金融審計(jì)定位

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一、開展金融管理績(jī)效審計(jì)的必要性和可能性分析

近些年來(lái)，國(guó)家金融審計(jì)以財(cái)務(wù)收支真實(shí)性為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)質(zhì)量為主線，在促進(jìn)整頓和規(guī)范金融秩序、保障金融安全、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重要的作用。但著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，探索并積極開展金融管理績(jī)效審計(jì)是由以下必要性和可能性所決定的。

（一）開展政府績(jī)效審計(jì)是體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)、適應(yīng)民主政治發(fā)展的要求

權(quán)力與制衡是現(xiàn)代民主國(guó)家政治制度的基本要素，也是確立國(guó)家政治制度的重要原則，而國(guó)家審計(jì)制度符合這一現(xiàn)代民主社會(huì)的法治原則。國(guó)家審計(jì)制度是國(guó)家政治制度的重要組成部分，其本質(zhì)就是促進(jìn)政府行為的規(guī)范，促進(jìn)政府行政監(jiān)控體系的完善和政府透明度的提高，從而最終促進(jìn)政府行政效率的提高。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主化進(jìn)程的加快，行政體制改革的深入和政府職能的重大調(diào)整，開展國(guó)家績(jī)效審計(jì)已成為我國(guó)民主政治建設(shè)的必然要求。

首先，加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)是民主政治的基本要求。開展政府績(jī)效審計(jì)，即對(duì)政府的投入產(chǎn)出、政府行為的效率、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，能夠滿足人民群眾監(jiān)督的需要，這是民主政治的基本要求。其次，開展政府績(jī)效審計(jì)有助于提高政府績(jī)效。績(jī)效評(píng)估有助于政府管理目標(biāo)的分化和資源的合理配置，促進(jìn)政府部門形成濃厚的績(jī)效意識(shí)，從而把提高績(jī)效的努力貫穿于行政管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，這將從根本上促進(jìn)政府行政效率的提高，從而有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)。同時(shí)，開展政府績(jī)效審計(jì)有利于提高政府信譽(yù)和形象，有助于廣大群眾了解、監(jiān)督和參與政府的工作，有助于提高政府透明度，從而推進(jìn)了社會(huì)主義民主政治的建設(shè)。

相應(yīng)地，作為國(guó)家審計(jì)重要組成部分的國(guó)家金融審計(jì)也應(yīng)將開展金融管理績(jī)效審計(jì)作為今后工作的定位，這既體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的要求，也適應(yīng)了我國(guó)民主政治發(fā)展的必然要求。

（二）開展金融管理績(jī)效審計(jì)是加強(qiáng)宏觀金融監(jiān)督、完善金融監(jiān)管體制的迫切要求

從轉(zhuǎn)軌國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要加強(qiáng)金融監(jiān)管，就必須首先加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管部門腐敗行為的防范。

當(dāng)前，由于監(jiān)管法制不健全，監(jiān)管行為隨意性較為嚴(yán)重。同時(shí)，執(zhí)行監(jiān)管者缺乏監(jiān)督，也容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租行為。金融監(jiān)管本身是為了維護(hù)市場(chǎng)機(jī)能的正常發(fā)揮，如果在這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，不僅金融市場(chǎng)的資源配置機(jī)能會(huì)受到扭曲，配置效率會(huì)大大降低，而且會(huì)由于公平競(jìng)爭(zhēng)的原則得不到維護(hù)，使得金融監(jiān)管部門的權(quán)威和信譽(yù)受到損害，最終將有可能破壞整個(gè)信用體系，造成金融市場(chǎng)秩序混亂，危及國(guó)家金融安全，甚至導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。

開展金融管理績(jī)效審計(jì)，就是從審計(jì)監(jiān)督的角度對(duì)政府金融監(jiān)管部門實(shí)施再監(jiān)督，以完善金融監(jiān)管體制、規(guī)范監(jiān)管主體行為。一方面，通過(guò)對(duì)監(jiān)管運(yùn)行的合規(guī)性、科學(xué)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，不斷促進(jìn)監(jiān)管體系的完善和監(jiān)管職能的改進(jìn)。只有監(jiān)管資源得到配置優(yōu)化，監(jiān)管運(yùn)行才能富有效率，也才能取得良好的監(jiān)管績(jī)效。另一方面，通過(guò)檢查并向有關(guān)利害關(guān)系人提供金融監(jiān)管責(zé)任履行情況的信息，促進(jìn)被監(jiān)管者——政府金融監(jiān)督和管理部門改進(jìn)工作，更好地履行金融監(jiān)管經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其著眼點(diǎn)在于關(guān)注金融監(jiān)管的目標(biāo)和結(jié)果，評(píng)價(jià)金融監(jiān)管與金融體系運(yùn)行的關(guān)系，倡導(dǎo)和促進(jìn)形成一種全新的、面向結(jié)果的監(jiān)管理念。

（三）開展績(jī)效審計(jì)是充分發(fā)揮國(guó)家金融審計(jì)職能、搶占金融監(jiān)督制高點(diǎn)的要求

憲法規(guī)定我國(guó)實(shí)行的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度屬于最高效力的監(jiān)督形式，而國(guó)家金融審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度的一個(gè)重要范疇，也應(yīng)當(dāng)是一種最高效力的監(jiān)督形式。但在實(shí)踐中，國(guó)家金融審計(jì)往往被混淆或等同于政府金融監(jiān)管部門的金融監(jiān)管、財(cái)稅部門的財(cái)務(wù)稽查，甚至其他一些常規(guī)經(jīng)濟(jì)檢查。其主要原因在于國(guó)家金融審計(jì)的職能定位不準(zhǔn)，其主要表現(xiàn)為：

一是“群龍治水、重復(fù)監(jiān)管”。國(guó)家金融審計(jì)與其他金融監(jiān)督部門由于缺乏相互間權(quán)責(zé)的明確界定和職能的嚴(yán)格定位，使得這些部門常常利用其各自享有的行政監(jiān)督權(quán)各行其事，進(jìn)行無(wú)休止、短期應(yīng)景運(yùn)動(dòng)式的檢查，施以炫耀式的監(jiān)管措施。這必然造成“群龍治水”的局面。

二是國(guó)家金融審計(jì)有“越俎代皰”之嫌，導(dǎo)致“監(jiān)管誤區(qū)”和“監(jiān)管盲區(qū)”同時(shí)并存。一方面國(guó)家金融審計(jì)與其他金融專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)一樣直接將一些大型金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債和損益情況作為審計(jì)重點(diǎn)，但都缺乏關(guān)于經(jīng)營(yíng)效益和管理等深層次的分析評(píng)價(jià)和比較研究。另一方面，國(guó)家金融審計(jì)卻很少審計(jì)中小銀行及資產(chǎn)管理公司、信托公司、信用社、證券公司、各種基金等非銀行金融機(jī)構(gòu)，更不用說(shuō)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管情況進(jìn)行再監(jiān)督。

回顧多年來(lái)的國(guó)家金融審計(jì)，基本上是根據(jù)政府的要求查處問(wèn)題，缺乏從金融整體運(yùn)行上揭露問(wèn)題。再?gòu)膶徲?jì)的覆蓋面和審計(jì)的深度來(lái)看，也難以達(dá)到防范和預(yù)防整體金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家金融安全的目標(biāo)。重復(fù)監(jiān)管必然造成“監(jiān)管過(guò)度”和“監(jiān)管真空”并存，不僅沒有觸及金融企業(yè)不完善的治理結(jié)構(gòu)，反而影響金融企業(yè)內(nèi)部正常的經(jīng)營(yíng)管理，造成對(duì)金融監(jiān)管理念的扭曲、監(jiān)管效率的低下和監(jiān)管資源的損失浪費(fèi)。

為了擺脫這一困境，國(guó)家金融審計(jì)的職能亟需明確定位，而將這一職能定義為金融管理績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)，不僅為金融審計(jì)賦予了全新的內(nèi)涵，而且為金融審計(jì)開辟了更為廣闊的天地。

一方面，隨著對(duì)金融政策制訂部門、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，可以從更高層次上發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在金融監(jiān)督領(lǐng)域中的作用，促進(jìn)被監(jiān)管者——政府金融監(jiān)督和管理部門改進(jìn)工作，更好地履行金融監(jiān)管經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這不僅可以解決現(xiàn)有金融審計(jì)疲于奔命、窮于應(yīng)付的局面，更重要的是通過(guò)集中精力實(shí)施金融管理績(jī)效審計(jì)還可以大大提升金融審計(jì)的地位，使國(guó)家金融審計(jì)進(jìn)一步搶占住了金融監(jiān)督的制高點(diǎn)。

另一方面，國(guó)家金融審計(jì)與其他監(jiān)督部門在不同層面對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，可以形成職責(zé)分工明確、層次分明的完善監(jiān)督體系，有助于規(guī)范金融監(jiān)管部門的監(jiān)管行為，也有助于各個(gè)層次監(jiān)督機(jī)構(gòu)充分履行職責(zé)，進(jìn)而促進(jìn)監(jiān)管資源的優(yōu)化配置和監(jiān)管方式的創(chuàng)新發(fā)展，充分發(fā)揮監(jiān)管資源的效能，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，從而有效地避免職責(zé)不清、檢復(fù)、社會(huì)資源浪費(fèi)等弊端。

再有，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理績(jī)效的審計(jì)，有助于金融審計(jì)拓寬審計(jì)面，即改變以前僅僅對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)（即改變僅由所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)來(lái)限定國(guó)家金融審計(jì)對(duì)象的做法），可以對(duì)包括外資、民營(yíng)、股份制等所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)金融政策制定、執(zhí)行情況和監(jiān)督效果的檢查和評(píng)價(jià)，達(dá)到對(duì)金融運(yùn)行全方位、全過(guò)程監(jiān)督的目的，進(jìn)而有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保障國(guó)家金融安全。

（四）金融監(jiān)督環(huán)境的成熟，也為國(guó)家金融審計(jì)重新定位提供了可能

從國(guó)家金融審計(jì)的外部環(huán)境看，金融監(jiān)督體系日益完善，國(guó)有資產(chǎn)管理逐步深化，國(guó)外績(jī)效審計(jì)的大力發(fā)展，所有這些，必將使得我國(guó)國(guó)家金融審計(jì)重新定位成為可能。

1.金融監(jiān)督體系日益完善，為國(guó)家金融審計(jì)的重新定位創(chuàng)造了條件。積極防御和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，完善我國(guó)金融法律制度體系，加強(qiáng)金融業(yè)的監(jiān)督管理，完善金融監(jiān)督管理制度，一直是我國(guó)金融業(yè)努力的方向。三大專業(yè)金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相繼設(shè)立，標(biāo)志著我國(guó)逐步完善了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體系。同時(shí)，金融法律制度體系的完善、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度的建立健全、行業(yè)自律以及社會(huì)監(jiān)督的加強(qiáng)，為國(guó)家金融審計(jì)的重新定位創(chuàng)造了良好的環(huán)境，國(guó)家金融審計(jì)將有條件和精力將重心從以往的真實(shí)性審計(jì)及錯(cuò)弊審計(jì)逐步轉(zhuǎn)移到績(jī)效審計(jì)上來(lái)。

2.國(guó)有資產(chǎn)管理的改革，加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督，將推進(jìn)國(guó)家金融審計(jì)的重新定位

十六大提出的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重大原則不僅適用于非金融資產(chǎn)，同樣也適用于金融資產(chǎn)。特別是中國(guó)金融改革本來(lái)就較為滯后，按十六大要求理順體制、建立起單一的金融資產(chǎn)管理體制就更為迫切。事實(shí)上，建立起統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)行使獨(dú)立的出資人資格，追求國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的價(jià)值最大化單一目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)保值增值的監(jiān)督，正是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革的重要前提。可以看出，國(guó)家金融審計(jì)重新定位在這樣的背景下不僅必要，而且極具現(xiàn)實(shí)意義。

3.國(guó)外審計(jì)的發(fā)展為我國(guó)開展金融管理績(jī)效審計(jì)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒

一方面，縮小國(guó)家審計(jì)范圍是一個(gè)世界性的趨勢(shì)，也是國(guó)家審計(jì)利用有限資源優(yōu)勢(shì)，有效發(fā)揮審計(jì)作用，提高審計(jì)質(zhì)量、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要戰(zhàn)略。國(guó)家審計(jì)的范圍不是越來(lái)越大，而是在逐步縮小，并把重點(diǎn)放在具有決策權(quán)的政府部門，以增強(qiáng)對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重點(diǎn)審查。

另一方面，西方各國(guó)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐已經(jīng)形成了較為成熟的政府績(jī)效評(píng)估理論。西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估已有二十多年的發(fā)展歷史，有些國(guó)家已經(jīng)用立法形式明確了績(jī)效評(píng)估制度（如美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》）。它們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐上都取得了很大的成績(jī)。尤其是美國(guó)審計(jì)署對(duì)作為政府部門的銀行監(jiān)管部門的績(jī)效審計(jì)，為我國(guó)的國(guó)家金融審計(jì)實(shí)施金融管理績(jī)效審計(jì)提供了借鑒。

二、問(wèn)題的提出及國(guó)家金融審計(jì)的重新定位

目前，我國(guó)國(guó)家審計(jì)仍面臨著審計(jì)任務(wù)繁重和審計(jì)力量不足的矛盾。如審計(jì)署南京特派辦成立15年以來(lái)，盡管每年都要投入大量的人力和財(cái)力，每年也只能審計(jì)一至兩家金融機(jī)構(gòu)，所檢查的金融分支機(jī)構(gòu)在10個(gè)左右，審計(jì)覆蓋面一般低于30%.至今，轄區(qū)內(nèi)的四大國(guó)有商業(yè)銀行中尚有中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行從未審計(jì)過(guò)，更不用提及審計(jì)中小金融機(jī)構(gòu)了。這對(duì)矛盾之所以比較突出，一方面是由于審計(jì)力量不足；但更重要的是與國(guó)家審計(jì)的職能和任務(wù)不盡明確有關(guān)。這主要表現(xiàn)在國(guó)家金融審計(jì)與政府金融監(jiān)督管理部門的職能劃分不清，存在交叉重復(fù)、政府資源使用效率低下的問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題必須要考慮“做正確的事”的問(wèn)題。換句話說(shuō)，根據(jù)新形勢(shì)的需要，我們有必要從理論上對(duì)國(guó)家金融審計(jì)重新定位問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

我們認(rèn)為，審計(jì)制度是國(guó)家的基本政治制度之一，國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)在于對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，在于對(duì)政府行為績(jī)效的監(jiān)督。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家金融審計(jì)目標(biāo)是，促進(jìn)政府金融管理機(jī)構(gòu)充分有效地行使權(quán)力，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保證國(guó)家的金融安全。國(guó)家金融審計(jì)的職能定位應(yīng)該是：對(duì)有關(guān)政府金融管理機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，即金融管理績(jī)效審計(jì)，包括對(duì)央行出臺(tái)的貨幣政策的合理性、財(cái)政部的有關(guān)金融企業(yè)政策及其資產(chǎn)管理情況以及對(duì)銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的監(jiān)督效率和效果進(jìn)行審計(jì)。

根據(jù)上述目標(biāo)和定位，金融管理績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容是對(duì)政府金融管理部門行為的“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“效果性”，即對(duì)金融管理績(jī)效進(jìn)行綜合考核和評(píng)價(jià)。具體地說(shuō)要考核和評(píng)價(jià)以下四項(xiàng)內(nèi)容：

1.金融政策的合理性，包括政策的制定是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政策的調(diào)整是否及時(shí)有效；2.監(jiān)管內(nèi)控制度的健全性，包括監(jiān)管制度辦法是否完備，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置是否科學(xué)合理，崗位職責(zé)是否明確；3.監(jiān)管運(yùn)行的合規(guī)性，包括監(jiān)管政策法規(guī)是否得到貫徹落實(shí)，監(jiān)管是否全面、實(shí)施過(guò)程各個(gè)程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定；4.監(jiān)管內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行的有效性，其結(jié)果即表現(xiàn)為監(jiān)管績(jī)效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成監(jiān)管任務(wù)效率高、監(jiān)管成本低；有效果是指實(shí)施監(jiān)管取得預(yù)期結(jié)果；有效益是指監(jiān)管過(guò)程及結(jié)果產(chǎn)生了正的“外部效應(yīng)”，促進(jìn)了金融的創(chuàng)新與發(fā)展，維護(hù)了金融良好運(yùn)行。

三、夯實(shí)三項(xiàng)基礎(chǔ)，推進(jìn)我國(guó)金融管理績(jī)效審計(jì)的順利實(shí)施

實(shí)現(xiàn)金融管理績(jī)效審計(jì)目標(biāo)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。換句話說(shuō)，我們知道了要到哪里去，那么下一步就得清楚當(dāng)前怎么做才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?？偟膩?lái)說(shuō)，我們國(guó)家審計(jì)要充分利用憲法賦予的權(quán)力，積極履行職責(zé)，有效發(fā)揮金融監(jiān)督作用，同時(shí)促進(jìn)金融監(jiān)督部門守土有責(zé)、恪盡職守，為實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變作好準(zhǔn)備。為此，有必要從以下三個(gè)方面著手為實(shí)現(xiàn)國(guó)家金融管理績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造條件。

（一）深化審計(jì)體制改革，為開展政府績(jī)效審計(jì)奠定法律基礎(chǔ)

不同的審計(jì)制度有其深刻的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)要求，而隨著制度賴以存在的基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，審計(jì)制度安排也會(huì)相應(yīng)地不斷進(jìn)行演變。國(guó)外的績(jī)效審計(jì)發(fā)展歷程告訴我們，制度化是績(jī)效審計(jì)的前提。為此，要完善國(guó)家審計(jì)體制，即由現(xiàn)行的行政監(jiān)督模式轉(zhuǎn)向立法監(jiān)督模式。在憲法層面進(jìn)一步明確審計(jì)的地位和體制，明確國(guó)家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一種憲法制度，審計(jì)監(jiān)督權(quán)是國(guó)家權(quán)力的一部分，是獨(dú)立于政府的一種監(jiān)督力量，具有最高法律效力的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)；建立真正意義上的憲法審計(jì)監(jiān)督制度，設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院（即“一府三院制”），向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

具體到金融審計(jì)來(lái)說(shuō)，為順利開展金融管理績(jī)效審計(jì)，有必要完善金融審計(jì)的法律法規(guī)，為開展績(jī)效審計(jì)提供法律保障和約束。我們建議，修改《審計(jì)法》、《中國(guó)人民銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)，明確規(guī)定國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開展金融管理績(jī)效審計(jì)的職責(zé)、權(quán)限，即對(duì)政府所有金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行再監(jiān)督，以評(píng)價(jià)其績(jī)效情況。同時(shí)，也要明確審計(jì)機(jī)關(guān)不再直接對(duì)金融企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，但可以為評(píng)價(jià)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績(jī)效情況，可以對(duì)任何金融企業(yè)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。

（二）深化金融審計(jì)，促進(jìn)協(xié)同監(jiān)督體系的形成，為金融管理績(jī)效審計(jì)奠定監(jiān)管基礎(chǔ)

國(guó)際銀行業(yè)普遍遵循的《巴塞爾協(xié)議》和最近公布的《有效銀行監(jiān)管核心原則》，已使發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管日益向大監(jiān)管的方向轉(zhuǎn)變。金融大監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是金融監(jiān)管當(dāng)局、金融監(jiān)管對(duì)象、社會(huì)監(jiān)管力量的綜合監(jiān)管。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)狀，完善的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系應(yīng)由政府監(jiān)管為主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制為依托、行業(yè)自律為輔助和社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充、國(guó)家審計(jì)為最終監(jiān)督的五位一體的立體監(jiān)管層次組成。只有讓每一個(gè)層次都能有效發(fā)揮作用，金融監(jiān)管才能達(dá)到事半功倍的效果，才能有效地防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，同時(shí)，國(guó)家審計(jì)才有可能真正有效地實(shí)施金融管理績(jī)效審計(jì)。

當(dāng)前對(duì)國(guó)家金融審計(jì)來(lái)說(shuō)，最重要是要深化金融審計(jì)，全面履行三大職能，促進(jìn)監(jiān)督部門恪盡職守。

首先，充分發(fā)揮國(guó)家金融審計(jì)監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)職能，促進(jìn)政府金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督，保證國(guó)家金融安全。改變只重視審計(jì)監(jiān)督單一職能，以查處違法違紀(jì)為主的做法，重視全面發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)三大職能作用的全方位監(jiān)督，從宏觀經(jīng)濟(jì)的整體態(tài)勢(shì)，結(jié)合金融運(yùn)行的特點(diǎn)，緊緊圍繞“風(fēng)險(xiǎn)、管理和效益”，通過(guò)揭露金融系統(tǒng)存在的突出問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，分析典型性、傾向性、普遍性問(wèn)題產(chǎn)生的原因，揭示政策上、制度上、監(jiān)管上存在的缺陷，促進(jìn)金融體制改革，促進(jìn)金融監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高資產(chǎn)質(zhì)量和效益，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)重大問(wèn)題的查處揭露、政策和監(jiān)管情況的分析評(píng)價(jià)，必將會(huì)促進(jìn)各金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)充分有效履行職責(zé)，從而為開展金融監(jiān)督績(jī)效審計(jì)奠定良好的基礎(chǔ)，從而為將來(lái)過(guò)渡到全面實(shí)施金融管理績(jī)效審計(jì)作好準(zhǔn)備。

其次，開拓創(chuàng)新、積極探索金融監(jiān)管績(jī)效審計(jì)。目前，有必要逐步開展對(duì)金融機(jī)構(gòu)的效益進(jìn)行深入評(píng)價(jià)和分析，即經(jīng)營(yíng)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，要把金融管理績(jī)效審計(jì)與財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)緊密結(jié)合起來(lái)，對(duì)金融資產(chǎn)的效益、保值增值情況作出更全面的評(píng)價(jià)，從而促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督有效履行自身職責(zé)，提高金融資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和營(yíng)運(yùn)效率。另一方面，在試點(diǎn)階段，可先選擇具有規(guī)模較小、目標(biāo)比較明確的審計(jì)項(xiàng)目，積極拓展金融審計(jì)領(lǐng)域，如同時(shí)開展對(duì)金融政策、監(jiān)督部門的審計(jì)與金融企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債損益的審計(jì)，從政策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)動(dòng)態(tài)分析、整體評(píng)價(jià)；在對(duì)金融企業(yè)真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，著重從金融政策決策、政策執(zhí)行和監(jiān)督管理情況進(jìn)行多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域的審計(jì)評(píng)價(jià)和分析，努力在績(jī)效審計(jì)方式方法上有所創(chuàng)新、有所突破，從而為將來(lái)績(jī)效審計(jì)作好充分的準(zhǔn)備。

再有，加強(qiáng)合作，促進(jìn)央行、財(cái)政及監(jiān)督部門形成聯(lián)合監(jiān)督。國(guó)家金融審計(jì)與其他金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)和組織加強(qiáng)合作，才能形成監(jiān)督的合力，進(jìn)而促進(jìn)各職能部門守土有責(zé)。一方面，國(guó)家審計(jì)要切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)高層次監(jiān)督的職責(zé)，充當(dāng)起組織協(xié)調(diào)的角色，國(guó)家審計(jì)要加強(qiáng)與銀監(jiān)、保監(jiān)和證監(jiān)以及財(cái)政的合作與交流，可在計(jì)劃、執(zhí)行和結(jié)果等方面進(jìn)行全方位的信息交流和共享，形成聯(lián)合監(jiān)管，真正形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程的監(jiān)督；同時(shí)，建立高層定期會(huì)晤制度，就一些重大問(wèn)題進(jìn)行磋商，并建立信息交流和共享機(jī)制及完善的信息披露制度。從而避免出現(xiàn)監(jiān)管“真空”和重復(fù)監(jiān)管，以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。另一方面，國(guó)家審計(jì)通過(guò)與外部審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)公眾的合作，可加強(qiáng)對(duì)金融深層次的監(jiān)督，從而為金融監(jiān)督創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

另外，國(guó)家金融審計(jì)還要從整合金融監(jiān)管各個(gè)層次作用出發(fā)，高度重視監(jiān)管客體（金融機(jī)構(gòu)）內(nèi)控機(jī)制的健全和完善，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所金融審計(jì)質(zhì)量的檢查以促進(jìn)外部審計(jì)的發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)自律的壯大、充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量?；诖耍瑖?guó)家金融審計(jì)才有可能從繁重的事務(wù)性現(xiàn)場(chǎng)檢查中解脫出來(lái)，集中資源關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)和效益、實(shí)施監(jiān)督績(jī)效審計(jì)，進(jìn)而才能有效地對(duì)金融政策合理性和監(jiān)督效果性進(jìn)行客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

（三）加強(qiáng)金融審計(jì)人、法、技建設(shè)，為金融管理績(jī)效審計(jì)奠定質(zhì)量基礎(chǔ)

我國(guó)的金融審計(jì)工作尚處于發(fā)展階段，金融審計(jì)人員的素質(zhì)、法律環(huán)境和技術(shù)方式方法還存在著諸多問(wèn)題，因此，加強(qiáng)金融審計(jì)的人法技建設(shè)，是提高金融管理績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)量、水平和效率的保證。

1.提升金融審計(jì)人員的綜合素質(zhì)

金融管理績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)量高低在很大程度上取決于金融審計(jì)人員的綜合素質(zhì)?？?jī)效審計(jì)需要多樣化和創(chuàng)新的方法，需要多學(xué)科的知識(shí)。隨著績(jī)效審計(jì)的開展，審計(jì)人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)將多元化、現(xiàn)代化發(fā)展，呈現(xiàn)適應(yīng)性、效率性和整體性的發(fā)展趨勢(shì)。因此，重視金融審計(jì)人員素質(zhì)的提高是開展金融管理績(jī)效審計(jì)的當(dāng)務(wù)之急。審計(jì)人員在開展績(jī)效審計(jì)時(shí)需要具備相應(yīng)的獨(dú)立性和勝任能力。除了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)所要求的能力以外，還要求審計(jì)人員具有更加專門的專業(yè)知識(shí)，以能夠深刻理解國(guó)家審計(jì)工作，在評(píng)價(jià)政府績(jī)效時(shí)形成深刻而中肯的判斷。

2.制訂績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)操作指南

績(jī)效審計(jì)是依法治國(guó)的結(jié)果，也是依法審計(jì)的過(guò)程。績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是評(píng)價(jià)管理活動(dòng)的效益、效率和效果，它要求審計(jì)人員要有嚴(yán)格的獨(dú)立性、規(guī)范性和客觀性。而我國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則體系中關(guān)于績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則還是個(gè)空白。因此，要形成以審計(jì)法為核心、審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)操作指南為基礎(chǔ)的既符合我國(guó)國(guó)情又體現(xiàn)國(guó)際慣例的績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)體系。需要通過(guò)制訂績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則以及金融管理績(jī)效審計(jì)操作指南，明確國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開展金融管理績(jī)效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、原則以及執(zhí)業(yè)規(guī)范和道德準(zhǔn)則。

3.不斷夯實(shí)績(jī)效審計(jì)的技術(shù)基礎(chǔ)

績(jī)效審計(jì)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的方法和技術(shù)，在對(duì)金融管理績(jī)效評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取定性分析與定量方法相結(jié)合，建立評(píng)估模型，合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重。為此，國(guó)家金融審計(jì)要利用現(xiàn)代科技手段（包括計(jì)算機(jī)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)等技術(shù)）作為金融管理績(jī)效審計(jì)的必要手段，以增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、可信性，提供準(zhǔn)確的數(shù)量充分的信息，以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)合理，促進(jìn)金融監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理化的目的。

四、結(jié)論

基于上述分析和判斷，我們可以得出以下結(jié)論：

（一）當(dāng)前，國(guó)家金融審計(jì)與其他金融監(jiān)督部門存在職責(zé)不清、監(jiān)督重復(fù)和效果不佳等問(wèn)題，加之國(guó)家金融審計(jì)任務(wù)繁重與力量不足的矛盾越來(lái)越突出，思考并解決我國(guó)國(guó)家金融審計(jì)的重新定位很有必要。

（二）基于體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)、發(fā)展我國(guó)民主政治、規(guī)范政府行為、完善金融監(jiān)督和充分發(fā)揮金融審計(jì)職能等因素，將國(guó)家金融審計(jì)定位于金融管理績(jī)效審計(jì)是必要的，也是可能的。

（三）實(shí)現(xiàn)金融管理績(jī)效審計(jì)目標(biāo)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，實(shí)施金融管理績(jī)效審計(jì)也是一個(gè)系統(tǒng)的工程。有效推進(jìn)實(shí)施金融管理績(jī)效審計(jì)需要夯實(shí)法律、監(jiān)管和質(zhì)量等三項(xiàng)基礎(chǔ)工作。

[摘要]本文探討了我國(guó)國(guó)家金融審計(jì)的重新定位問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家金融審計(jì)應(yīng)定位于：對(duì)有關(guān)政府金融管理機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，即對(duì)他們行使法定職能的管理績(jī)效審計(jì)。從國(guó)家審計(jì)本質(zhì)、金融監(jiān)督和發(fā)揮金融審計(jì)職能以及金融監(jiān)督環(huán)境等方面來(lái)看，我國(guó)開展金融管理績(jī)效審計(jì)勢(shì)在必行，也具有現(xiàn)實(shí)可能性。實(shí)現(xiàn)金融管理績(jī)效審計(jì)目標(biāo)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，有效推進(jìn)實(shí)施金融管理績(jī)效審計(jì)需要夯實(shí)法律、監(jiān)管和質(zhì)量三項(xiàng)基礎(chǔ)工作。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家審計(jì)；金融審計(jì)；定位

管理學(xué)永恒的兩大主題就是做正確的事和正確地做事。國(guó)家金融審計(jì)經(jīng)過(guò)十來(lái)年的探索和總結(jié)，形成了一整套有效的審計(jì)方式方法，基本上解決了正確地做事的問(wèn)題。面臨新形勢(shì)和新要求，做正確的事的問(wèn)題應(yīng)該是我們國(guó)家金融審計(jì)人員不斷思考并需要解決的問(wèn)題。為有效發(fā)揮我國(guó)金融審計(jì)作用，本文將深入探討國(guó)家金融審計(jì)的重新定位問(wèn)題。