾個方面入手，強化了內(nèi)部稽核的功能。從其工作程序、業(yè)績，尤其是專業(yè)人員素質(zhì)這些非常細(xì)致入微的指標(biāo)檢查中，促進了銀行業(yè)極其重視風(fēng)險的內(nèi)部控制，因為，一旦美聯(lián)儲認(rèn)為某銀行內(nèi)部稽核報告不可信，那么，該銀行的內(nèi)部稽核工作在聯(lián)儲的綜合評級中將處于極低等級，這對該銀行的經(jīng)營發(fā)展來說是非常不利的，因此，迫使銀行重視內(nèi)部控制，由此來實現(xiàn)金融監(jiān)管的精神實質(zhì)，把風(fēng)險扼殺在萌芽狀態(tài)。

五、我國銀行建立內(nèi)控制度的基本要求

從我國目前銀行業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀來看，筆者認(rèn)為應(yīng)在內(nèi)部控制制度的確立上體現(xiàn)這樣幾個方面的內(nèi)容：

（一）健全內(nèi)部控制管理制度，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，實施內(nèi)部控制，首先必須在制度上有保障，各專業(yè)銀行、商業(yè)銀行應(yīng)結(jié)合自己的營業(yè)特點，在各個崗位、各個部門、各個環(huán)節(jié)上建立嚴(yán)格而具體的內(nèi)部按制制度，做到有法可依，有章可循。同時，由于金融機構(gòu)的工作特點建立部門之間，崗位之間的相互核查制度也應(yīng)構(gòu)成內(nèi)部控制制度的一個重要組成部分。因為每一環(huán)節(jié)在完成自身業(yè)務(wù)的同時，也是在進行對上一環(huán)節(jié)的檢查，這樣可以減少工作差錯，防弊堵漏，及時糾正錯誤。

（二）部門崗位職責(zé)的適當(dāng)分離，這是內(nèi)部控制獨立性的基本要求。合理的職能分工和責(zé)任分離能夠使各部門，各崗位工作人員各盡其職，同時，由于一項任務(wù)不可能由某一個人從頭至尾地完成，保證了各個工作環(huán)節(jié)相對的獨立性和安全性，有利于內(nèi)部控制制度的實施。這也符合巴塞爾有效核心監(jiān)管原則第14余“職能分離”的要求。因此，金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)運營過程中應(yīng)當(dāng)對部門之間、崗位之間實行恰當(dāng)?shù)呢?zé)任分離制度。如實行對貨幣、有價證券的保管與賬務(wù)處理相分離；重要空白憑證的保管與使用相分離；資金交易業(yè)務(wù)授權(quán)審批與具體經(jīng)辦相分離，前臺交易與后臺結(jié)算相分離；信用的受理發(fā)放與審查管理相分離；損失的確認(rèn)與核銷相分離；電子數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)的技術(shù)人員與業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員及會計人員相分離等。

（三）建立有效的內(nèi)部控制預(yù)警系統(tǒng)。建立預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)的目的是為了早期預(yù)知可能出現(xiàn)的錯誤和問題，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營過程中的問題所在，防患于未然。減少失誤和損失。因此，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)圍繞經(jīng)營行為、業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險防范、資產(chǎn)安全建立定期業(yè)務(wù)分析，信貸資產(chǎn)質(zhì)量評價，資金運用風(fēng)險評估制度；建立定期實物盤點、各種賬證、賬表的核對制度以及業(yè)務(wù)活動的事前、事中和事后監(jiān)督制度；健全內(nèi)部控制系統(tǒng)的評審和反饋；建立對帶有苗頭性、傾向性問題的預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)，從而把業(yè)務(wù)風(fēng)險降到最低。

對那些目前尚未建立為內(nèi)部控制制度、管理基礎(chǔ)較為差的金融機構(gòu)至少在目前要從加強財務(wù)管理人手，實行各部門相對獨立核算的運行機制；加強資金管理，重視頭寸匡算工作，把低利資產(chǎn)降低到最低限度；盡快提高資本充足率水平，以保證資產(chǎn)運用的安全性和盈利性。百事通