環(huán)境審計(jì)

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一、環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平的實(shí)證研究

1、環(huán)境審計(jì)具有較高的固有風(fēng)險(xiǎn)。

（1）現(xiàn)行投資體制下，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目名目繁多且內(nèi)容雷同，增加了項(xiàng)目單位挪用、串用，甚至虛報(bào)項(xiàng)目冒領(lǐng)資金的風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)際情況看，搞了多年的首都周圍綠化工程主要涉及植樹(shù)造林；生態(tài)環(huán)境綜合治理工程則以治理水土流失、治理沙漠化和治理三化草地為主，治理措施包括栽植生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林、封山育林等林業(yè)項(xiàng)目；防沙治沙工程也包括植樹(shù)種草，退耕還林和水利配套工程；除此之外，還有專項(xiàng)退耕還林還草工程。如此一來(lái)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容你中有我，我中有你，容易給同時(shí)承擔(dān)幾個(gè)項(xiàng)目的單位造成挪用、串用資金的時(shí)機(jī)，而且在應(yīng)付某一專項(xiàng)審計(jì)時(shí)，項(xiàng)目單位指鹿為馬，容易蒙混過(guò)關(guān)，虛報(bào)完成工程量問(wèn)題大量存在。更為嚴(yán)重的是，此種情況容易造成項(xiàng)目單位虛假重復(fù)立項(xiàng)，騙取資金。

如在審計(jì)某縣2000年度退耕還林還草試點(diǎn)工程資金時(shí)，發(fā)現(xiàn)該縣違反基本建設(shè)程序規(guī)定，在一無(wú)計(jì)劃二無(wú)資金的情況下，提前組織實(shí)施2000年度京津風(fēng)沙源區(qū)治理工程中的退耕還林任務(wù)，不僅挪用2000年度退耕還林還草試點(diǎn)工程種苗費(fèi)補(bǔ)助資金63.12萬(wàn)元，還造成國(guó)家對(duì)退耕農(nóng)戶的補(bǔ)助政策無(wú)法兌現(xiàn)，致使個(gè)別村組發(fā)生退耕農(nóng)戶毀苗復(fù)耕的嚴(yán)重后果。

（2）現(xiàn)行財(cái)政體制下，中央政府和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，地方配套資金難以到位，加大實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目社會(huì)效益的風(fēng)險(xiǎn)。以重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程為例，中央財(cái)政要求項(xiàng)目省、市、縣在預(yù)算中安排專項(xiàng)配套資金。但生態(tài)治理工程屬于社會(huì)公益性事業(yè)，國(guó)家要求地方給予配套，造成了資金投入由實(shí)施工程地區(qū)承擔(dān)，但受益范圍卻大大超出當(dāng)?shù)剌爡^(qū)。由于地方政府往往比中央政府更直接地承受著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)和謀求居民福利最大化的巨大壓力，從而迫使地方政府必須更多關(guān)注本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)與實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)有關(guān)的公共支出項(xiàng)目，缺乏投資的積極性，項(xiàng)目效益難以達(dá)到設(shè)計(jì)要求。造成有些地區(qū)雖然有財(cái)力但不愿配套，有關(guān)部門檢查時(shí)臨時(shí)拆借安排一下，檢查結(jié)束后資金原路返還；有些地區(qū)沒(méi)有能力配套，卻置當(dāng)?shù)卣男庞糜诙韧?，搞虛假配套?zhēng)取項(xiàng)目，追求政績(jī)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的縣以虛開(kāi)工程支出發(fā)票形式“落實(shí)”配套資金，有的縣用其他環(huán)境治理項(xiàng)目為生態(tài)治理工程配套，有的縣則用以前年度工程結(jié)余資金搞配套，結(jié)余資金循環(huán)使用，手法各異。

（3）現(xiàn)行資金撥付體制下，環(huán)節(jié)繁雜，加大資金管理風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和國(guó)庫(kù)集中統(tǒng)一支付制度正在構(gòu)建當(dāng)中，財(cái)政資金直接撥付工程項(xiàng)目單位還有待時(shí)日，現(xiàn)多采用層層撥付的方式，由上級(jí)財(cái)政撥付下一級(jí)財(cái)政，或由上級(jí)主管部門撥付下一級(jí)主管部門，撥付環(huán)節(jié)的增多引發(fā)資金管理風(fēng)險(xiǎn)。如重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程，專項(xiàng)資金從源頭到項(xiàng)目實(shí)施單位，要經(jīng)過(guò)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村六個(gè)層次，退耕還林還草工程中林業(yè)部門劃撥的資金也要經(jīng)過(guò)國(guó)家林業(yè)局、省、市、縣各級(jí)林業(yè)主管部門等四個(gè)層次。審計(jì)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)上一個(gè)資金撥付層次挪用或滯留專項(xiàng)資金，影響工程進(jìn)度等問(wèn)題。

（4）現(xiàn)行項(xiàng)目管理體制下，計(jì)委管理缺位與越位并存，難以保障資金安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)。由于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目涉及許多專業(yè)領(lǐng)域，造成項(xiàng)目管理部門過(guò)多，形成管理責(zé)任難以落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)和資金管理缺位的風(fēng)險(xiǎn)。以重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程為例，按《國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定，各地由計(jì)委牽頭的生態(tài)環(huán)境建設(shè)辦公室（以下簡(jiǎn)稱生態(tài)辦）對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況及資金使用情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督，而農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門又作為項(xiàng)目的專業(yè)主管部門。在審計(jì)調(diào)查的6個(gè)縣中，發(fā)現(xiàn)有5個(gè)縣都將生態(tài)辦作為當(dāng)?shù)赜?jì)委的一個(gè)臨時(shí)部門，由于生態(tài)辦在組織上不獨(dú)立，在行政級(jí)別上低于其他專業(yè)主管部門，而且缺乏技術(shù)監(jiān)督能力，不具備全方位管理項(xiàng)目的權(quán)威和力度。還發(fā)現(xiàn)，有些縣按業(yè)務(wù)主管部門切塊使用專項(xiàng)資金，具體工程由業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，生態(tài)辦的工程管理職能形同虛設(shè)。同時(shí)，計(jì)委監(jiān)督資金既不符合公共財(cái)政資金的管理要求，也不具備管理的能力，造成資金管理職能缺位，各主管部門挪用、借支項(xiàng)目資金彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的現(xiàn)象屢有發(fā)生。在審計(jì)調(diào)查的5個(gè)縣中，有4個(gè)縣存在這種情況。

（5）地方利益驅(qū)動(dòng)。主要表現(xiàn)為：地方政府（主要是縣級(jí)政府）利用中央預(yù)算內(nèi)資金搞利益平衡，在安排資金時(shí)“撒胡椒面”；地方政府挪用中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金搞自己所謂的“民心工程”、“政績(jī)工程”；地方政府、部門利用專項(xiàng)資金搞地方、部門資金調(diào)劑。造成這種情況的原因，客觀上與地方財(cái)政狀況緊密相關(guān)，主觀上也與地方政府的短期行為分不開(kāi)。如某國(guó)家級(jí)貧困縣將專項(xiàng)資金平均分配到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，難以做到“集中連片、綜合治理、擇優(yōu)選區(qū)”，生態(tài)治理整體效益大打折扣。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)一些部門挪用專項(xiàng)資金搞基建、個(gè)別地區(qū)借用專項(xiàng)資金發(fā)放公務(wù)員和教師工資等等問(wèn)題。

二、環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的分類

本文對(duì)環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的分類以風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)理論為依據(jù)，將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分為固有風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)和檢查風(fēng)險(xiǎn)。