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環(huán)境審計(jì)

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環(huán)境審計(jì)

一、環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平的實(shí)證研究

1、環(huán)境審計(jì)具有較高的固有風(fēng)險(xiǎn)。

(1)現(xiàn)行投資體制下,環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目名目繁多且內(nèi)容雷同,增加了項(xiàng)目單位挪用、串用,甚至虛報(bào)項(xiàng)目冒領(lǐng)資金的風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)際情況看,搞了多年的首都周圍綠化工程主要涉及植樹(shù)造林;生態(tài)環(huán)境綜合治理工程則以治理水土流失、治理沙漠化和治理三化草地為主,治理措施包括栽植生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林、封山育林等林業(yè)項(xiàng)目;防沙治沙工程也包括植樹(shù)種草,退耕還林和水利配套工程;除此之外,還有專項(xiàng)退耕還林還草工程。如此一來(lái),項(xiàng)目?jī)?nèi)容你中有我,我中有你,容易給同時(shí)承擔(dān)幾個(gè)項(xiàng)目的單位造成挪用、串用資金的時(shí)機(jī),而且在應(yīng)付某一專項(xiàng)審計(jì)時(shí),項(xiàng)目單位指鹿為馬,容易蒙混過(guò)關(guān),虛報(bào)完成工程量問(wèn)題大量存在。更為嚴(yán)重的是,此種情況容易造成項(xiàng)目單位虛假重復(fù)立項(xiàng),騙取資金。

如在審計(jì)某縣2000年度退耕還林還草試點(diǎn)工程資金時(shí),發(fā)現(xiàn)該縣違反基本建設(shè)程序規(guī)定,在一無(wú)計(jì)劃二無(wú)資金的情況下,提前組織實(shí)施2000年度京津風(fēng)沙源區(qū)治理工程中的退耕還林任務(wù),不僅挪用2000年度退耕還林還草試點(diǎn)工程種苗費(fèi)補(bǔ)助資金63.12萬(wàn)元,還造成國(guó)家對(duì)退耕農(nóng)戶的補(bǔ)助政策無(wú)法兌現(xiàn),致使個(gè)別村組發(fā)生退耕農(nóng)戶毀苗復(fù)耕的嚴(yán)重后果。

(2)現(xiàn)行財(cái)政體制下,中央政府和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱,地方配套資金難以到位,加大實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目社會(huì)效益的風(fēng)險(xiǎn)。以重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程為例,中央財(cái)政要求項(xiàng)目省、市、縣在預(yù)算中安排專項(xiàng)配套資金。但生態(tài)治理工程屬于社會(huì)公益性事業(yè),國(guó)家要求地方給予配套,造成了資金投入由實(shí)施工程地區(qū)承擔(dān),但受益范圍卻大大超出當(dāng)?shù)剌爡^(qū)。由于地方政府往往比中央政府更直接地承受著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)和謀求居民福利最大化的巨大壓力,從而迫使地方政府必須更多關(guān)注本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),對(duì)與實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)有關(guān)的公共支出項(xiàng)目,缺乏投資的積極性,項(xiàng)目效益難以達(dá)到設(shè)計(jì)要求。造成有些地區(qū)雖然有財(cái)力但不愿配套,有關(guān)部門(mén)檢查時(shí)臨時(shí)拆借安排一下,檢查結(jié)束后資金原路返還;有些地區(qū)沒(méi)有能力配套,卻置當(dāng)?shù)卣男庞糜诙韧?,搞虛假配套?zhēng)取項(xiàng)目,追求政績(jī)。審計(jì)發(fā)現(xiàn),有的縣以虛開(kāi)工程支出發(fā)票形式“落實(shí)”配套資金,有的縣用其他環(huán)境治理項(xiàng)目為生態(tài)治理工程配套,有的縣則用以前年度工程結(jié)余資金搞配套,結(jié)余資金循環(huán)使用,手法各異。

(3)現(xiàn)行資金撥付體制下,環(huán)節(jié)繁雜,加大資金管理風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和國(guó)庫(kù)集中統(tǒng)一支付制度正在構(gòu)建當(dāng)中,財(cái)政資金直接撥付工程項(xiàng)目單位還有待時(shí)日,現(xiàn)多采用層層撥付的方式,由上級(jí)財(cái)政撥付下一級(jí)財(cái)政,或由上級(jí)主管部門(mén)撥付下一級(jí)主管部門(mén),撥付環(huán)節(jié)的增多引發(fā)資金管理風(fēng)險(xiǎn)。如重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程,專項(xiàng)資金從源頭到項(xiàng)目實(shí)施單位,要經(jīng)過(guò)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村六個(gè)層次,退耕還林還草工程中林業(yè)部門(mén)劃撥的資金也要經(jīng)過(guò)國(guó)家林業(yè)局、省、市、縣各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)等四個(gè)層次。審計(jì)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)上一個(gè)資金撥付層次挪用或滯留專項(xiàng)資金,影響工程進(jìn)度等問(wèn)題。

(4)現(xiàn)行項(xiàng)目管理體制下,計(jì)委管理缺位與越位并存,難以保障資金安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)。由于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目涉及許多專業(yè)領(lǐng)域,造成項(xiàng)目管理部門(mén)過(guò)多,形成管理責(zé)任難以落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)和資金管理缺位的風(fēng)險(xiǎn)。以重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程為例,按《國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定,各地由計(jì)委牽頭的生態(tài)環(huán)境建設(shè)辦公室(以下簡(jiǎn)稱生態(tài)辦)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況及資金使用情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督,而農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門(mén)又作為項(xiàng)目的專業(yè)主管部門(mén)。在審計(jì)調(diào)查的6個(gè)縣中,發(fā)現(xiàn)有5個(gè)縣都將生態(tài)辦作為當(dāng)?shù)赜?jì)委的一個(gè)臨時(shí)部門(mén),由于生態(tài)辦在組織上不獨(dú)立,在行政級(jí)別上低于其他專業(yè)主管部門(mén),而且缺乏技術(shù)監(jiān)督能力,不具備全方位管理項(xiàng)目的權(quán)威和力度。還發(fā)現(xiàn),有些縣按業(yè)務(wù)主管部門(mén)切塊使用專項(xiàng)資金,具體工程由業(yè)務(wù)部門(mén)承擔(dān),生態(tài)辦的工程管理職能形同虛設(shè)。同時(shí),計(jì)委監(jiān)督資金既不符合公共財(cái)政資金的管理要求,也不具備管理的能力,造成資金管理職能缺位,各主管部門(mén)挪用、借支項(xiàng)目資金彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的現(xiàn)象屢有發(fā)生。在審計(jì)調(diào)查的5個(gè)縣中,有4個(gè)縣存在這種情況。

(5)地方利益驅(qū)動(dòng)。主要表現(xiàn)為:地方政府(主要是縣級(jí)政府)利用中央預(yù)算內(nèi)資金搞利益平衡,在安排資金時(shí)“撒胡椒面”;地方政府挪用中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金搞自己所謂的“民心工程”、“政績(jī)工程”;地方政府、部門(mén)利用專項(xiàng)資金搞地方、部門(mén)資金調(diào)劑。造成這種情況的原因,客觀上與地方財(cái)政狀況緊密相關(guān),主觀上也與地方政府的短期行為分不開(kāi)。如某國(guó)家級(jí)貧困縣將專項(xiàng)資金平均分配到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用,難以做到“集中連片、綜合治理、擇優(yōu)選區(qū)”,生態(tài)治理整體效益大打折扣。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)一些部門(mén)挪用專項(xiàng)資金搞基建、個(gè)別地區(qū)借用專項(xiàng)資金發(fā)放公務(wù)員和教師工資等等問(wèn)題。

(6)法制觀念淡薄。與農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作現(xiàn)狀緊密相連,項(xiàng)目實(shí)施縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)法律知識(shí)、財(cái)務(wù)知識(shí)不足,或是存在僥幸心理,增加了專項(xiàng)資金使用中的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)發(fā)現(xiàn),一些基層部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要工程通過(guò)各級(jí)驗(yàn)收檢查,國(guó)家的錢(qián)沒(méi)有亂花,用在工程上就是無(wú)過(guò)。因此,一些地方混用、串用不同環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金的狀況時(shí)有發(fā)生。還有一些地方或部門(mén),挪用專項(xiàng)資金后,為應(yīng)付檢查,篡改會(huì)計(jì)資料,以掩蓋其違法違紀(jì)行為。

2、環(huán)境審計(jì)具有較高的控制風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)過(guò)對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目單位內(nèi)部控制活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查和初步測(cè)評(píng),審計(jì)認(rèn)為:

(1)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏有效內(nèi)部管理??h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村大多沒(méi)有建立充分的內(nèi)部控制制度,或是有制度不依,形同虛設(shè)。如有的單位經(jīng)濟(jì)合同缺乏必備要素、購(gòu)貨不簽訂購(gòu)銷合同、賒賬購(gòu)貨不做賬務(wù)處理、收發(fā)存物資沒(méi)有記載、施工小班無(wú)工時(shí)記錄等。

(2)現(xiàn)金收支管理失控??h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)專項(xiàng)資金管理粗放,普遍存在從銀行大量提現(xiàn),頻繁的現(xiàn)金交易,專項(xiàng)資金存入個(gè)人賬戶等問(wèn)題,成為最大的控制風(fēng)險(xiǎn)。

(3)資金運(yùn)行缺少有力外部監(jiān)督。以生態(tài)環(huán)境綜合治理工程為例,一是現(xiàn)有的監(jiān)督體系未能發(fā)揮充分的作用。來(lái)自林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利的工程監(jiān)理人員,履行的監(jiān)督義務(wù)主要是針對(duì)工程質(zhì)量和完成情況。二是對(duì)工程資金監(jiān)督作用非常有限,尤其對(duì)工程資金的支付實(shí)施控制時(shí),監(jiān)理人員根本無(wú)法與地方政府和各主管部門(mén)抗衡。三是缺乏強(qiáng)有力的外部審計(jì)監(jiān)督。在調(diào)查的6個(gè)縣中僅有一個(gè)縣引入了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督,從實(shí)際效果來(lái)看,資金使用風(fēng)險(xiǎn)比較小,而其他縣專項(xiàng)資金運(yùn)行安全性較差。

3、檢查風(fēng)險(xiǎn):鑒于固有風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)較高,按照風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)要求,要保證審計(jì)質(zhì)量,必須實(shí)施詳盡深入的測(cè)試。但在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn),有些檢查風(fēng)險(xiǎn)難以控制,處于比較高水平。

(1)審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)缺陷。審計(jì)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)多限于經(jīng)濟(jì)類、管理類、法律類和計(jì)算機(jī)類,很少涉及環(huán)境保護(hù)類專業(yè),加大審計(jì)取證風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前受多種因素制約,審計(jì)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)專門(mén)技術(shù)人員還很難做到。

(2)受審計(jì)成本效益影響,項(xiàng)目總體評(píng)價(jià)困難。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用起來(lái),點(diǎn)多、面廣,而審計(jì)資源是有限的,這就造成審計(jì)人員在有限審計(jì)資源約束下無(wú)法對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)施全面審計(jì)。同時(shí),由于點(diǎn)多、面廣,各項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)之間在資金分配、管理方式等方面存在很大差異,不具備相同或相似的總體特征,因此審計(jì)人員無(wú)法實(shí)施統(tǒng)計(jì)抽樣,而只能進(jìn)行判斷抽樣。采用判斷抽樣,就難以根據(jù)樣本的特征科學(xué)地推斷總體特征,所以對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)也主要限于抽樣單位,“審什么、評(píng)什么”,對(duì)項(xiàng)目總體的評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)比較大。

(3)項(xiàng)目投資效益難以評(píng)價(jià)。環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目是一項(xiàng)見(jiàn)效時(shí)間長(zhǎng)的項(xiàng)目,生態(tài)效益的出現(xiàn),往往要等十幾年甚至幾十年,在進(jìn)行效益審計(jì)時(shí),根據(jù)工程當(dāng)年的效益情況,評(píng)價(jià)以后的效益往往是不可能的。另外,影響環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的不定因素很多,如林草的成活率,受氣候條件影響很大,夏季審計(jì)時(shí)的林草成活率,到了秋天可能又是另外一種狀況。

二、環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的分類

本文對(duì)環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的分類以風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)理論為依據(jù),將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分為固有風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)和檢查風(fēng)險(xiǎn)。

三、降低環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的艱巨性

從上面的論證可以判定,環(huán)境審計(jì)處于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)十分困難,由此產(chǎn)生的后果應(yīng)引起審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的高度重視。

1、實(shí)施判斷抽樣,必然面臨過(guò)度信賴風(fēng)險(xiǎn)和過(guò)度拒絕風(fēng)險(xiǎn)的兩難選擇。

在實(shí)施了必要的審計(jì)程序之后,如果產(chǎn)生過(guò)度信賴風(fēng)險(xiǎn),被審計(jì)單位的舞弊行為未被發(fā)現(xiàn),將直接影響審計(jì)質(zhì)量。另外,如果舞弊行為被后來(lái)的審計(jì)或檢查發(fā)現(xiàn),原審計(jì)單位將面臨多方面的壓力,甚至被追究責(zé)任。

如果產(chǎn)生過(guò)度拒絕風(fēng)險(xiǎn),審計(jì)機(jī)關(guān)投入大量的人力物力擴(kuò)大審計(jì)測(cè)試范圍,在成本效益原則驅(qū)使下,容易違背客觀公正、實(shí)事求是審計(jì)本質(zhì)要求,盲目認(rèn)定或擴(kuò)大項(xiàng)目實(shí)施單位舞弊行為,有可能導(dǎo)致暫停撥付被審計(jì)單位的專項(xiàng)資金,或者剝奪被審計(jì)單位甚至地方政府承辦環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的資格,其影響可能超出波及到一個(gè)地區(qū)。更為嚴(yán)重的,政府審計(jì)提供的審計(jì)信息,最主要作用就是為政策當(dāng)局提供決策依據(jù),此時(shí)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)就有可能引起政策當(dāng)局的決策風(fēng)險(xiǎn)。

2、審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制可操作性不強(qiáng),影響強(qiáng)制力。

審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)造成不良后果,審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。按照目前審計(jì)法律法規(guī),一方面的約束來(lái)自于國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則中審計(jì)質(zhì)量責(zé)任追究制度,根據(jù)審計(jì)署的《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量檢查暫行規(guī)定》,對(duì)于“上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為被檢查審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量……有問(wèn)題的,應(yīng)當(dāng)責(zé)成被檢查審計(jì)機(jī)關(guān)予以糾正或者采取相應(yīng)的改進(jìn)措施;質(zhì)量問(wèn)題嚴(yán)重的,給予通報(bào)批評(píng)?!薄氨粰z查審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真整改?!保涣硪环矫娴募s束,主要來(lái)自于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的各種考核、評(píng)比,涉及個(gè)人的主要是與考核、晉升相掛鉤。可以看出,這些約束操作性不強(qiáng),難以敦促審計(jì)機(jī)關(guān)采取切實(shí)行動(dòng)規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)容摘要:本文結(jié)合我辦幾年來(lái)的審計(jì)實(shí)踐,以風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)理論為依據(jù),從實(shí)證的角度對(duì)環(huán)境審計(jì)的固有風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)和檢查風(fēng)險(xiǎn)的水平分別進(jìn)行了評(píng)價(jià)。對(duì)現(xiàn)行的投資體制、財(cái)政體制、資金撥付體制、項(xiàng)目管理體制、地方利益驅(qū)動(dòng)和法制觀念進(jìn)行了研究論證,表明環(huán)境審計(jì)具有較高的固有風(fēng)險(xiǎn);農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的現(xiàn)狀,普遍對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資金運(yùn)行缺乏有效的管理和監(jiān)督,控制風(fēng)險(xiǎn)處于較高水平;受審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)缺陷和審計(jì)成本效益的影響,項(xiàng)目總體狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益難以評(píng)價(jià),有些檢查風(fēng)險(xiǎn)不易控制;由此得出環(huán)境審計(jì)具有高風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論。接下來(lái)從審計(jì)技術(shù)和質(zhì)量控制的角度,對(duì)降低環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的艱巨性進(jìn)行了簡(jiǎn)單闡述。最后介紹了我辦實(shí)施環(huán)境審計(jì)中加強(qiáng)項(xiàng)目管理、探索有效的審計(jì)技術(shù)與方法、依法審計(jì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、切實(shí)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性和威懾力的一些做法,以此降低環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),提高環(huán)境審計(jì)質(zhì)量。關(guān)鍵詞:環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)策

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